CONCEPTO 117071 DE 2026

(agosto 12)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Señores

XXXXX

Doctor

XXXXX

Correo electrónico: XXXXX@urbaser.co

Bogotá D.C.

Asunto: Radicado CRA 20263210088682 del 1 de julio de 2026.

Respetados señores:

En atención a la solicitud realizada mediante oficio de la referencia, de manera atenta se da respuesta en los siguientes términos:

I. ANTECEDENTES

Señala la solicitud del asunto, lo siguiente:

"(...) de conformidad con lo dispuesto en la Ley 142 de 1994, de manera respetuosa acudimos a su entidad con el fin de solicitar concepto sobre los siguientes aspectos:

1. Existen usuarios que se encuentran dentro del APS con los cuales la persona prestadora tiene una relación más personalizada en el marco de la prestación del servicio público de aseo, y con quienes, en el marco de la eficiencia económica, se plantea realizar una facturación directa sin depender de un tercero. En este sentido se pregunta, ¿La facturación conjunta del servicio público de aseo es obligatoria?, o ¿la empresa a su riesgo puede causar una facturación directa en medios electrónicos?

2. ¿En el marco de lo dispuesto en la Resolución CRA 943 de 2021, se permite la facturación electrónica a suscriptores residenciales y no residenciales del servicio público de aseo?

3. ¿Es viable incluir en el Contrato de Condiciones Uniformes de una APS la facturación electrónica como medio para facturar el servicio público de aseo? De ser positiva la respuesta, ¿se debe solicitar el concepto de legalidad de que trata el artículo 73, numeral 73.10 de la Ley 142 de 1994, para su incorporación en el CCU?

4. ¿Es viable incluir en el Contrato de Condiciones Uniformes de una APS el envío de la factura del servicio público de aseo a través de aplicaciones como Whatsapp o correo electrónico? De ser positiva la respuesta anterior, ¿se debe solicitar el concepto de legalidad de que trata el artículo 73, numeral 73.10 de la Ley 142 de 1994, para su incorporación en el CCU?

5. El parágrafo del artículo 16 de la Ley 142 de 1994 menciona "alternativas que no perjudiquen a la comunidad" diferentes a los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo. Se pregunta, ¿para el servicio público de aseo, cuáles son para la CRA esas alternativas?"

II. REFERENTES NORMATIVOS Y JURISPRUDENCIALES

1. NORMATIVOS:

1.1. Ley 142 de 1994, artículos 14, 28, 73, 87, 128, 129, 130, 146, 147, 148.

1.2. Decreto 1077 de 2015, artículo 2.3.6.2.3.

2. JURISPRUDENCIALES:

2.1. Corte Constitucional Sentencia C-075 de 2006.

2.2. Corte Constitucional, fallo de tutela T-155 de 2019, Referencia: expediente T-6856856.

III. PROBLEMA JURÍDICO

En este caso se identifican cinco (5) problemas jurídicos a saber:

1. ¿La facturación conjunta del servicio público de aseo es obligatoria?

2. ¿La persona prestadora puede emitir facturación directa por medios electrónicos a sus suscriptores y/o usuarios residenciales y no residenciales?

3. ¿Se debe incluir en el contrato de condiciones uniformes la forma, el tiempo, el sitio y el modo en que la persona prestadora hará conocer la factura a los suscriptores o usuarios?

4. ¿En el evento en que se incluyan medios electrónicos como WhatsApp o correo electrónico para la emisión de facturas del servicio público de aseo, en el contrato de condiciones uniformes, se deberá someter este a consideración de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico CRA, para concepto de legalidad?

5. ¿Qué medidas regulatorias o administrativas recomienda la CRA, como alternativas que no perjudiquen a la comunidad, para aplicar en materia de facturación electrónica?

CONSIDERACIONES DE LA OFICINA ASESORA JURÍDICA

Antes de dar respuesta a su consulta, se indica que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos son orientaciones que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de situaciones particulares; la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante. Adicionalmente, la presente respuesta se emite sin perjuicio de lo que, sobre el particular, consideren otras entidades en el marco de sus competencias.

Dicho lo anterior, para resolver los problemas jurídicos sometidos a consideración, se abordará el análisis correspondiente, a partir de la definición de los siguientes conceptos y sus implicaciones, a saber: facturación, factura, facturación conjunta, factura electrónica y contratos de servicios públicos, para finalizar con el análisis del caso concreto.

1. Facturación y Factura

La facturación de servicios públicos domiciliarios es el proceso de emisión y registro de un documento (la factura) que detalla los cargos por los servicios esenciales recibidos (como electricidad, agua, gas, etc.) y permite al usuario conocer el valor a pagar por el consumo y los servicios prestados durante un período.

De conformidad con el numeral 14.9 del artículo 14 de la ley 142 de 1994, la factura de servicios públicos se define así:

"14.9. FACTURA DE SERVICIOS PÚBLICOS. Es la cuenta que una persona prestadora de servicios públicos entrega o remite al usuario, por causa del consumo y demás servicios inherentes en desarrollo de un contrato de prestación de servicios públicos".

