CONCEPTO 21306 DE 2025

(agosto 24)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE

Señora

XXXXXXXXXXXXXXX

Subdirectora de Administración Ambiental

CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO AMBIENTAL DEL SUR DE LA AMAZONIA -CORPOAMAZONIA

corpoamazonia.saa@corpoamazonia.gov.co

xxxxxxxx@corpoamazonia.gov.co

Respetada señora Zambrano:

Teniendo en cuenta la consulta presentada mediante el radicado del asunto, nos permitimos plantear las siguientes consideraciones, dejando de presente que en concordancia con lo establecido la Ley 99 de 1993, el Decreto 3570 de 2011, por la Ley 1755 de 2015, y el artículo 1.1.1.1.1 del Decreto 1076 de 2015, la presente consulta será resuelta en abstracto y no se referirá a ningún caso particular o concreto.

I. ASUNTO A TRATAR:

Las siguientes son las preguntas formuladas por la solicitante:

1. ¿Puede una persona natural o jurídica que no esta (sic) formalmente registrada como prestadora de servicios públicos domiciliarios obtener una concesión de aguas superficiales con destino a uso industrial y riegos de vías, en el marco del numeral 6 del artículo 2.2.3.3.2.8 del Decreto 1076 de 2015, y luego vender o suministrar ese recurso a una empresa de hidrocarburos?

2. ¿Cuál es el alcance del "uso industrial" definido en el numeral 6 del artículo 2.2.3.3.2.8., respecto a personas o empresas no habilitadas como prestadoras de servicios públicos?

3. ¿El uso industrial establecido en el artículo 2.2.3.3.2.8 del Decreto 1076 de 2015 habilita al concesionario a comercializar el agua con terceros, o se restringe a su uso exclusivo por parte del titular de la concesión?

4. ¿Constituye la venta de agua por parte de una persona no registrada como prestados un uso indebido del recuso, susceptible de ser sancionado o impedir el otorgamiento de la concesión?

II. CONCEPTOS EMITIDOS POR LA OAJ

Mediante concepto 13002024E3O19349 del 9 de diciembre de 2024 esta Oficina Asesora Jurídica se pronunció sobre el carácter inalienable que tiene el agua, que por regla general es un bien de uso público, salvo derechos adquiridos.

III. ANTECEDENTES JURIDICOS

Decreto 2811 de 1974, por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente:

"Artículo 42.- Pertenecen a la nación los recursos naturales renovables y demás elementos ambientales regulados por este Código que se encuentren dentro del territorio Nacional, sin perjuicio de los derechos legítimamente adquiridos por particulares y de las normas especiales sobre baldíos.

"Artículo 51. El derecho de usar los recursos naturales renovables puede ser adquirido por ministerio de la ley, permiso, concesión y asociación.

"Artículo 80.- Sin perjuicio de los derechos privados adquiridos con arreglo a la ley, las aguas son de dominio público, inalienables e imprescriptibles.

Cuando en este Código se hable de aguas sin otra calificación, se deberán entender las de dominio público."

"Artículo 86. Toda persona tiene derecho a utilizar las aguas de dominio público para satisfacer sus necesidades elementales, las de su familia y las de sus animales, siempre que con ello no cause perjuicios a terceros.

El uso deberá hacerse sin establecer derivaciones, ni emplear máquina ni aparato, ni detener o desviar el curso de las aguas, ni deteriorar el cauce o las márgenes de la corriente, ni alterar o contaminar las aguas en forma que se imposibilite su aprovechamiento por terceros. (...)"

