CONCEPTO 10 DE 2024

(16 enero)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá D.C.,

Señor

XXXXXXXX

XXXXX@gmail.com

Ref. Solicitud de concepto⁽¹⁾

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020⁽¹⁾, la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para "...absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios.”

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011⁽²⁾, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015⁽³⁾.

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

La consulta contiene una serie de interrogantes que refieren al cobro del servicio público domiciliario de aseo en inmuebles desocupados, el Aporte Departamento de la Guajira que se cobraba en la factura del servicio público de Energía eléctrica, y la procedencia de los recursos de reposición y apelación en el régimen de los servicios públicos domiciliarios, entre otros temas aplicables. Estos interrogantes serán transcritos y resueltos en el acápite de conclusiones.

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 142 de 1994⁽⁴⁾

Ley 1437 de 2011⁽⁵⁾

Decreto Legislativo 1276 de 2023⁽⁶⁾

Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015⁽⁷⁾

Resolución CRA 943 de 2021⁽⁸⁾

Corte Constitucional Sentencia C-383 de 2023

Corte Constitucional, Sentencia C-463 de 2023

Concepto Unificado SSPD-OJ-2009-03

Concepto SSPD-OJ-2020-130

Concepto SSPD-OJ-2022-720

CONSIDERACIONES

Teniendo en cuenta la consulta formulada, se hará referencia a los siguientes ejes temáticos: (i) Cobro del servicio público domiciliario de aseo en inmuebles desocupados, (ii) Generalidades de la obligación de facturación conjunta de las empresas de servicios públicos, (iii) Aporte Departamento de la Guajira - servicio público de energía eléctrica, (iv) Recursos de reposición y apelación en el régimen de servicios públicos domiciliarios, y (v) Cobro de visitas por parte de los prestadores de servicios públicos domiciliarios.

(i) Cobro del servicio público domiciliario de aseo en inmuebles desocupados.

Sea lo primero indicar que, para los servicios de agua potable y saneamiento básico, dentro de los cuales se encuentra el servicio público domiciliario de aseo, existen dos metodologías tarifarias diferentes, una para los prestadores que atienden municipios de hasta 5.000 suscriptores y otra para los prestadores que atienden a más de 5.000 suscriptores.

En este sentido, en lo que tiene que ver con inmuebles desocupados se debe empezar por analizar en cuál de estas metodologías se encuentra clasificado el prestador pues la reglamentación expedida por la Comisión de Agua Potable y Saneamiento Básico varía según esta clasificación.

Los prestadores que atiendan municipios con más de 5.000 suscriptores, en cuanto a inmuebles desocupados, deben aplicar el artículo 5.3.2.3.7. de la Resolución CRA 943 de 2021, el cual dispone lo siguiente:

“ARTÍCULO 5.3.2.3.7. INMUEBLES DESOCUPADOS. A los inmuebles que acrediten estar desocupados se les aplicará la tarifa final por suscriptor establecida en el artículo 5.3.2.3.1 de la presente resolución, considerando una cantidad correspondiente de toneladas presentadas para recolección igual a cero en las siguientes variables: ítrna_u2=q.trá=o. trra-q)

PARÁGRAFO. Para ser objeto de la aplicación de las disposiciones señaladas en el presente artículo, será necesario acreditar ante la persona prestadora del servicio la desocupación del inmueble, para lo cual el solicitante deberá presentar a la persona prestadora al menos uno (1) de los siguientes documentos:

i. Factura del último período del servicio público domiciliario de acueducto, en la que se pueda establecer que no se presentó consumo de agua potable.

ii. Factura del último período del servicio público domiciliario de energía, en la que conste un consumo inferior o igual a cincuenta (50) kilowatts/hora-mes.

iii. Acta de la inspección ocular al inmueble por parte de la persona prestadora del servicio público de aseo, en la que conste la desocupación del predio.

iv. Carta de aceptación de la persona prestadora del servicio público domiciliario de acueducto de la suspensión del servicio por mutuo acuerdo.

Una vez acreditada la desocupación del inmueble conforme a lo previsto anteriormente, la persona prestadora del servicio público de aseo deberá tomar todas las medidas necesarias para que el suscriptor cancele únicamente el valor correspondiente a la tarifa del inmueble desocupado, de conformidad con la fórmula de cálculo que se fija en el presente Título.

La acreditación de la desocupación del inmueble tendrá una vigencia de tres (3) meses, al cabo de los cuales deberá presentarse nuevamente la documentación respectiva ante la persona prestadora del servicio público de aseo.