Asimismo, el artículo 148 ibidem señala:

"ARTÍCULO 148. REQUISITOS DE LAS FACTURAS. Los requisitos formales de las facturas serán los que determinen las condiciones uniformes del contrato, pero contendrán, como mínimo, información suficiente para que el suscriptor o usuario pueda establecer con facilidad si la empresa se ciñó a la ley y al contrato al elaborarlas, cómo se determinaron y valoraron sus consumos, cómo se comparan éstos y su precio con los de períodos anteriores, y el plazo y modo en el que debe hacerse el pago.

En los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y modo en los que la empresa hará conocer la factura a los suscriptores o usuarios, y el conocimiento se presumirá de derecho cuando la empresa cumpla lo estipulado. Corresponde a la empresa demostrar su cumplimiento. El suscriptor o usuario no estará obligado a cumplir las obligaciones que le cree la factura, sino después de conocerla. No se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario."

La facturación de los servicios públicos domiciliarios constituye el mecanismo mediante el cual la empresa prestadora informa al usuario y cobra los valores derivados del consumo y de los demás servicios inherentes al contrato de prestación de servicios públicos. De acuerdo con los artículos 14.9 y 148 de la Ley 142 de 1994, la factura debe contener información clara, suficiente y verificable que permita al usuario conocer la forma en que se determinaron los consumos, los valores cobrados, su comparación con períodos anteriores y las condiciones de pago.

Asimismo, la empresa tiene la obligación de dar a conocer la factura en la forma, en el tiempo y por los medios pactados en el contrato, correspondiéndole acreditar el cumplimiento de dicho deber. En consecuencia, el usuario solo queda obligado a cumplir las obligaciones derivadas de la factura una vez que tenga conocimiento de la misma.

Igualmente, la ley prohíbe el cobro de servicios no prestados, conceptos no previstos en el contrato o cargos que desconozcan la estructura tarifaria aplicable, garantizando así la transparencia, la legalidad y la protección de los derechos de los usuarios en la prestación de los servicios públicos domiciliarios.

2. Facturación conjunta de servicios

Sobre este punto, es preciso mencionar que el inciso 7 del artículo 146 de la Ley 142 de 1994 establece que las empresas podrán emitir factura conjunta para el cobro de los diferentes servicios que hacen parte de su objeto y de aquellos prestados por otras empresas de servicios públicos con las que han celebrado convenios con tal propósito.

De la misma forma, el artículo 147 ibídem señala que, en las facturas en las que se cobren varios servicios, será obligatorio totalizar por separado cada servicio, el cual podrá pagarse independientemente de los demás, con excepción del servicio público domiciliario de aseo y de los demás servicios de saneamiento básico.

El parágrafo de la citada disposición señala que "cuando se facturen los servicios de saneamiento básico y en particular los de aseo público y alcantarillado, conjuntamente con otro servicio público domiciliario, no podrá cancelarse este último con independencia de los servicios de saneamiento básico, aseo o alcantarillado, salvo en aquellos casos en que exista prueba de mediar petición, queja o recurso debidamente interpuesto ante la entidad prestataria del servicio de saneamiento básico, aseo o alcantarillado".

Ahora bien, el Decreto 2668 de 1999 determina su ámbito de aplicación en las disposiciones relativas a la liquidación del servicio de facturación conjunta, a la libertad de elección de la persona solicitante, a las obligaciones de la persona concedente y a su vigencia.

De manera general, esta normatividad señala que son partes del convenio de facturación conjunta las siguientes:

- Empresa solicitante. Es la entidad que presta el, o, los servicios de saneamiento básico y que requiere facturar en forma conjunta con otra empresa, de acuerdo con lo establecido en el artículo 147 de la Ley 142 de 1994.

- Empresa concedente. Es la empresa que, a juicio de la empresa solicitante, brinda o cuenta con las condiciones para facturarle conjuntamente.

Así mismo, es pertinente informar que el Decreto 2668 de 1999, "Por el cual se reglamentan los artículos 11 en los numerales 11.1, 11.6 y 146 de la Ley 142 de 1994", en el artículo 4o, dispone que es obligatorio para las entidades prestadoras de servicios públicos facturar los servicios de alcantarillado y aseo, como también suscribir el convenio de facturación conjunta, salvo que existan razones técnicas insalvables comprobables que justifiquen la imposibilidad de hacerlo. Dicha justificación debe ser acreditada por la empresa concedente ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

El artículo 4o ibídem indica que el prestador que asuma estos procesos no podrá imponer condiciones que atenten contra la libre competencia ni abusar de una posible posición dominante.

Por su parte, el Decreto 1987 de 2000, mediante el cual se reglamenta el artículo 11 de la Ley 142 de 1994, establece disposiciones sobre la facturación conjunta de los servicios de saneamiento básico, específicamente los de alcantarillado y aseo.