"Artículo 88. Salvo disposiciones especiales, solo puede hacerse uso de las aguas en virtud de concesión. "

Decreto 1076 de 2015, por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, respecto al Consejo de Cuenca y su conformación señala:

"Artículo 2.2.3.2.2.4. Dominio sobre las aguas de uso público. El dominio que ejerce la Nación sobre las aguas de uso público, conforme al artículo 80 del Decreto- Ley 2811 de 1974, no implica su usufructo como bienes fiscales, sino por pertenecer a ellas al Estado, a éste incumbe el control o supervigilancia sobre el uso y goce que les corresponden a los particulares, de conformidad con las reglas del Decreto - Ley 2811 de 1974 y las contenidas en el presente Decreto." (subraya fuera de texto)

"Artículo 2.2.3.2.2.7. Objeto ilícito y nulidad. Hay objeto ilícito en la enajenación de las aguas de uso público. Sobre ellas no puede constituirse derechos independientes del fondo para cuyo beneficio se deriven.

Por lo tanto, es nula toda acción o transacción hecha por propietarios de fundos en los cuales existan o por los cuales corran aguas de dominio público o se beneficien de ellas, en cuanto incluyan tales aguas para el acto o negocio de cesión o transferencia de dominio.

Igualmente será nula la cesión o transferencia, total o parcial, del solo derecho al uso del agua, sin la autorización a que se refiere el artículo 95 del Decreto - Ley 2811 de 1974.”

"Artículo 2.2.3.2.7.1. Disposiciones comunes. Toda persona natural o jurídica, pública o privada, requiere concesión para obtener el derecho al aprovechamiento de las aguas para los siguientes fines:

a) Abastecimiento doméstico en los casos que requiera derivación;

(…)

d) Uso industrial; (...).”

"Artículo 2.2.3.2.8.1. Facultad de uso. El derecho de aprovechamiento de las aguas de uso público no confiere a su titular sino la facultad de usarlas, de conformidad con el Decreto-Ley 2811 de 1974, el presente capítulo y las resoluciones que otorguen la concesión.” (Subraya fuera de texto)

"Artículo 2.2.3.2.10.1. Acueducto para uso doméstico. Las concesiones que la Autoridad Ambiental competente otorgue con destino a la prestación de servicios de acueducto se sujetarán, además de lo prescrito en las Secciones 7, 8 y 9 del presente capítulo, a las condiciones y demás requisitos especiales que fije el Ministerio de Salud y Protección Social y lo previsto en el régimen de prestación del servicio público domiciliario de acueducto."

"Artículo 2.2.3.2.10.3. Uso Industrial. Se entiende por uso industrial el empleo de aguas en procesos manufactureros o en los de transformación y en sus conexos o complementarios."

Artículo 2.2.3.3.2.1. Usos del agua. Para los efectos del presente decreto se tendrán en cuenta los siguientes usos del agua:

1. Consumo humano y doméstico.

(…)

6. Industrial.

(…)

Artículo 2.2.3.3.2.8. Uso industrial. Se entiende por uso industrial del agua, su utilización en actividades tales como:

1. Procesos manufactureros de transformación o explotación, así como aquellos conexos y complementarios.

2. Generación de energía.

3. Minería.

4. Hidrocarburos.

5. Fabricación o procesamiento de drogas, medicamentos, cosméticos, aditivos y productos similares.

6. Elaboración de alimentos en general y en especial los destinados a su comercialización o distribución.

(Decreto 3930 de 2010, artículo 16).

IV. CONSIDERACIONES JURIDICAS

El Código Civil de Colombia señala que los ríos y todas las aguas que corren por cauces naturales son bienes de la unión de uso público, se exceptúan las vertientes que nacen y mueren dentro de la misma heredad (artículo 677), en este mismo sentido encontramos que el Decreto-Ley 2811 de 1974, Código de Recursos Naturales Renovables establece que los recursos naturales renovables pertenecen a la Nación, sin perjuicio de los derechos legítimamente adquiridos por particulares (artículo 42) y de manera específica sobre las aguas indica que son de dominio público, inalienables e imprescriptibles (artículo 80). De esta forma tenemos que, conforme a la ley las aguas, salvo derechos adquiridos^[1], son bienes de uso público.

La Constitución Política de Colombia establece que son bienes de uso público, además de los indicados en la misma carta política, los que determine la ley y que estos son inalienables, imprescriptibles e inembargables (artículo 63) y pertenecen a la Nación (artículo 102).