La persona prestadora del servicio público de aseo podrá dar aplicación, de oficio, a la tarifa definida en el presente artículo.” (Subrayas fuera del texto)

Así mismo, en lo que tiene que ver con inmuebles desocupados, los prestadores que atiendan municipios de hasta 5.000 suscriptores, deben dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 5.3.5.9.5. de la Resolución CRA 943 de 2021, dicho artículo dispone:

“ARTÍCULO 5.3.5.9.5. INMUEBLES DESOCUPADOS. A los inmuebles que acrediten estar desocupados se les aplicará la tarifa final por suscriptor, considerando una cantidad correspondiente de toneladas presentadas para recolección igual a cero en las siguientes variables:

a. Toneladas de Residuos sólidos no Aprovechables por suscriptor (TRN) = 0

b. Toneladas de Residuos efectivamente aprovechables por suscriptor (TRA)= 0

PARÁGRAFO. Para ser objeto de la aplicación de las disposiciones señaladas en el presente artículo, será necesario acreditar ante la persona prestadora del servicio la desocupación del inmueble, para lo cual el solicitante deberá presentar a la persona prestadora al menos uno (1) de los siguientes documentos:

I. Factura del último período del servicio público domiciliario de acueducto, en la que se pueda establecer que no se presentó consumo de agua potable.

II. Factura del último período del servicio público domiciliario de energía, en la que conste un consumo inferior o igual a cincuenta (50) kilowatts/hora-mes.

III. Acta de la inspección ocular al inmueble por parte de la persona prestadora del servicio público de aseo, en la que conste la desocupación del predio.

IV. Carta de aceptación de la persona prestadora del servicio público domiciliario de acueducto de la suspensión del servicio por mutuo acuerdo.

Una vez acreditada la desocupación del inmueble conforme a lo previsto anteriormente, la persona prestadora del servicio público de aseo deberá tomar todas las medidas necesarias para que el suscriptor cancele únicamente el valor correspondiente a la tarifa del inmueble desocupado, de conformidad con la fórmula de cálculo que se fija en el presente Título.

La acreditación de la desocupación del inmueble tendrá una vigencia de tres (3) meses, al cabo de los cuales deberá presentarse nuevamente la documentación respectiva ante la persona prestadora del servicio público de aseo.” (Subrayas fuera del texto)

Nótese que, en ambos casos, cuando el suscriptor o usuario demuestre que un inmueble se encuentra desocupado, al momento de aplicar la tarifa final, se considerará que las toneladas presentadas para recolección de dicho usuario son igual a cero en las variables que indican las normas previamente transcritas.

Así mismo, estas normas contemplan que, con el fin de demostrar que el inmueble se encuentra desocupado, el suscriptor o usuario deberá presentar ante el prestador al menos uno de los siguientes documentos:

- Factura del último periodo del servicio de agua potable en donde se establezca que no existió consumo.

- Factura del último período del servicio de energía, en la que conste un consumo inferior o igual a cincuenta (50) kilowatts/hora-mes.

- Acta de la inspección ocular al inmueble por parte de la persona prestadora del servicio público de aseo, en la que conste la desocupación del predio.

- Carta de aceptación de la persona prestadora del servicio público domiciliario de acueducto de la suspensión del servicio por mutuo acuerdo.

En el mismo sentido, se debe tener en cuenta que la acreditación de que el inmueble se encuentra desocupado solamente tiene una vigencia de tres (3) meses, motivo por el cual, una vez vencido este período, si la desocupación del inmueble persiste, se deberá presentar nuevamente la documentación respectiva ante el prestador del servicio público domiciliario de aseo, con el propósito de que opere nuevamente el cobro de la tarifa correspondiente a un inmueble desocupado.

Ahora bien, es importante resaltar que, si bien es cierto que estas dos metodologías de grandes y pequeños prestadores parecen ser iguales, la Comisión de Regulación plasma una diferencia para los prestadores de más de 5.000 suscriptores, pues les da la facultad de asignar y dar aplicación a estas tarifas de manera oficiosa, esto es, sin la iniciativa del usuario o suscriptor.

De igual forma, para finalizar, es importante aclarar que la aplicación de la condición especial para inmuebles desocupados en el servicio público domiciliario de aseo previamente analizada, en cualquiera de las dos metodologías, no implica la exoneración en el pago del servicio, toda vez que existen actividades comprendidas dentro del mismo tales como: barrido, corte de césped, poda de árboles ubicados en las vías y áreas públicas y de lavado de estas áreas; que se siguen prestando y que deben ser remuneradas al prestador, con independencia de la ocupación o no de un inmueble.

(ii) Generalidades de la obligación de facturación conjunta de las empresas de servicios públicos

De acuerdo con lo establecido en el inciso 7 del artículo 146, y el artículo 147, de la Ley 142 de 1994, las empresas pueden efectuar el cobro de varios servicios públicos domiciliarios en una sola factura, previa celebración de los respectivos convenios que regulen dicha facturación. Vale precisar que, en ese caso, es obligatorio totalizar por separado cada servicio, con el fin de que cada uno pueda ser pagado independientemente de los demás.

Lo anterior, con excepción del servicio público domiciliario de aseo y demás actividades comprendidas en los servicios de saneamiento básico, frente a los cuales no aplica la obligación de separación previamente mencionada. Valga mencionar que esta excepción tiene su naturaleza en la importancia e impacto que tienen los servicios públicos de aseo y saneamiento básico en ámbitos ambientales y sanitarios, por ende, el recaudo de su factura no puede ser independiente de los demás.