En desarrollo de las anteriores normas, esta Comisión de Regulación definió en el artículo 1.2.1.1 de la Resolución CRA 151 de 2001, la facturación conjunta como "... el conjunto de actividades tendientes a garantizar el recaudo de pagos por la prestación de los servicios de saneamiento básico y, consecuentemente la continuidad de los mismos"

Así mismo en la Resolución CRA 145 de 2000 contenida en la Sección 1.3.22 de la mencionada Resolución CRA 151 de 2001, complementada y modificada por la Resolución 422 de 2007, la cual a su vez fue modificada por la Resolución CRA 820 de 2017, debidamente compiladas en la Resolución CRA 943 de 2021, se establecen disposiciones aplicables a los convenios de facturación conjunta tales como las condiciones mínimas de un convenio y el procedimiento para su suscripción.

3. Condiciones del Convenio de Facturación Conjunta

Ahora bien, como quiera que la relación contractual entre las partes (concedente y solicitante) se encuentra claramente regulada por esta Comisión, me permito indicar lo dispuesto en la Resolución CRA 151 de 2001, artículo 1.3.22.1 modificado por la Resolución CRA 422 de 2007, artículo 1o, así:

"Condiciones del convenio de facturación conjunta. Los convenios de facturación conjunta deben contener, como mínimo, las siguientes condiciones:

a. Determinación del ámbito de prestación del servicio de facturación conjunta: En el convenio debe quedar claramente estipulado el alcance de la obligación de facturación conjunta, en los términos de los Títulos 1 y 2 de la Parte 11 del Libro 1 de la presente resolución.

b. Catastro de usuarios: Es la relación de los usuarios, con sus datos identificadores para los efectos de la facturación.

c. Usuarios Especiales: Son los que estén dentro del catastro de usuarios del solicitante, pero no se encuentren dentro del catastro de usuarios del concedente.

d. Delimitación del objeto del convenio: En el convenio debe quedar claramente especificado su objeto exclusivo referido a las actividades de vinculación, facturación conjunta, recuperación de cartera y modificación por novedades.

e. Información de la persona prestadora solicitante: El convenio incluirá un cronograma de entregas de la información para la facturación de la persona prestadora solicitante a la persona prestadora concedente. Cuando la empresa concedente no reciba oportunamente la información en los medios y fechas convenidas, ella estará facultada para elaborar la facturación con base en los registros del periodo de facturación inmediatamente anterior.

f. Características de la factura: El convenio debe ceñirse, en cuanto a los requisitos de la factura, a lo dispuesto en los Artículos 147 y 148 de la Ley 142 de 1994 y el Artículo 11 del Decreto 1842 de 1991 y normas concordantes.

g. Recaudos: En el convenio deberá quedar claramente estipulado el mecanismo de recaudo. El recaudo podrá hacerse por medio de una entidad financiera, de tal forma que se efectúe en cuentas separadas o, en su defecto, en las cajas de la persona prestadora concedente. En todo caso, la persona prestadora solicitante debe someterse a los convenios suscritos entre la persona prestadora concedente y las entidades financieras.

h. Recuperación de cartera: Los montos de los recaudos parciales o totales por concepto de la gestión de recuperación de cartera morosa, se distribuirán proporcionalmente para cada servicio de acuerdo con su participación en el valor total de la factura recaudada.

i. Costos de recuperación de cartera: En el convenio se establecerá claramente la distribución de los costos de los programas de recuperación de cartera de los que directamente se beneficie la persona prestadora solicitante y que, preferentemente, se estimarán a prorrata de los montos recuperados de la cartera morosa.

j. Pago independiente: En el convenio quedará estipulado el mecanismo por el cual el usuario pueda realizar el pago en forma independiente, cuando se suscite petición, queja o recurso debidamente interpuesto ante alguna de las personas prestadoras que lo suscriben.

k. Giros: Cuando el recaudo de la facturación se efectúe en las cajas de la persona prestadora concedente, en el convenio debe establecerse con precisión las fechas de los cortes de cuentas en las que se determinen las sumas efectivamente recaudadas que por concepto de recaudo girará la persona prestadora concedente a la solicitante de acuerdo al recaudo efectivamente realizado. La persona prestadora concedente dispondrá de un plazo máximo de veinte (20) días calendario para realizar el giro a la cuenta de la persona prestadora solicitante.

l. Mora en el giro: Pasado el término del numeral anterior, la persona prestadora concedente reconocerá intereses de mora sobre las sumas efectivamente recaudadas y pendientes de giro a la persona prestadora solicitante que, en cualquier caso, no serán inferiores al interés corriente, certificado por la Superintendencia Bancaria, vigente al momento del vencimiento del plazo para el giro.

m. Ciclos de facturación: En el convenio se estipularán los ciclos de facturación de la persona prestadora concedente a los cuales se sujetará la persona prestadora solicitante.

n. Pago por el servicio de facturación conjunta: En el convenio se estipularán las condiciones de pago por parte de la persona prestadora solicitante, así como las sanciones en caso de mora.

