CONCEPTO 136441 DE 2020

(octubre 30)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

XXXXXXXXXXXXXXX

Asunto: Radicados CRA 2020-321-009640-2 y CRA 2020-321-009641-2 de 29 de septiembre de 2020.

Recibimos las comunicaciones radicadas del asunto, por medio de las cuales, en el marco de la prestación de la actividad de aprovechamiento dentro del servicio público de aseo, formula consulta sobre las Estaciones de Clasificación y Aprovechamiento ECA en los siguientes términos:

Previo a dar respuesta es preciso señalar que conforme con lo dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,^[1] los conceptos emitidos constituyen orientaciones y puntos de vista de carácter general, no tienen carácter obligatorio ni vinculante, y no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares.

“1o, ¿Puede una ECA legalmente constituida, recibir residuos aprovechables de otras empresas prestadoras de aprovechamiento, bajo el entendido que el cargue de información de toneladas de residuos efectivamente aprovechados únicamente puede realizarse en el SUI por quien efectivamente prestó la actividad de aprovechamiento?”

2o. ¿Es obligación según la normatividad vigente para la prestación de la actividad de aprovechamiento, que las ESP prestadoras de esta actividad, para poder desarrollar la misma, tienen que poseer y operar una ECA de su propiedad, o pueden contratar con una ECA de un tercero para que reciba sus residuos y efectuar los registros correspondientes ante la SSPD por cada parte acorde con la normatividad, garantizando así la integralidad en la prestación de la actividad de aprovechamiento?

3o. ¿El concepto de “integralidad” en la prestación de la actividad de aprovechamiento, debe entenderse como la ejecución de las actividades de recolección de residuos aprovechables + transporte de tales residuos + disposición final en una ECA propiedad de la persona prestadora o puede entenderse también bajo el marco de la normatividad vigente como: La ejecución de la recolección de residuos aprovechables + transporte de tales residuos + disposición final en una ECA legalmente constituida que sea propiedad de la persona prestadora o de un tercero que le brinde el servicio de una ECA que también sea legalmente constituida?

4o. El Literal iii) del Art. 3o de la Resolución 276 de 2016 dice: “iii. Una estación de clasificación y aprovechamiento (ECA) solo podrá estar registrada por una persona prestadora de la actividad de aprovechamiento”

De manera respetuosa solicitamos aclarar y explicar cuál es el alcance de esta norma y cuál es el espíritu o esencia que persigue, en razón a que observamos que este literal se presta a confusión e interpretaciones, porque varias ECAS en razón al texto literal de ella, dudan de la posibilidad de recibir residuos de otros prestadores en sus instalaciones, a pesar que el contexto de la norma a nuestro criterio es claro, en cuanto es la misma Resolución 276 la que señala expresamente dicha posibilidad en Varios de sus apartes (...)”

El Decreto 1077 de 2015 ^[2] define el aprovechamiento como una actividad complementaria del servicio público de aseo, que comprende la recolección de residuos aprovechables, el transporte selectivo hasta la estación de clasificación y aprovechamiento o hasta la planta de aprovechamiento, así como su clasificación y pesaje por parte de la persona prestadora.

Cuando dicha actividad se presta en el marco del servicio público de aseo, debe ser realizada por una persona prestadora constituida de acuerdo con lo definido en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994 y que cumpla con la normatividad vigente.

Bajo el marco legal descrito, la prestación de la actividad de aprovechamiento como parte del servicio público de aseo supone por parte del prestador el cumplimiento de todos los aspectos asociados a las obligaciones administrativas, comerciales, financieras y técnicas requeridas para garantizar la prestación integral desde el inicio de la operación. Salvo que se trate de organizaciones de recicladores de oficio en proceso de formalización, en cuyo caso, aplica el régimen de progresividad para cumplir dichas obligaciones el cual está previsto en el Decreto 1077 de 2015, modificado y adicionado por el Decreto 596 de 2016.^[3]

Ahora bien, teniendo en cuenta que la operatividad de dicha actividad, se rige por lo definido en el decreto ibídem; puntualmente, en los artículos 2.3.2.5.2.1.5 y 2.3.2.5.2.1.6 de la subsección 1, de la sección 2 del capítulo 5, es preciso señalar lo siguiente:

“ARTÍCULO 2.3.2.5.2.1.5. Integralidad de la actividad de aprovechamiento. Para efectos de la prestación y remuneración vía tarifa, la persona prestadora deberá responder por la actividad de aprovechamiento de forma integral que incluye: i) la recolección de residuos aprovechables, ii) el transporte selectivo hasta la estación de clasificación y aprovechamiento (ECA), y iii) la clasificación y pesaje de los residuos en la estación de clasificación y aprovechamiento (ECA)”.

ARTÍCULO 2.3.2.5.2.1.6. Registro de las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento. Las personas prestadoras del servicio público de aseo en la actividad de aprovechamiento se deberán registrar ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) de conformidad con lo establecido en numeral 9 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994.

Las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento que se inscriban únicamente para la prestación de esta actividad, solamente podrán recolectar y transportar los residuos presentados por los usuarios para el aprovechamiento.