Veamos lo que señala la ley:

"ARTÍCULO 146. LA MEDICIÓN DEL CONSUMO, Y EL PRECIO EN EL CONTRATO.

(...)

Las empresas podrán emitir factura conjunta para el cobro de los diferentes servicios que hacen parte de su objeto y para aquellos prestados por otras empresas de servicios públicos, para los que han celebrado convenios con tal propósito (Subraya fuera de texto).

"ARTÍCULO 147. NATURALEZA Y REQUISITOS DE LAS FACTURAS. Las facturas de los servicios públicos se pondrán en conocimiento de los suscriptores o usuarios para determinar el valor de los bienes y servicios provistos en desarrollo del contrato de servicios públicos.

En las facturas en las que se cobren varios servicios, será obligatorio totalizar por separado cada servicio, cada uno de los cuales podrá ser pagado independientemente de los demás con excepción del servicio público domiciliario de aseo y demás servicios de saneamiento básico. Las sanciones aplicables por no pago procederán únicamente respecto del servicio que no sea pagado.

(...)

PARÁGRAFO. Cuando se facturen los servicios de saneamiento básico y en particular los de aseo público y alcantarillado, conjuntamente con otro servicio público domiciliario, no podrá cancelarse este último con independencia de los servicios de saneamiento básico, aseo o alcantarillado, salvo en aquellos casos en que exista prueba de mediar petición, queja o recurso debidamente interpuesto ante la entidad prestataria del servicio de saneamiento básico, aseo o alcantarillado.” (Subraya fuera de texto).

Al respecto, esta Oficina Asesora se pronunció a través del Concepto Unificado SSPD-OJ-2009-03, indicando:

"(...) 2.2 SEPARACIÓN DE COBROS CUANDO SE FACTUREN VARIOS SERVICIOS EN LA MISMA FACTURA E INDEPENDENCIA DE LAS SANCIONES.

El artículo 147 de la Ley 142 de 1994 señala que cuando se cobren varios servicios públicos en una misma factura, es obligación de las empresas totalizar por separado cada servicio, cada uno de los cuales se puede pagar de manera independiente, salvo el servicio público de aseo y demás servicios de saneamiento básico.

Aclara el parágrafo de este artículo, que cuando se facturen los servicios de aseo y alcantarillado de manera conjunta con otro servicio público domiciliario, no podrá cancelarse éste último con independencia de los servicios de aseo y alcantarillado, salvo que exista prueba de haberse presentado petición, queja o recurso ante la empresa que presta el servicio de saneamiento básico, aseo o alcantarillado.

Sobre este punto, es bueno aclarar que corresponde al usuario aportar la prueba correspondiente de que efectivamente se presentó la petición, queja o recurso ante la empresa prestadora del servicio de aseo o alcantarillado.

También dispone esta norma que las sanciones por no pago procederán únicamente respecto del servicio que no sea pagado. Esto tiene fundamento en que a pesar de que se cobren varios servicios en una misma factura, el cobro de cada servicio tiene su fuente en una relación contractual distinta, por lo tanto, las consecuencias del incumplimiento de un contrato, sólo se aplican respecto del contrato que se incumple, y no tienen porque afectar a los demás.

La Jurisprudencia Constitucional⁽⁹⁾ respecto al cobro conjunto de servicios públicos, ha sostenido lo siguiente:

"No encuentra esta Corporación motivos suficientes que permitan deducir la vulneración de los derechos fundamentales de los petentes como consecuencia de la decisión de facturar y cobrar conjuntamente servicios públicos por parte de las empresas encargadas de su prestación. La técnica de cobro simultáneo de tarifas, siempre que ella no comporte una prestación más gravosa para el ciudadano al momento de presentar reclamos, cancelar individualmente los servicios, etc., no viola la Constitución. Por el contrario, la decisión de hacer más eficiente y efectivo el cobro de tales servicios, es consistente con el artículo 209 de la Constitución, el cual establece el principio de eficacia de la función administrativa, a la vez que redunda en beneficio de la propia comunidad. (...)” (Subraya fuera de texto).

Nótese que, según la Jurisprudencia de la Corte Constitucional citada en el concepto ibídem, la técnica de cobro simultáneo de tarifas no viola la Constitución. Por el contrario, la decisión de hacer más eficiente y efectivo el cobro de tales servicios es consistente con el artículo 209 de la Constitución, el cual establece el principio de eficacia de la función administrativa, a la vez que redunda en beneficio de la propia comunidad.

No obstante, dicha decisión de cobro simultaneo no puede comportar una prestación más gravosa para el ciudadano al momento de presentar reclamos, cancelar individualmente los servicios, etc. Es por lo anterior que es preciso reiterar que, por regla general, cuando se facturan conjuntamente varios servicios públicos domiciliarios, estos se deben totalizar por separado, con el fin de que cada uno pueda ser pagado independientemente de los demás.