ñ. Garantías y legalización: Los costos de legalización del convenio de facturación conjunta, así como el costo de las garantías a que haya lugar, serán sufragados en su totalidad por la persona prestadora solicitante.

o. Duración: En el convenio de facturación conjunta se fijará la duración, la cual será de tres (3) años, salvo que las partes acuerden un plazo diferente.

p. Acuerdos de pago: Cuando como consecuencia de la mora en el pago por parte del usuario de los servicios sea necesario establecer acuerdos de pago, prevalecerán las condiciones que otorgue la persona prestadora concedente del convenio de facturación conjunta al usuario moroso. Las condiciones que otorgue la persona prestadora solicitante al usuario moroso, serán por lo menos iguales en plazo y forma de pago a las que otorgue la persona prestadora concedente, salvo expresa renuncia del usuario.

Cada persona prestadora definirá en su acuerdo de pago las garantías que según la ley considere pertinentes para asegurar el recaudo de la cartera morosa.

q. Obligaciones adicionales: la persona prestadora solicitante que tenga intención de suscribir convenio de facturación conjunta, deberá presentar, ante la potencial persona prestadora concedente, lo siguiente:

1. Una descripción de los componentes integrantes del servicio y de sus actividades complementarias, que solicita sean objeto de la facturación conjunta.

2. En los términos del literal b), del presente artículo, debe presentarse el catastro actualizado de usuarios, indicando los principales elementos que lo estructuran, permitiendo identificar individualmente la base de datos de sus usuarios, estrato socioeconómico, clase de uso del servicio y área de prestación en la cual se presta el respectivo servicio. En caso de no contarse con la información anterior, la persona prestadora solicitante pedirá a la persona prestadora concedente la misma, asumiendo los costos que se puedan generar.

3. Una descripción de los registros de impresión requeridos para la adecuada facturación

del servicio de saneamiento cuya facturación conjunta se solicita, entendidos estos, como los espacios dentro de la factura que se requieren para tal efecto, especificando cuáles son los registros mínimos y los adicionales que el solicitante requiera, siempre y cuando sean inherentes a la prestación del servicio.

4. Una descripción de los reportes que requerirá de la potencial persona prestadora concedente, indicando las necesidades de contenido y periodicidad, así como las actividades de procesamiento y distribución, requeridas para el servicio objeto de facturación conjunta". (Negrilla fuera de texto)

El artículo 2.3.1.3.1.1.2 del Decreto 1077 de 2015 establece la obligación de que el mismo contenga información sobre "modalidad del servicio que reciben, estados de cuentas y demás que sea necesaria para el seguimiento y control de los servicios", entre otras.

Al respecto, para efectos de contribuir en la interpretación e implementación de los costos asociados con el proceso de facturación conjunta, nos referimos a las definiciones adoptadas en el artículo 1.2.1.1 de la Resolución CRA 151 de 2001, modificado por el artículo 1o de la Resolución CRA 271 de 2003, compiladas en el artículo 1.2.1. de la Resolución CRA 943 de 2021 y provenientes entre otros de los decretos y leyes vigentes sobre la materia:

a) Costos de facturación: Son aquellos en los que incurre la persona prestadora del servicio público domiciliario para emitir la factura, distribuirla entre sus usuarios y efectuar el recaudo.

b) Costos de vinculación: Son los que se generan al vincular al sistema de facturación a la persona prestadora de servicios públicos solicitante. Son los costos necesarios para modificar el sistema de facturación existente de la empresa a la que se solicita la vinculación. Estos costos sólo se cobrarán una vez y no incluirán valores como primas o derechos de vinculación, entre otros.

c) Costos adicionales de facturación conjunta: Son los que se generan como resultado de la facturación conjunta en el proceso de facturación periódico. Estos costos estarán a cargo del solicitante. En caso de que el servicio de facturación sea prestado por un tercero, este deberá ofrecer las mismas condiciones económicas y comerciales que la persona prestadora concedente a la persona prestadora solicitante, y esta deberá acogerse a ellas.

d) Costos de modificación por novedades: Son los derivados de la modificación o actualización de las bases de datos y/o registros en que incurre la persona prestadora concedente para actualizar la información de los usuarios de los servicios de agua potable y saneamiento básico, a petición de la persona prestadora solicitante.

e) Costos de recuperación de cartera: Son los incurridos por la persona prestadora concedente en programas de recuperación de cartera de los que se beneficia directamente la empresa solicitante."

De acuerdo con la regulación expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), la relación entre la persona prestadora concedente y la persona prestadora solicitante en los convenios de facturación conjunta está ampliamente reglamentada y establece condiciones mínimas obligatorias que garantizan la adecuada prestación del servicio, la transparencia en el recaudo y la protección de los derechos de los usuarios.

En este sentido, el convenio de facturación conjunta debe definir con precisión aspectos relacionados con el alcance de la facturación, el catastro de usuarios, los mecanismos de recaudo, la recuperación de cartera, los ciclos de facturación, las condiciones de pago, las obligaciones de reporte e intercambio de información, así como los procedimientos para atender peticiones, quejas y recursos. Asimismo, debe asegurarse de que la factura contenga la información necesaria para que el usuario conozca la modalidad del servicio recibido, el estado de su cuenta y los demás elementos requeridos para el seguimiento y control de los servicios prestados.