Por su parte, el Decreto 1076 de 2015 señala que hay objeto ilícito en la enajenación de las aguas de uso público y que sobre ellas no puede constituirse derechos independientes del fundo para cuyo beneficio se deriven (artículo 2.2.3.2.2.7). Por lo tanto, es nula toda acción o transacción hecha por propietarios de fundos en los cuales existan o por los cuales corran aguas de dominio público o se beneficien de ellas, en cuanto incluyan tales aguas para el acto o negocio de cesión o transferencia de dominio. Igualmente será nula la cesión o transferencia, total o parcial, del solo derecho al uso del agua, sin la autorización a que se refiere el artículo 95 del Decreto-Ley 2811 de 1974.

Así mismo, el Decreto 1076 mencionado, determina que el dominio que ejerce la Nación sobre las aguas de uso público implica que al Estado le incumbe el control o supervigilancia sobre el uso y goce de las aguas que les corresponden a los particulares (artículo 2.2.3.2.2.4), de esta forma, es claro que el derecho que tenemos los particulares sobre las aguas de dominio público es únicamente el derecho a su uso y es por esto, que el Decreto- Ley 2811 de 1974 en tu título V contempla los modos de adquirir el derecho a usar los recursos naturales renovables, siendo estos modos, por ministerio de la ley, permiso, concesión y asociación (artículo 51).

El uso por ministerio de la ley se encuentra definido en el Decreto-Ley 2811 de 1974, como aquel que se realiza para satisfacer necesidades elementales, las de su familia y las de sus animales de uso doméstico, sin establecer derivaciones, ni emplear maquina ni aparato, ni detener o desviar el curso del agua (artículos 53 y 86).

Fuera del uso del agua por ministerio de la ley, encontramos que salvo disposición en contrario se requiere contar con concesión para su uso (artículo 88 Decreto-Ley 2811 de 1974 y articulo 2.2.3.2.7.1 del Decreto 1076 de 2015) y es importante recalcar que el derecho de aprovechamiento de las aguas de uso público solo confiere la facultad de usarlas de conformidad con las condiciones establecidas en el Decreto-Ley 2811 de 1974, el Decreto 1076 de 2015 y las resoluciones que otorgan la concesión (artículo 2.2.3.2.8.1 del Decreto 1076 mencionado).

Ahora bien, el Decreto 1076 de 2015, también establece que se requiere concesión para obtener el derecho al aprovechamiento de las aguas, entre otros usos, para el abastecimiento doméstico en los casos que se requiera derivación (artículo 2.2.3.2.7.1.) y para el caso particular de la concesión que se otorgue con destino a la prestación del servicio de acueducto señala que se sujetarán a las condiciones y demás requisitos especiales que fije el Ministerio de Salud y Protección Social y lo previsto en el régimen de prestación del servicio público domiciliario de acueducto (artículo 2.2.3.2.10.1.), de esta forma la normatividad reconoce que una forma de hacer uso de las aguas es para prestar el servicio público de acueducto.

Por su parte, la Ley 142 de 1994, en su artículo 14 define el servicio público domiciliario de acueducto como el que consiste en la distribución del agua para consumo humano o agua potable, allí se señala:

"14.22. Servicio público domiciliario de acueducto. Llamado también servicio público domiciliario de agua potable. Es la distribución municipal de agua apta para el consumo humano, incluida su conexión y medición. También se aplicará esta Ley a las actividades complementarias tales como captación de agua y su procesamiento, tratamiento, almacenamiento, conducción y transporte."

Otro de los usos que se le puede dar al agua es el uso industrial para lo cual también se requiere contar con concesión (artículo 2.2.3.2.7.1. del Decreto 1076 de 2015) y es definido como el empleo de aguas en procesos manufactureros o en los de transformación y en sus conexos o complementarios (2.2.3.2.10.3. ibidem) y la normatividad enlista algunas actividades que se pueden entender como uso industrial del agua (artículo 2.2.3.3.2.8 ibidem):

"1. Procesos manufactureros de transformación o explotación, así como aquellos conexos y complementarios.