De esta forma, se concluye que actualmente es posible realizar la facturación conjunta de varios servicios públicos domiciliarios. Adicionalmente, se reitera que, normalmente, será obligatorio totalizar por separado el cobro de cada uno de estos servicios, salvo que se trate del servicio público de aseo o cualquier otro de saneamiento básico, caso en el cual, no será obligatoria dicha separación.

Ahora bien, en la consulta se hace referencia al acto de poner un sello por parte de un prestador al momento de reclamar uno de los servicios que se cobra en una factura conjunta, sello que permitía pagar solamente las sumas que no se encuentran en reclamación. Al respecto, es pertinente indicar que este tipo de actos son de autonomía de los prestadores, en los términos del artículo 32 de la Ley 142 de 1994, que señala:

“Artículo 32. Régimen de derecho privado para los actos de las empresas. Salvo en cuanto la Constitución Política o esta Ley dispongan expresamente lo contrario, la constitución, y los actos de todas las empresas de servicios públicos, así como los requeridos para la administración y el ejercicio de los derechos de todas las personas que sean socias de ellas, en lo no dispuesto en esta Ley, se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado.

(Subrayas fuera del texto)

No obstante, debe aclararse que estos actos no pueden transgredir los derechos que la Ley le ha reconocido a los usuarios. Particularmente, es preciso aclarar que los usuarios tienen el derecho a reclamar las facturas de servicios públicos domiciliarios, y cuando lo hacen, no deben pagar las sumas que hayan reclamado hasta tanto se resuelva la reclamación respectiva, en los términos del artículo 155 de la Ley 142 de 1994, el cual señala:

“ARTÍCULO 155. DEL PAGO Y DE LOS RECURSOS. Ninguna empresa de servicios públicos podrá exigir la cancelación de la factura como requisito para atender un recurso relacionado con ésta. Salvo en los casos de suspensión en interés del servicio, o cuando esta pueda hacerse sin que sea falla del servicio, tampoco podrá suspender, terminar o cortar el servicio, hasta tanto haya notificado al suscriptor o usuario la decisión sobre los recursos procedentes que hubiesen sido interpuestos en forma oportuna.

Sin embargo, para recurrir el suscriptor o usuario deberá acreditar el pago de las sumas que no han sido objeto de recurso, o del promedio del consumo de los últimos cinco períodos.” (Subrayas fuera del texto)

En ese sentido, si un usuario demuestra, ante el prestador que realiza la facturación conjunta, que reclamó alguna de las sumas de los servicios que se le facturan, dicho prestador deberá permitir al usuario realizar el pago de las sumas que no fueran reclamadas, independientemente del servicio que se esté facturando. Lo anterior, so pena de incumplir el artículo 155 ibídem.

(iii) Aporte Departamento de la Guajira - servicio público de energía eléctrica

El 31 de julio de 2023 se expidió el Decreto Legislativo 1276 de 2023: “Por el cual se adoptan medidas para ampliar el acceso al servicio de energía eléctrica y preservar los medios de subsistencia de la población a través del rescate de la transición energética, con la finalidad de superar la crisis humanitaria y el estado de cosas inconstitucionales o evitar la extensión de sus efectos, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado en el departamento de La Guajira.”

La norma en comento señalaba en su artículo 3 lo siguiente:

“ARTÍCULO 3o. RECURSOS PARA SOLUCIONES ENERGÉTICAS EN EL DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA. Con el fin de contar con recursos para la energización del área rural y no interconectada al Sistema Interconectado Nacional (SIN) en el departamento de La Guajira, desde el mes siguiente a la expedición del presente decreto legislativo y hasta el término de seis (6) meses o por un término mayor que determine el Congreso dentro del año siguiente, se incluirá en todas las facturas del servicio público de energía eléctrica que se emitan en el resto del territorio nacional, un valor denominado "Aporte departamento de La Guajira” por valor de mil (1000) pesos colombianos (COP) por factura, cuyo pago será obligatorio para los usuarios de estratos 4, 5 y 6, y por un valor de cinco mil (5000) pesos colombianos (COP) por factura, cuyo pago será obligatorio para los usuarios comerciales e industriales. Los pagos serán recaudados por el emisor de la factura, quien deberá poner a disposición del Fondo de Apoyo Financiero para la Energización de las Zonas No Interconectadas (FAZNI) los montos recaudados por este concepto. La administración de los fondos recaudados corresponderá al Ministerio de Minas y Energía.

El no pago de la contribución a que se refiere el inciso anterior tendrá las mismas consecuencias que el no pago del servicio.