De igual manera, la normativa identifica y delimita los distintos costos asociados a la facturación conjunta, distinguiendo entre costos de vinculación, costos de facturación, costos adicionales de facturación conjunta, costos de modificación por novedades y costos de recuperación de cartera. Estos conceptos permiten establecer que únicamente son procedentes los costos directamente relacionados con las actividades necesarias para la implementación, operación y mantenimiento del esquema de facturación conjunta, correspondiendo, en términos generales, a la persona prestadora solicitante asumir los costos adicionales derivados de su incorporación y permanencia en dicho sistema.

En consecuencia, el régimen regulatorio vigente proporciona un marco integral que define las obligaciones, responsabilidades y costos de las partes que intervienen en la facturación conjunta, garantizando que su ejecución se realice bajo criterios de eficiencia, transparencia, trazabilidad de la información y adecuada protección de los usuarios de los servicios públicos domiciliarios.

Finalmente, y de conformidad con el contexto normativo anterior, es claro que, para proceder a la suscripción de un convenio de facturación conjunta, las partes deben tener claridad en todos los aspectos antes señalados y en los adicionales establecidos por la Regulación.

3. Facturación por medios electrónicos

En este punto, es importante señalar que la Corte Constitucional, en el fallo de Tutela T-155 de 2019, reconoció que las redes sociales son un medio de comunicación de alcance masivo, con mayor cobertura e incidencia en el público en general, por lo cual es dable usarlas para comunicar las decisiones del prestador.

De lo anterior, es importante considerar la población y el lugar donde se pretende dar a conocer la información, ya que estos factores influyen en el número potencial de receptores de la información allí publicada.

Dicho lo anterior, se tiene que la facturación electrónica en materia de servicios públicos domiciliarios es válida, pero deben observarse los requisitos legales de esta, es decir, deberá esta consignada en el contrato de servicios públicos, se deberá contar con el consentimiento del receptor de la factura, y la factura deberá contener los requisitos, de acuerdo con lo señalado en líneas anteriores (elementos de la factura artículo 148 de la Ley 142 de 1994).

4. Contratos de servicios públicos

El instrumento creado por el legislador para regular la relación entre la persona prestadora y el suscriptor y/o usuario es el contrato de servicios públicos. Su régimen legal se encuentra previsto en el artículo 132 de la Ley 142 de 1994, conforme al cual dicho contrato se rige por lo dispuesto en dicha ley, por las condiciones especiales que se pacten con los usuarios, por las condiciones uniformes que señalen las personas prestadoras y por las normas del Código de Comercio y del Código Civil.

Por su parte, el artículo 128 de la Ley 142 de 1994 señala las características del contrato de servicios públicos indicando que es uniforme, consensual y oneroso y, el artículo 129 Ibidem, el cual determina la existencia del contrato indicando que nace a la vida jurídica desde que la empresa define las condiciones uniformes en las que está dispuesta a prestar el servicio y el propietario o quien utiliza un inmueble determinado, solicita la prestación.

Las partes que conforman el contrato de condiciones uniformes están especificadas en el artículo 130, ibídem, y son la empresa de servicios públicos y el suscriptor o usuario.

La Corte Constitucional^[1] analizó cada una de las características de los contratos de condiciones uniformes indicando que:

"Entre las características esenciales reconocidas a los contratos de condiciones uniformes además de tratarse de un negocio jurídico consensual, se encuentran su naturaleza uniforme, tracto sucesivo, oneroso, mixto y de adhesión. Es uniforme por someterse a unas mismas condiciones jurídicas de aplicación general para muchos usuarios no determinados. Es de tracto sucesivo pues las prestaciones que surgen del mismo necesariamente están llamadas a ser ejecutadas durante un período prolongado de tiempo. Es oneroso ya que implica que, por la prestación del servicio público domiciliario, el usuario debe pagar a la empresa respectiva una suma de dinero. Es de adhesión, en el entendido que las cláusulas que regulan el contrato, por lo general, son redactadas previa y unilateralmente por la empresa de servicios públicos, sin ofrecerle a los usuarios la posibilidad de deliberar y discutir sobre el contenido de las mismas. Finalmente, como previamente se señaló su naturaleza es mixta, pues las disposiciones jurídicas que lo regulan corresponden a una relación reglamentaria y contractual."

Por otra parte, los modelos de Contratos de Servicios Públicos observan: i) las características de la metodología tarifaria vigente para el servicio público que este prestando; ii) las disposiciones contractuales como el régimen legal que le aplica, su objeto, las definiciones aplicables al contrato, la identificación de las partes y sus derechos y obligaciones, las condiciones para la modificación y/o terminación del contrato y la vigencia del mismo; iii) criterios a aplicar en cuanto a las relaciones entre las partes como la facturación del servicio, la atención a los usuarios, la solución de controversias y, iv) los aspectos técnicos de la prestación del servicio como la zona de prestación del servicio, las condiciones técnicas y de acceso, las condiciones y fallas en la prestación del servicio.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA adoptó modelos de condiciones uniformes actualizados conforme a la normatividad vigente, dirigidos a las personas prestadoras del servicio público de acueducto, alcantarillado y aseo, y sus actividades complementarias, que les faciliten cumplir con el deber de definir las condiciones uniformes en los contratos de prestación de servicios.