Quienes inscriban la actividad de recolección y transporte de residuos no aprovechables deberán asumir todas las responsabilidades asociadas a dicha prestación y en estos casos no aplicará el régimen de transición de que trata la sección 3 del presente capítulo. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) verificará lo aquí dispuesto.

ARTICULO 2.3.2.5.2.1.7. Reporte al Sistema Único de Información (SUI). Las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento deberán reportar al Sistema Único de Información (SUI) de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) la información técnica, administrativa, comercial, operativa y financiera en los términos y condiciones que para el efecto establezca dicha entidad.”. (Subrayado fuera de texto original).

De acuerdo con lo anterior, para que las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento puedan acceder a la remuneración vía tarifa establecida en la metodología tarifaria vigente (Resolución CRA 720 de 2015), deben estar registrados ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y responder de manera integral por dicha actividad. Para lo cual, deberá tener en consideración lo dispuesto en el artículo 3 de la Resolución 276 de 2016 ^[4] del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio:

“Artículo 3. Integralidad de la actividad de aprovechamiento. Para dar cumplimiento con la integralidad de la actividad de aprovechamiento, de que trata el artículo 2.3.2.5.2.1.5 del Decreto 1077 de 2015, adicionado por el Decreto 596 del 11 de abril de 2016, se deberá tener en cuenta que:

i. Una persona prestadora de la actividad de aprovechamiento tendrá que registrar y responder por la recolección selectiva, así como por el pesaje y clasificación de por lo menos una estación de clasificación y aprovechamiento (ECA).

ii. Una persona prestadora de la actividad de aprovechamiento podrá responder por una o varias estaciones de clasificación y aprovechamiento (ECAs).

iii. Una estación de clasificación y aprovechamiento (ECA) solo podrá estar registrada por una persona prestadora de la actividad de aprovechamiento.

iv. Lo anterior, sin perjuicio de que la persona prestadora de la actividad de aprovechamiento, responsable de la estación de clasificación y aprovechamiento (ECA), pueda recibir residuos aprovechables a otras personas prestadoras de la actividad y a otros recicladores. En todo caso, quien reportará al Sistema Único de Información (SUI) será el responsable de la ECA.

Parágrafo. Las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento no podrán imponer restricciones injustificadas al recibo en las estaciones de clasificación y pesaje (ECAs) de la recolección y transponte de residuos aprovechables. Por lo tanto, deberá recibir los residuos sólidos ordinarios aprovechables de acuerdo con su capacidad de operación”.

En relación con el tema objeto de la consulta es pertinente señalar que las normas también prevén lo que se consideran prácticas no autorizadas, en este sentido el artículo 7 de la Resolución MVCT 276 de 2016 consagra:

“Artículo 7o. Prácticas no autorizadas. De conformidad con el parágrafo del artículo 2.3.2.5.2.3.1 del Decreto número 1077 de 2015 adicionado por el Decreto número 596 del 11 de abril de 2016, se considera como práctica no autorizada el reporte de las toneladas comercializadas entre Estaciones de Clasificación y Aprovechamiento (ECAS) como residuos sólidos efectivamente aprovechados. Así como el reporte de residuos sólidos efectivamente aprovechados en ECAS no registradas a nombre de la persona prestadora de la actividad de aprovechamiento.

Parágrafo. Las prácticas no autorizadas serán objeto del control, inspección y vigilancia por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD).”

Recientemente, mediante la Circular Externa Conjunta No. 20201000000014 de 7 de enero de 2020, se impartieron directrices para asegurar la debida prestación de la actividad de aprovechamiento y en ese sentido, se recordó a los prestadores el cumplimiento de las normas citadas y algunas conductas que podrían alterar la debida prestación del servicio, así:

“1.- Prácticas no autorizadas.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 7 de la Resolución MVCT No. 276 de 2016 y la Circular 01 de 2017, se consideran prácticas no autorizadas:

i) El reporte de las toneladas comercializadas entre Estaciones de Clasificación y Aprovechamiento (ECAs) como toneladas efectivamente aprovechadas.

ii) El reporte de toneladas en una ECA no registrada a nombre de la misma persona prestadora de la actividad de aprovechamiento.

Para evitar incurrir en estas prácticas no autorizadas, los prestadores de la actividad de aprovechamiento deben:

a) Abstenerse de soportar las toneladas efectivamente aprovechadas con facturas de venta de material comercializado con una ECA registrada por otro prestador.

b) Abstenerse de reportar residuos sólidos efectivamente aprovechados en ECAs no registradas a nombre de la misma persona prestadora de la actividad de aprovechamiento.

c) Reportar únicamente como toneladas aprovechadas en el SUI, aquellas cuya recolección, transporte, clasificación y pesaje se hayan realizado en una ECA inscrita por el mismo prestador de la actividad de aprovechamiento, en el marco del servicio público de aseo. Lo anterior, sin perjuicio de lo establecido en el numeral IV del artículo 3 de la Resolución MCVT No. 276 de 2016.

d) Abstenerse de reportar facturas de terceros como soporte de las toneladas efectivamente aprovechadas.