Los recursos recaudados se destinarán específicamente a soluciones energéticas en el departamento de La Guajira en Zonas No Interconectadas (ZNI) para la población rural. Únicamente el IPSE, el Fenoge, las comunidades energéticas y las comunidades étnicas certificadas por el Ministerio del Interior podrán presentar proyectos para ser financiados a través de estos recursos, ya sea por sí mismos o a través de alianzas con otras entidades del sector público.” (Subrayas fuera de texto)

Conforme con esta norma, desde el mes siguiente a la expedición del Decreto Legislativo 1276 de 2023, y hasta por el término de seis (6) meses, los prestadores del servicio público domiciliario de energía eléctrica debían incluir dentro de sus facturas un valor denominado “Aporte departamento de La Guajira”, aporte que era de carácter obligatorio para los usuarios de estratos 4, 5 y 6, y los usuarios comerciales e industriales.

No obstante, el pasado 2 de octubre de 2023, la Corte Constitucional informó que, mediante Sentencia C-383/23, se declaró la inexequibilidad del Decreto Legislativo 1085 de 2023, con efectos diferidos por un (1) año para algunas materias específicas. Al ser el Decreto Legislativo 1085 de 2023 el fundamento legal del Decreto 1276 de 2023, se empezó a cuestionar la aplicabilidad de este último Decreto.

En el marco de esos cuestionamientos, el 2 de noviembre de 2023, la Corte Constitucional informó que el Decreto Legislativo 1276 de 2023 también tenía que ser declarado inexequible. Lo anterior, en razón a la inexequibilidad de la norma que lo fundamentó, es decir, del Decreto Legislativo 1085 de 2023. Particularmente, mediante comunicado No. 43 de 2023, la Corte Constitucional mencionó que la decisión de la Sentencia C-463/23 fue la siguiente:

“PRIMERO. Declarar INEXEQUIBLE el Decreto Legislativo 1276 del 31 de julio de 2023, “Por el cual se adoptan medidas para ampliar el acceso al servicio de energía eléctrica y preservar los medios de subsistencia de la población a través del rescate de la transición energética, con la finalidad de superar la crisis humanitaria y el estado de cosas inconstitucionales o evitar la extensión de sus efectos, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado en el departamento de La Guajira."

SEGUNDO. La inexequibilidad de que trata el numeral anterior tendrá efectos retroactivos a partir del 31 de julio de 2023 respecto de los artículos 3, 6, 7 y 8 del Decreto Legislativo 1276 del 31 de julio de 2023.

Los recursos recaudados en virtud de lo previsto en el artículo 3 del Decreto Legislativo 1276 de 2023 deberán ser devueltos a los contribuyentes mediante compensación con la facturación del servicio de energía eléctrica, en un término máximo de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de adopción de esta decisión.

TERCERO. La inexequibilidad de que trata el numeral primero tendrá efectos inmediatos respecto de las demás normas contenidas en el Decreto Legislativo 1276 del 31 de julio de 2023.” (Subrayas fuera de texto)

Según el resuelve transcrito, entiende esta Oficina que actualmente no es procedente aplicar el Decreto Legislativo 1276 de 2023, dada su inexequibilidad. En este sentido, los prestadores del servicio público domiciliario de energía eléctrica, en la actualidad, deben abstenerse de cobrar el “Aporte departamento de la Guajira” en las facturas que emitan. De igual forma, dichos prestadores deberán devolver los recursos recaudados por ese concepto a los contribuyentes, mediante compensación con la facturación del servicio de energía eléctrica, en un término máximo de seis (6) meses contados a partir de la fecha de adopción de la decisión de la Corte.

Valga mencionar que cualquier aspecto adicional relacionado a la devolución comentada deberá ser consultado al Ministerio de Minas y Energía, como entidad que se encargaba de la administración de los recursos del “Aporte departamento de la Guajira”, y no ante esta entidad.

(iv) Recursos de reposición y apelación en el régimen de servicios públicos domiciliarios

En el Título VIII, Capítulo VII, de la Ley 142 de 1994, se encuentran previstos los mecanismos de "defensa de los usuarios en sede de la empresa”, es decir, las herramientas con que cuentan los usuarios para controvertir las decisiones de los prestadores de servicios públicos domiciliarios.

En particular, el artículo 152 de la misma Ley 142 de 1994 reconoce, como de la esencia del contrato de servicios públicos, el derecho de los usuarios a presentar peticiones, quejas y recursos ante el prestador del servicio de que se trate, en los siguientes términos:

“Artículo 152. Derecho de petición y de recurso. Es de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor o usuario pueda presentar a la empresa peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos.

Las normas sobre presentación, trámite y decisión de recursos se interpretarán y aplicarán teniendo en cuenta las costumbres de las empresas comerciales en el trato con su clientela, de modo que, en cuanto la ley no disponga otra cosa, se proceda de acuerdo con tales costumbres. ” (Subrayas fuera de texto)

En concordancia con lo anterior, el artículo 153 ibídem dispone que “(...) Las peticiones y recursos serán tramitados de conformidad con las normas vigentes sobre el derecho de petición.”, siendo así, en lo no previsto en la Ley 142 de 1994, aplicará lo previsto para el derecho de petición, el cual se reglamenta en la Ley 1437 de 2011 (modificada por la Ley 1755 de 2015 en ese aspecto particular).