Así, en el contrato de servicios públicos deberá consignarse la forma de entrega de la factura, ya sea de manera física o por medios electrónicos (los cuales son permitidos, incluso para efectos de notificación de los actos administrativos, si así lo establece el prestador).

Efectuadas las anteriores precisiones y para absolver la consulta, se responde:

5. Caso concreto

Teniendo en cuenta lo desarrollado a lo largo de este concepto y para dar respuesta a los problemas jurídicos planteados, se tiene que:

1. ¿La facturación conjunta del servicio público de aseo es obligatoria?

Una vez suscrito el convenio de facturación conjunta, deben respetarse las estipulaciones contractuales entre el prestador concedente y el solicitante. Dentro de dichas cláusulas, en virtud de la Resolución CRA 151 de 2001, artículo 1.3.22.1, modificado por la Resolución CRA 422 de 2007, deben incluirse, el alcance de la facturación, el catastro de usuarios, los mecanismos de recaudo, la recuperación de cartera, los ciclos de facturación, las condiciones de pago, las obligaciones de reporte e intercambio de información, así como los procedimientos para atender peticiones, quejas y recursos.

Según lo anterior, la obligatoriedad de los contratos de facturación conjunta se sustenta en los principios que rigen la prestación de los servicios públicos domiciliarios y en el marco regulatorio expedido por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), que establece expresamente las condiciones bajo las cuales las personas prestadoras deben desarrollar dicha actividad.

El artículo 365 de la Constitución Política dispone que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y que su prestación debe sujetarse a los principios de eficiencia, continuidad y calidad. En el desarrollo de este mandato, la Ley 142 de 1994 facultó a las comisiones de regulación para establecer las reglas necesarias que permitan la adecuada prestación de los servicios públicos domiciliarios, incluyendo los mecanismos de facturación y recaudo.

Bajo este marco, la Resolución CRA 151 de 2001, modificada por la Resolución CRA 422 de 2007 y compilada en la Resolución CRA 943 de 2021, reguló de manera detallada la figura de la facturación conjunta, estableciendo que la relación entre la persona prestadora concedente y la persona prestadora solicitante debe formalizarse mediante un convenio o contrato que contemple las condiciones mínimas exigidas por la regulación. Tales condiciones comprenden aspectos esenciales como el objeto del convenio, la identificación de usuarios, las obligaciones de suministro de información, los mecanismos de recaudo, la distribución de costos, la recuperación de cartera, los giros de recursos, los acuerdos de pago y la atención de reclamaciones.

La exigencia de formalizar estas condiciones mediante un contrato responde a la necesidad de garantizar la seguridad jurídica, la transparencia, la trazabilidad y la certeza respecto de los derechos y obligaciones de las partes involucradas. Asimismo, permite determinar con claridad las responsabilidades operativas, administrativas y financieras derivadas del proceso de facturación conjunta, evitando controversias que puedan afectar la prestación de los servicios o los derechos de los usuarios.

Adicionalmente, de conformidad con el principio de legalidad que rige la actuación de las empresas prestadoras de servicios públicos, las actividades de facturación, recaudo y recuperación de cartera solo pueden desarrollarse bajo las condiciones expresamente previstas en la ley, en la regulación sectorial y en los convenios de facturación conjunta. Por ello, la celebración del contrato de facturación conjunta no constituye una mera formalidad, sino un requisito indispensable para materializar y ejecutar las obligaciones regulatorias establecidas por la CRA.

En consecuencia, la obligatoriedad del contrato de facturación conjunta se sustenta en la necesidad de dar cumplimiento a las disposiciones regulatorias vigentes, garantizar la adecuada coordinación entre las personas prestadoras involucradas, asegurar la correcta administración de los recursos recaudados y proteger los derechos de los usuarios mediante reglas claras, previamente definidas y jurídicamente vinculantes para las partes.

En términos generales, la obligatoriedad de los contratos, como los que definen la facturación conjunta, constituye uno de los principios fundamentales del derecho privado y encuentra su sustento en el principio pacta sunt servanda, expresión latina que significa "los pactos deben cumplirse". Este principio implica que las obligaciones libremente asumidas por las partes tienen fuerza vinculante y deben ejecutarse de buena fe. En el ordenamiento jurídico colombiano, este fundamento se encuentra expresamente consagrado en el artículo 1602 del Código Civil, que dispone: "Todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por causas legales."

De esta disposición se deriva que, una vez celebrado válidamente, el contrato adquiere fuerza obligatoria para las partes, quienes quedan jurídicamente compelidas a cumplir las prestaciones y obligaciones pactadas. En el caso particular de los convenios de facturación conjunta, resulta trascendental determinar el ámbito de prestación del servicio de facturación conjunta, lo que implica que en el convenio debe quedar claramente estipulado el alcance de la obligación de facturación conjunta, en los términos de los Títulos 1 y 2 de la Parte 11 del Libro 1 de la presente resolución.