2. Generación de energía.

3. Minería.

4. Hidrocarburos.

5. Fabricación o procesamiento de drogas, medicamentos, cosméticos, aditivos y productos similares.

6. Elaboración de alimentos en general y en especial los destinados a su comercialización o distribución. ”

Realizadas las anteriores precisiones pasamos a dar respuesta a las preguntas planteadas por la solicitante agrupando algunas de ellas:

1. ¿Puede una persona natural o jurídica que no esta (sic) formalmente registrada como prestadora de servicios públicos domiciliarios obtener una concesión de aguas superficiales con destino a uso industrial y riegos de vías, en el marco del numeral 6 del artículo 2.2.3.3.2.8 del Decreto 1076 de 2015, y luego vender o suministrar ese recurso a una empresa de hidrocarburos?

2. ¿Cuál es el alcance del "uso industrial" definido en el numeral 6 del artículo 2.2.3.3.2.8., respecto a personas o empresas no habilitadas como prestadoras de servicios públicos?

La concesión para el "uso industrial" del agua es la que se otorga para el empleo del agua en procesos manufactureros o en los de transformación y en sus conexos o complementarios y comprende actividades como los procesos manufactureros de transformación o explotación, así como aquellos conexos y complementarios, la generación de energía, la minería, hidrocarburos, fabricación o procesamiento de drogas, medicamentos, cosméticos, aditivos y productos similares, elaboración de alimentos en general y en especial los destinados a su comercialización o distribución.

Ahora bien, la solicitante pregunta cuál es el alcance del uso industrial contemplado en el numeral 6 del artículo 2.2.3.3.2.8 del Decreto 1076 de 2015 que señala:

6. Elaboración de alimentos en general y en especial los destinados a su comercialización o distribución.

Con el fin de determinar el alcance de la norma mencionada, debemos traer a colación el Código Civil de Colombia que en su capítulo 4, dispone que para la aplicación de las normas a los casos particulares por parte de los funcionarios públicos estas se interpretarán buscando de su verdadero sentido^[2] y define una serie reglas para realizar dicha interpretación. Dentro de estas reglas se encuentra la que indica que cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu^[3], lo que ocurre en el presente caso, en el numeral en cuestión se contempla como un uso industrial el uso del agua en la elaboración de alimentos, resaltando aquellos que serán objeto de comercialización y distribución. Y es claro que se refiere a la distribución y comercialización de los alimentos porque dice "los destinados", usa un plural masculino, si se refiriera a la comercialización y distribución del agua, diría las destinadas, en femenino.

Refuerza lo anterior el hecho de que la referencia a las actividades de comercialización y distribución del agua se encuentra dentro del mismo numeral referente a los alimentos, si pretendiera hablar de otro tema se hubiera incluido en un numeral independiente.

Ahora bien, otra de las reglas de interpretación que contempla el capítulo 4 del Código Civil es aquella que indica que, una norma debe ser analizada en conjunto o armonía con las demás disposiciones establecidas en el mismo cuerpo normativo o incluso con otras leyes de tal manera que haya la debida correspondencia y armonía entre todo su articulado, es decir, se requiere realizar una interpretación por contexto^[4] o también conocida como interpretación sistematica^[5].

Es así como vimos que el uso industrial es definido en el artículo 2.2.3.2.10.3.del Decreto 1076 de 2015 como el empleo del agua en procesos manufactureros^[6] o en los de transformación^[7] y en sus conexos o complementarios, procesos que no contemplan los conceptos de distribución y comercialización, en este caso del agua, por lo que se reitera que el numeral 6 que es objeto de consulta, hace referencia el uso del agua en la elaboración de alimentos, resaltando aquellos que serán objeto de comercialización y distribución.

Por otra parte, no es posible entender que el Decreto 1076 de 2015, contempla dentro del uso industrial una autorización para la venta del agua, ya que esta interpretación implicaría que esta norma es contraria a la Constitución Política de Colombia, el Código Civil y el Decreto-Ley 2811 de 1974, que son normas de superior jerarquía y no pueden contrariarse mediante un decreto^[8], normas que disponen que por regla general las aguas son bienes de uso público y como tales son inalienables, imprescriptibles e inembargables, tal como se explicó previamente.