En ese contexto, es de indicar que el artículo 154 de la Ley 142 de 1994 señala cuales son las decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato de servicios públicos, y que son susceptibles de los recursos de Ley, de la siguiente manera:

“Artículo 154. De los recursos. El recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato. Contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa proceden el recurso de reposición, y el de apelación en los casos en que expresamente lo consagre la ley.

No son procedentes los recursos contra los actos de suspensión, terminación y corte, si con ellos se pretende discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso oportuno.

El recurso de reposición contra los actos que resuelvan las reclamaciones por facturación debe interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión. En ningún caso, proceden reclamaciones contra facturas que tuviesen más de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos.

De los recursos de reposición y apelación contra los demás actos de la empresa que enumera el inciso primero de este artículo debe hacerse uso dentro de los cinco días siguientes a aquel en que la empresa ponga el acto en conocimiento del suscriptor o usuario, en la forma prevista en las condiciones uniformes del contrato.

Estos recursos no requieren presentación personal ni intervención de abogado aunque se emplee un mandatario. Las empresas deberán disponer de formularios para facilitar la presentación de los recursos a los suscriptores o usuarios que deseen emplearlos. La apelación se presentará ante la superintendencia. ” (Subrayas fuera de texto)

Conforme con lo dispuesto en este artículo, los suscriptores y/o usuarios de los servicios públicos domiciliarios tienen derecho a presentar los recursos de reposición y apelación frente a los actos de: (i) negativa, (ii) suspensión, (iii) terminación, (iv) corte, y (v) facturación del servicio, tal como se desprende del contenido del artículo 154 previamente citado.

En cualquier caso, es de indicar que el recurso de apelación, que es de conocimiento de esta Superintendencia, se debe presentar de forma subsidiaria al de reposición, en los términos del artículo 159 de la Ley 142 de 1994. De igual forma, es preciso mencionar que ambos recursos deben ser presentados dentro de los cinco (5) días siguientes a aquel en que la empresa ponga el acto en conocimiento del suscriptor o usuario, so pena de que sean rechazados por el prestador.

Con relación al término para resolver los recursos, el artículo 158 de la Ley 142 de 1994 establece que los prestadores de servicios públicos domiciliarios deben resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, dentro del término de 15 días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación.

No obstante, esta disposición no señaló el término con que cuenta la Superintendencia para resolver el recurso de apelación interpuesto como subsidiario del de reposición. Siendo así, ha sido la jurisprudencia la que ha aclarado dicho término. Particularmente, a través del concepto⁽⁹⁾ de 29 de octubre de 2012, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado estableció lo siguiente:

“(...) De conformidad con los artículos 13 y 14 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, el plazo general y expreso para resolver los recursos administrativos es de 15 días, salvo disposición legal especial en contrario. Y si no fuere posible resolverlos en dicho término, por concurrir de manera excepcional las condiciones fácticas y jurídicas descritas en el parágrafo del artículo 14, deberán resolverse en un plazo que no exceda los 30 días desde su oportuna interposición.

No obstante, cuando en los recursos sea del caso practicar pruebas, bien sea porque se solicitaron, aportaron o se decretaron de oficio, el término general de 15 día hábiles se suspende mientras dura el periodo probatorio (que en ningún caso será superior a 30 días hábiles), y se corre traslado de las pruebas practicadas, vencido el cual deberá proferirse la decisión, tal como se explicó en las consideraciones de este concepto (...).

El plazo establecido en el artículo 86 del CPACA sólo está en función de la posibilidad que tiene el ciudadano de acudir a la administración de justicia ante la omisión de las autoridades para resolver los recursos, y en modo alguno como el término máximo con el que cuenta para decidir tales recursos (...)” (Subrayas fuera de texto)

Por lo anterior, y de acuerdo con lo señalado por el Consejo de Estado, el término para resolver el recurso de apelación por parte de la Superintendencia es el que se prevé de manera general en el artículo 14 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, es decir, de quince (15) días prorrogables hasta por otro tanto, y los cuales se pueden suspender durante el periodo probatorio.

Adicionalmente, se debe tener en cuenta que si no se resuelve el recurso de apelación en el término de dos (2) meses, se genera como consecuencia un acto administrativo ficto negativo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 86 de la Ley 1437 de 2011:

“ARTÍCULO 86. SILENCIO ADMINISTRATIVO EN RECURSOS. Salvo lo dispuesto en el artículo 52 de este Código, transcurrido un plazo de dos (2) meses, contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa. (...)” (Subrayas fuera de texto)

Así las cosas, una vez que transcurrido un plazo de dos (2) meses contados a partir de la interposición del recurso de apelación, sin que se haya notificado la decisión, se entenderá que esta es negativa y el usuario podrá acudir ante la jurisdicción contencioso-administrativa para lo pertinente.