En conclusión, de acuerdo con lo señalado previamente, en términos generales, los convenios de facturación conjunta mediante los cuales se pactan ese tipo de estipulaciones sí son de obligatorio cumplimiento.

2. ¿La persona prestadora puede emitir facturación directa por medios electrónicos a sus suscriptores y/o usuarios residenciales y no residenciales?

En relación con la facturación directa, en coherencia con lo dispuesto en la respuesta anterior, dicha facultad depende de las condiciones del convenio de facturación conjunta; si dicho pacto contractual establece expresamente dicha facultad, el prestador solicitante podrá emitir facturación directa.

Sobre la facturación electrónica en materia de servicios públicos domiciliarios, es pertinente reiterar su validez y procedencia, siempre y cuando se dé cumplimiento a los requisitos legales, es decir, que este consignada en el contrato de servicios públicos, se cuente contar con el consentimiento del receptor de la factura quien precisará la dirección electrónica o canal digital mediante el cual se recibe el mensaje de datos, y la factura deberá contener los requisitos (elementos de la factura artículo 148 de la Ley 142 de 1994), indistintamente si se trata de no residenciales o residenciales.

3. ¿Se debe incluir en el contrato de condiciones uniformes la forma, el tiempo, el sitio y el modo en que la persona prestadora hará conocer la factura a los suscriptores o usuarios?

4. ¿En el evento en que se incluyan medios electrónicos, como WhatsApp o correo electrónico, para la emisión de facturas del servicio público de aseo, en el contrato de condiciones uniformes se deberá someter a consideración de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) para concepto de legalidad?

Conforme a lo previamente analizado, en el contrato de servicios públicos, así como en sus modificaciones, deberá consignarse la forma de entrega de la factura, ya sea de manera física o por medios electrónicos (los cuales son permitidos, incluso para efectos de notificación de los actos administrativos, si así lo establece el prestador).

Resulta pertinente precisar que los modelos expedidos por la Comisión no tienen carácter obligatorio, en tanto su propósito principal es orientar y facilitar la gestión de las empresas prestadoras en la elaboración del contrato de servicios públicos, a fin de que este se ajuste a la normatividad vigente.

En este orden, de conformidad con el numeral 73.10 del artículo 73 de la Ley 142 de 1994, corresponde a la CRA "Dar concepto sobre la legalidad de las condiciones uniformes de los contratos de servicios públicos que se sometan a su consideración; y sobre aquellas modificaciones que puedan considerarse restrictivas de la competencia. Las comisiones podrán limitar, por vía general, la duración de los contratos que celebren las empresas de servicios públicos, para evitar que se limite la posibilidad de competencia".

Por lo que, si el contrato de condiciones uniformes no contiene la entrega de la factura por medios electrónicos, deberá consignarse y, de considerarlo pertinente, someter a consideración de esta Comisión de Regulación dicha inclusión y/o modificación.

5. ¿Qué medidas regulatorias o administrativas recomienda la CRA como alternativas que no perjudiquen a la comunidad para aplicar en materia de facturación electrónica?

Esta Comisión de Regulación recomienda dar cumplimiento a las normas legales, reglamentarias y regulatorias previamente señaladas, en especial a las contenidas en la Ley 142 de 1994, sus normas reglamentarias y regulatorias.

En todo caso, debe tenerse en cuenta que las personas prestadoras están obligadas a observar los criterios del régimen tarifario de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia previstos en el artículo 87 de la Ley 142 de 1994.

IV. CONCLUSIONES

Con base en el presente análisis, se procede a absolver sus solicitudes en los siguientes términos:

"1. Existen usuarios que se encuentran dentro del APS con los cuales la persona prestadora tiene una relación más personalizada en el marco de la prestación del servicio público de aseo, y con quienes, en el marco de la eficiencia económica, se plantea realizar una facturación directa sin depender de un tercero. En este sentido se pregunta, ¿La facturación conjunta del servicio público de aseo es obligatoria?, o ¿la empresa a su riesgo puede causar una facturación directa en medios electrónicos?"

Una vez suscrito el convenio de facturación conjunta, las partes quedan obligadas a cumplir las estipulaciones pactadas, de conformidad con el marco normativo que regula la prestación de los servicios públicos domiciliarios y con los principios generales del derecho contractual.

En este sentido, la Resolución CRA 151 de 2001, modificada por la Resolución CRA 422 de 2007 y compilada en la Resolución CRA 943 de 2021, exige que dichos convenios incorporen condiciones mínimas relacionadas con el alcance de la facturación conjunta, el catastro de usuarios, los mecanismos de recaudo, la recuperación de cartera, los ciclos de facturación, las condiciones de pago, el intercambio de información y la atención de peticiones, quejas y recursos, entre otros aspectos esenciales para la adecuada ejecución del servicio.