Finalmente, se debe indicar que el alcance de la concesión para uso industrial del agua no varía si esta es solicitada por un prestador de servicios público constituido a la luz de lo que establece la Ley 142 de 1994 o por cualquier otra persona natural o jurídica, ya que este tipo de concesión solo confiere a su titular la facultad de usarlas (artículo 2.2.3.2.8.1 del Decreto 1076 de 2015), no implica la posibilidad de venderla, ni de prestar un servicio público a través de esta, para esto último existe otro tipo de concesión.

3. ¿El uso industrial establecido en el artículo 2.2.33.2.8 del Decreto 1076 de 2015 habilita al concesionario a comercializar el agua con terceros, o se restringe a su uso exclusivo por parte del titular de la concesión?

Conforme a lo mencionado en la respuesta anterior, la concesión para el uso industrial concede a su titular el derecho al uso del agua para su empleo en procesos manufactureros o en los de transformación y en sus conexos o complementarios y no implica la posibilidad de su venta o distribución.

4. ¿Constituye la venta de agua por parte de una persona no registrada como prestador un uso indebido del recuso, susceptible de ser sancionado o impedir el otorgamiento de la concesión?

Toda concesión implica para el beneficiario la inalterabilidad de las condiciones impuestas en la respectiva resolución y para realizar cualquier modificación de las condiciones allí fijadas se debe solicitar autorización previa (artículo 2.2.3.2.8.6. del Decreto 1076 de 2015).

Una de las condiciones que se fija en la resolución que otorga la concesión es la cantidad de aguas que se otorga, uso que se van a dar a las aguas, modo y oportunidad en que hará el uso, de tal forma que cualquier modificación a esta u otra condición de la concesión implicará una infracción a la luz de la Ley 1333 de 2009, susceptible de las sanciones allí establecidas, incluyendo la posibilidad de la caducidad de la concesión ya que el artículo 62 del Decreto-Ley 2811 de 1974 establece como una de las causales de caducidad, el destino de la concesión para uso diferente al señalado en la resolución o en el contrato y el incumplimiento del concesionario a las condiciones impuestas o pactadas.

Ahora bien, se reitera que en Colombia la venta del agua de uso público no está permitida, pero se puede contar con una concesión con destino a la prestación de servicios de acueducto y sólo quien cuenta con una concesión de este tipo podrá prestar este servicio, sin perjuicio del cumplimiento demás requisitos especiales que fije el Ministerio de Salud y Protección Social y lo previsto en el régimen de prestación del servicio público domiciliario de acueducto (artículo 2.2.3.2.10.1. del Decreto 1076 de 2015).

En cuanto a si la venta de agua puede llevar a impedir el otorgamiento de una concesión de aguas, la normatividad establece que cuando por causa de utilidad pública o interés social la Autoridad Ambiental competente estime conveniente negar una concesión, está facultada para hacerlo mediante providencia debidamente fundamentada y sujeta a los recursos de ley, de acuerdo con lo previsto por la Ley 1437 de 2011 o la norma que la modifique o sustituya (artículo 2.2.3.2.8.3. del Decreto 1076 de 2015), situaciones que deben ser evaluadas por la autoridad ambiental competente en cada caso.

V. CONCLUSIONES

Nos atenemos a lo antes expuesto.

El presente concepto se expide a solicitud de Vilma Marielis Zambrano Quenan, Subdirectora de Administración Ambiental de CORPOAMAZONIA y con sujeción a lo consagrado en el artículo 28 de la Ley 1755 de 2015 el que reza: "Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución".