(v) Cobro de visitas por parte de los prestadores de servicios públicos domiciliarios

En relación con el cobro de las visitas, conviene traer a colación lo indicado por esta Oficina en concepto SSPD-OJ-2022-720, en el que se manifestó lo siguiente:

(...) los prestadores de los servicios públicos domiciliarios están obligados a efectuar las revisiones y visitas técnicas para la verificación de las instalaciones y equipos de medición por medio de los cuales se prestan tales servicios, atendiendo a la normativa de cada en servicio en particular y respetando en todo caso el debido proceso.

El fundamento jurídico para la realización de dichas revisiones y visitas se encuentra en los artículos 144 y 149 de la Ley 142 de 1994, que se refieren a: (i) la obligación de los prestadores de cerciorarse del funcionamiento adecuado de los medidores y (ii) a las revisiones previas que deben hacer los prestadores antes de la expedición de las facturas cuando detectan desviaciones significativas. Adicionalmente, el artículo 37 de la Resolución CREG 108 de 1997, que desarrolla lo tocante a las desviaciones significativas en materia de los servicios públicos de energía eléctrica y gas combustible, indica que las empresas deben practicar las visitas y realizar las pruebas que requieran para detectar sus causas. (...)

Así las cosas, los prestadores de servicios públicos están obligados a efectuar las revisiones y visitas técnicas asociadas a la prestación del servicio, pues, de acuerdo con lo establecido en los artículos 144 y 149 de la ley 142 de 1994, los prestadores tienen la obligación de: (i) cerciorarse del funcionamiento adecuado de los medidores y demás instrumentos (ii) realizar las revisiones previas a la expedición de las facturas cuando se detectan desviaciones significativas, y (iii) realizar las visitas y pruebas necesarias para detectar la causa de desviaciones significativas, entre otros.

Ahora bien, en cuanto al cobro de estas visitas, esta oficina en concepto SSPD-OJ- 2020-130 ha señalado:

“(...) La verificación de las instalaciones y equipos de medición por medio de los cuales se prestan los servicios públicos domiciliarios, constituye no sólo un derecho de los prestadores, sino un deber para éstos, por lo que resulta posible que quienes prestan servicios públicos domiciliarios, en cumplimiento de tal obligación, no sólo realicen visitas de inspección o verificación del estado de redes, acometidas o medidores, sino que las remuneren de acuerdo con lo que al efecto disponga la regulación vigente.

En punto a la obligación a la que se ha hecho referencia, debe recordarse que (i) es derecho de los usuarios, conforme a lo dispuesto en el numeral primero del artículo 9 de la Ley 142 de 1994, el de obtener la medición de sus consumos reales mediante instrumentos tecnológicos apropiados, (ii) que conforme al artículo 143 ibidem, tanto las empresas, como los suscriptores o usuarios podrán exigir la adopción de medidas que faciliten, en forma razonable, la verificación de la ejecución y cumplimiento del contrato de servicios públicos, lo que incluye la inspección de los elementos físicos que permiten la prestación y (iii) de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 144 y 145 de la Ley 142 de 1994, es obligación del prestador la de cerciorarse sobre el funcionamiento adecuado de los equipos de medida, lo que incluye su inspección y eventual retiro para verificación de su estado, siendo deber correlativo de los usuarios el de repararlos o reemplazarlos, a satisfacción del prestador, cuando se establezca que su funcionamiento no es el adecuado o cuando el desarrollo tecnológico haya puesto a disposición instrumentos de medida más precisos.

De otro lado, en cuanto a la remuneración de las actividades de inspección y verificación del estado de redes, acometidas y equipos de medición, debe considerarse que al tenor de lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994, las fórmulas tarifarias deben garantizar la recuperación de los costos y gastos propios de operación, lo que incluye la expansión, reparación y el mantenimiento que los prestadores asuman, de manera que éstos, conforme al principio de costos al que se refiere el artículo 367 constitucional, no trabajen o desarrollen sus actividades a pérdida o contra su utilidad.

Dado lo anterior, si un prestador desarrolla una actividad para dar cumplimiento a una obligación que le compete, tendrá derecho a la remuneración que corresponda a su realización; so pena de que, al asumir su costo en forma directa, la prestación se vuelva ineficiente y se afecte el principio de suficiencia financiera.

No obstante, la remuneración asociada a la realización de la visita de inspección, tendrá un tratamiento distinto si esta hace parte de una labor de rutina del prestador o si, por el contrario, se realiza por solicitud del usuario.