La obligatoriedad de estos convenios encuentra sustento, en primer lugar, en el régimen especial de los servicios públicos domiciliarios. En efecto, el artículo 365 de la Constitución Política establece que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y deben prestarse con criterios de eficiencia, continuidad y calidad, mientras que la Ley 142 de 1994 facultó a las comisiones de regulación para expedir las normas necesarias para garantizar dichos fines. En el desarrollo de estas competencias, la CRA reguló la facturación conjunta y dispuso que las relaciones entre la persona prestadora concedente y la persona prestadora solicitante se formalicen mediante un convenio que establezca claramente los derechos y obligaciones de cada una de las partes.

La exigencia de este instrumento contractual responde a la necesidad de garantizar la seguridad jurídica, la transparencia, la trazabilidad y la certeza en las actividades de facturación, recaudo y recuperación de cartera, y permite delimitar las responsabilidades operativas, administrativas y financieras derivadas de la ejecución del convenio. Asimismo, asegura que la gestión de los recursos y de la información de los usuarios se realice conforme a reglas previamente establecidas y en armonía con la regulación sectorial vigente.

En consecuencia, los convenios de facturación conjunta son de cumplimiento obligatorio para las partes que los suscriben, no solo por tratarse de una exigencia derivada de la regulación especial de los servicios públicos domiciliarios, sino también por la fuerza obligatoria inherente a todo contrato válidamente celebrado. Por ello, las estipulaciones relativas al alcance de la facturación conjunta, los mecanismos de recaudo, la gestión de cartera y demás condiciones pactadas resultan jurídicamente vinculantes y deben ser observadas y ejecutadas de buena fe por las partes mientras el convenio se encuentre vigente.

Por lo tanto, para que sea procedente la facturación directa sin la intermediación del prestador suscribiente, en calidad de concedente, tal circunstancia debió quedar expresamente señalada en el acuerdo de facturación previamente analizado.

"2. ¿En el marco de lo dispuesto en la Resolución CRA 943 de 2021, se permite la facturación electrónica a suscriptores residenciales y no residenciales del servicio público de aseo?"

Respecto a la facturación electrónica de los servicios públicos domiciliarios, es importante verificar su validez y legalidad, siempre que se cumplan los requisitos legales. Esto incluye que conste en el contrato de servicios públicos, que se cuente con el consentimiento del receptor de la factura, quien deberá especificar la dirección electrónica o el canal digital por medio del cual recibe el mensaje de datos, y que la factura cumpla con los requisitos establecidos (según los elementos de la factura en el artículo 148 de la Ley 142 de 1994), ya sea en casos residenciales o no residenciales.

"3. ¿Es viable incluir en el Contrato de Condiciones Uniformes de una APS la facturación electrónica como medio para facturar el servicio público de aseo? De ser positiva la respuesta, ¿se debe solicitar el concepto de legalidad de que trata el artículo 73, numeral 73.10 de la Ley 142 de 1994, para su incorporación en el CCU?

4. ¿Es viable incluir en el Contrato de Condiciones Uniformes de una APS el envío de la factura del servicio público de aseo a través de aplicaciones como Whatsapp o correo electrónico? De ser positiva la respuesta anterior, ¿se debe solicitar el concepto de legalidad de que trata el artículo 73, numeral 73.10 de la Ley 142 de 1994, para su incorporación en el CCU?"

De acuerdo con lo analizado previamente, en el contrato de servicios públicos y sus modificaciones se debe especificar cómo se entregará la factura, ya sea en formato físico o por medios electrónicos, permitidos incluso para la notificación de actos administrativos, si así lo establece el prestador.

En cuanto a la necesidad del concepto de legalidad, es importante aclarar que los modelos emitidos por la Comisión no son obligatorios, ya que su finalidad principal es orientar y facilitar a las empresas prestadoras la elaboración de contratos de servicios públicos, asegurando que estos cumplan con la normativa vigente.

En este orden, de conformidad con el numeral 73.10 del artículo 73 de la Ley 142 de 1994, corresponde a la CRA "Dar concepto sobre la legalidad de las condiciones uniformes de los contratos de servicios públicos que se sometan a su consideración; y sobre aquellas modificaciones que puedan considerarse restrictivas de la competencia. Las comisiones podrán limitar, por vía general, la duración de los contratos que celebren las empresas de servicios públicos, para evitar que se limite la posibilidad de competencia".

Por lo que, si el contrato de condiciones uniformes no contiene la entrega de la factura por medios electrónicos, deberá consignarse y, de considerarlo pertinente, someter a consideración de esta Comisión de Regulación dicha inclusión y/o modificación, lo cual no tiene carácter vinculante u obligatorio.

"5. El parágrafo del artículo 16 de la Ley 142 de 1994 menciona "alternativas que no perjudiquen a la comunidad" diferentes a los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo. Se pregunta, ¿para el servicio público de aseo, cuáles son para la CRA esas alternativas?"

Al respecto, resulta procedente señalar que según la normativa citada por usted, se las alternativas deben ser justificadas el prestador y la Superintendencia de Servicios Públicos será la entidad competente para determinar si la alternativa propuesta no causa perjuicios a la comunidad.

Cordial saludo,

CAMILO ANDRÉS BUSTOS PARRA

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Corte Constitucional, Sentencia C-075 de 2006, Magistrado Ponente: Rodrigo Escobar Gil.