(…)”

En este mismo sentido, la Resolución de la SSPD 20201000046075 del 19/10/2020,^[5] estableció en su artículo 3 las condiciones para el aplazamiento en la publicación de toneladas efectivamente aprovechadas, así:

Artículo 3. APLAZAMIENTO DE PUBLICACIÓN DE TONELADAS EFECTIVAMENTE APROVECHADAS. En desarrollo de las funciones conferidas por la Constitución y la Ley, como medida para evitar que se realicen cobros no autorizados a los usuarios del servicio público de aseo, la Superservicios aplazará la publicación de toneladas efectivamente aprovechadas certificadas por la persona prestadora de la actividad de aprovechamiento cuando identifique inconsistencias relacionadas con:

1. Las unidades de medida de los datos reportados;

2. Los soportes que sustentan los datos reportados;

3. El reporte de residuos de construcción y demolición, así como de otros residuos especiales o peligrosos o que no sean objeto de cobro vía tarifa de aseo.

4. La integralidad de la prestación;

5. Las siguientes prácticas no autorizadas: (i) el reporte de toneladas comercializadas entre Estaciones de Clasificación y Aprovechamiento (ECA) como residuos sólidos efectivamente aprovechados, (ii) el reporte de residuos sólidos efectivamente aprovechados en ECA no registradas a nombre de la persona prestadora de la actividad de aprovechamiento, (iii) el reporte de facturas de terceros como soporte de toneladas efectivamente aprovechadas en el SUI; y/o

6. La inobservancia de lo establecido en la normativa y regulación de servicios públicos aplicable.

El aplazamiento de publicación de toneladas efectivamente aprovechadas se somete a lo previsto en el artículo siguiente.”

Con fundamento en lo anterior y bajo una interpretación integral de las normas que rigen la prestación de la actividad de aprovechamiento en el marco del servicio público de aseo se responde:^[6]

1. La integralidad de la actividad de aprovechamiento está definida en el artículo 2.3.2.5.2.1.5. del Decreto 1077 de 2015 y dicha disposición no hace distinción expresa en cuanto a que las labores de clasificación y pesaje de los residuos se realicen en una estación de clasificación propia o no.

2. Por consiguiente, la recolección y transporte de residuos aprovechables y la clasificación y pesaje de los residuos en las (ECA) pueden ser atendidos por personas jurídicas diferentes, no obstante, el prestador de la actividad de aprovechamiento debe responder integralmente por la recolección, transporte, pesaje y clasificación de los residuos aprovechables de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3 de la Resolución 276 de 2016.

3. Las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento registradas ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios pueden recibir en las ECA que tengan a su nombre, residuos aprovechables de otras empresas prestadoras de aprovechamiento, en cuyo caso, quien reportará al Sistema Único de Información (SUI) será la persona prestadora responsable de la ECA.

4. Dentro de las obligaciones de las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento, está la de registrar y responder por el pesaje y clasificación de por lo menos una ECA, pero de no contar con ella, pueden entregar los residuos en ECAs que no sean de su propiedad.

5. En este evento, en el que un prestador de la actividad de aprovechamiento no clasifique ni pese el material en su propia ECA, sino en la de un tercero, los recursos a reconocer por dichas actividades deberán ser pactados entre las partes considerando los criterios orientadores de la actividad de aprovechamiento entre los que se destacan los numerales 3 y 5 del artículo 2.3.2.5.1.3 del Decreto 1077 de 2015.

Lo que no es posible, es que una misma ECA sea registrada por más de un prestador ni es autorizado el reporte de residuos sólidos efectivamente aprovechados en ECAs no registradas a nombre de la persona prestadora de la actividad de aprovechamiento.

Cordial saludo,

DIEGO FELIPE POLANIA CHACON

Director Ejecutivo

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Sustituido por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015.

2. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio.”

3. “Por el cual se modifica y adiciona el Derecho 1077 de 2015 en lo relativo con el esquema de la actividad de aprovechamiento del servicio público de aseo y el régimen transitorio para la formalización de los recicladores de oficio, y se dictan otras disposiciones.”

4. “Por la cual se reglamentan los lineamientos del esquema operativo de la actividad de aprovechamiento del servicio público de aseo y del régimen transitorio para la formalización de los recicladores de oficio acorde con lo establecido en el Capítulo 5 del Título 2 de la parte 3 del Decreto 1077 de 2015 adicionado por el Decreto 596 del 11 de abril de 2016.”

5. “Por la cual se establecen los aspectos para aplazar la publicación en el SUI de las toneladas efectivamente aprovechadas cuando se presenten inconsistencias en la calidad de la información reportada por los prestadores de la actividad de aprovechamiento ”

6. Esto es lo que se conoce en materia de interpretación de la ley, como interpretación por contexto o sistemática y respecto de la cual explica la jurisprudencia: “La interpretación sistemática es la lectura de la norma que se quiere interpretar, en conjunto con las demás que conforman el ordenamiento en el cual aquella está inserta” Corte Constitucional Sentencia C-649 de 20 de junio de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.