Atentamente,

JOSÉ EDUARDO CUAICAL ALPALA

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PÍE DE PAGÍNA>

1. La Constitución Política de Colombia indica que el derecho a la propiedad debe ejercerse teniendo en cuenta la función social y ecológica que le es inherente y que el interés privado debe ceder al interés público y social (artículo 58), lo que es reiterado en el Decreto-Ley 2811 de 1974 (artículo 43). Respecto a las funciones sociales y ecológicas de la propiedad privada la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia C-189 de 2006 ha manifestado: "En este orden de ideas, la propiedad privada ha sido reconocida por esta Corporación como un derecho subjetivo al que le son inherentes unas funciones sociales y ecológicas, dirigidas a asegurar el cumplimiento de varios deberes constitucionales, entre los cuales, se destacan la protección del medio ambiente, la salvaguarda de los derechos ajenos y la promoción de la justicia, la equidad y el interés general como manifestaciones fundamentales del Estado Social de Derecho (C.P. arts 1o y 95, nums, 1 y 8). "

2. Código Civil de Colombia. Artículo 26. <INTERPRETACION DOC TRINAL>. Los jueces y los funcionarios públicos, en la aplicación de las leyes a los casos particulares y en los negocios administrativos, las interpretan por vía de doctrina, en busca de su verdadero sentido, así como los particulares emplean su propio criterio para acomodar las determinaciones generales de la ley a sus hechos e intereses peculiares. Las reglas que se fijan en los artículos siguientes deben servir para la interpretación por vía de doctrina."

3. Ibidem. Artículo 27. <INTERPRETACION GRAMATICAL>. Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu. Pero bien se puede, para interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento."

4. Código Civil Colombiano. "Artículo 30. <INTERPRETACION POR CONTEXTO>. El contexto de la ley servirá para ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya entre todas ellas la debida correspondencia y armonía. Los pasajes oscuros de una ley pueden ser ilustrados por medio de otras leyes, particularmente si versan sobre el mismo asunto."

5. Corte Constitucional. Sentencia C-649/01 Magistrado ponente: Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT. "La interpretación sistemática es la lectura de la norma que se quiere interpretar, en conjunto con las demás que conforman el ordenamiento en el cual aquella está inserta."

6. La RAE define el concepto de manufactura como "f. Obra hecha a mano o con auxilio de máquina." https://dle.rae.es/manufactura?m=form

7. La RAE define el concepto de transformar como:" 1. tr. Hacer cambiar de forma a alguien o algo. U. t. c. prnl. 2. tr. Transmutar algo en otra cosa. U. t. c. prnl" https://dle.rae.es/transformar

8. Sobre la jerarquía normativa en el ordenamiento jurídico colombiano encontramos la sentencia de la Corte Constitucional C-037 de 2000, donde manifestó: "El ordenamiento jurídico colombiano supone una jerarquía normativa que emana de la propia Constitución. Si bien ella no contiene disposición expresa que determine dicho orden, de su articulado puede deducirse su existencia, así no siempre resulte sencilla esta tarea. En efecto, diversas disposiciones superiores se refieren a la sujeción de cierto rango de normas frente a otras. Además de ser evidente que las normas constitucionales ocupan, sin discusión, el primer lugar dentro de la jerarquía del ordenamiento jurídico, dentro de la propia Carta, no todas las normas son igualmente prevalentes. Pero más allá de la supremacía constitucional, de la propia Carta también se desprende que las leyes expedidas por el Congreso dentro de la órbita de competencias que le asigna la Constitución, ocupan, en principio, una posición preval ente en la escala normativa frente al resto del ordenamiento jurídico. Así las cosas, tenemos que los actos administrativos de contenido normativo, deben tener por objeto el obedecimiento y cumplimiento de la ley, de donde se deduce su sujeción a aquella. Tenemos entonces que, de manera general, la normatividad jurídica emanada de autoridades administrativas o de entes autónomos, debe acatar las disposiciones de la ley, tanto en su sentido material como formal. Aunque existe una jerarquía normativa que se desprende de la Constitución, ella no abarca, de manera completa, la posición de todas y cada una de las disposiciones que conforman el orden jurídico; es decir el orden de prevalencia normativa no ha sido señalado en su totalidad por el constituyente." (Subraya fuera de texto)