Es así como, si la visita se realiza como parte de la labor comercial del prestador o de verificación rutinaria de las instalaciones que atiende, su valor estará incluido en la tarifa que se cobra por concepto de comercialización, de acuerdo con lo que le haya sido aprobado por la comisión de regulación correspondiente, razón por la cual, en este evento, el usuario respectivo no deberá ver ningún cambio en su facturación asociado a esta actividad. Por su parte, si la visita se hace por solicitud del usuario, en tanto la misma representa un costo no previsto por el prestador, su pago deberá acordarse entre las partes, y ser cubierto en forma directa por el usuario que se beneficia de la labor. (...)” (Subrayas fuera de texto)

En ese sentido, se puede concluir que si la visita es realizada como parte de la labor comercial del prestador, o como parte de una verificación rutinaria, su valor ya se debe encontrar discriminado en la tarifa que se cobra por concepto de comercialización. Por el contrario, si se trata de una visita que es requerida por parte

del usuario, el pago debe acordarse entre las partes y ser asumido por el usuario, pues esto representa un costo que no se encuentra previsto por el prestador.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se resuelven sus interrogantes del siguiente modo:

a) Interrogantes relacionados con inmuebles desocupados para el servicio de aseo:

“1. Cómo se sustenta Unidad Desocupada para un predio?. Anexar normatividad vigente.

En cuanto a inmuebles desocupados, los prestadores que atiendan municipios con más de 5.000 suscriptores deben aplicar las disposiciones establecidas en el artículo 5.3.2.3.7. de la Resolución CrA 943 de 2021. Por su parte, los prestadores que atiendan municipios de hasta 5.000 suscriptores deben dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 5.3.5.9.5. de la Resolución CRA 943 de 2021.

“3. Cuál es la normatividad vigente que reemplazó la Resolución CRA 720 de 2015 Artículo 45, Parágrafo que indicaba como sustentar la desocupación de una unidad para solicitar ajuste en la factura?”

La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico- CRA- expidió la Resolución Cra 943 de 2021 “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones.” Esta Resolución compiló lo descrito en el artículo 45 de la Resolución CRA 720 de 2015, así como el artículo 172 de la Resolución CRA 853 de 2018, los cuales se encuentran relacionados con los inmuebles desocupados en prestadores con más, y con menos, de 5.000 suscriptores.

“4. Qué fundamento legal aplican las empresas de aseo para que a pesar que el usuario sustente adecuadamente la desocupación de una unidad por ejemplo con el recibo de energía eléctrica con consumo inferior a 50 kilowatts hora mes exigen adicionalmente la visita de ellos?”

De acuerdo con lo señalado por la Comisión de regulación, el usuario o suscriptor que pretenda acreditar que un inmueble se encuentra desocupado puede hacerlo presentando ante el prestador al menos uno de los siguientes documentos:

- Factura del último periodo del servicio de agua potable en donde se establezca que no existió consumo.

- Factura del último período del servicio de energía, en la que conste un consumo inferior o igual a cincuenta (50) kilowatts/hora-mes.

- Acta de la inspección ocular al inmueble por parte de la persona prestadora del servicio público de aseo, en la que conste la desocupación del predio.

- Carta de aceptación de la persona prestadora del servicio público domiciliario de acueducto de la suspensión del servicio por mutuo acuerdo.

En este sentido, cuando un usuario presente cualquiera de dichos documentos, los prestadores deberán aplicar lo dispuesto en los artículos 5.3.2.3.7. y 5.3.5.9.5. de la Resolución CRA 943 de 2021, según el caso, so pena del incumplimiento de la regulación. Valga indicar que los prestadores no tienen la facultad de crear nuevos requisitos y/o trámites más allá de los establecidos en la norma, también so pena de incumplimiento de esta.

Ahora bien, es importante resaltar que la aplicación de las condiciones previstas para inmuebles desocupados en el servicio público domiciliario de aseo, en cualquiera de las dos metodologías, no implica la exoneración en el pago del servicio, toda vez que existen actividades comprendidas dentro del mismo (tales como: barrido, corte de césped, poda de árboles ubicados en las vías y áreas públicas y de lavado de estas áreas) que se siguen prestando y que deben ser remuneradas al prestador, con independencia de la ocupación o no de un inmueble.

b) Interrogante relacionado con la exigencia del pago de facturas en el caso de facturación conjunta:

“(...) 2. Desde que fecha las empresas de Aseo al presentar el usuario antes de la fecha de pago oportuno reclamación ya no colocan el sello a la factura que viene junto con la de EAAB como lo hacían antes, sino que ahora EXIGEN el pago de la factura de aseo que ellos generan y después si colocan el sello a la factura inicial. Con lo anterior el cliente se ve obligado a pagar para que no corten el servicio de Agua que viene en la misma factura. (...)”

Debe tener en cuenta que los prestadores son libres de fijar en su contrato de condiciones uniformes los lineamientos y procedimientos administrativos requeridos para el ejercicio de su actividad. Así mismo que esta Superintendencia no es competente respecto de los actos administrativos que realicen los prestadores pues esto desborda las competencias atribuidas por el legislador.

c) Interrogantes relacionados con el aporte denominado “Aporte Departamento de la Guajira”:

“1. Qué plazo tiene para devolver las sumas que cobró bajo el concepto de destino la Guajira durante dos meses a los usuarios comerciales?”

“2. Cuál es el trámite? Enel debe hacer la devolución por iniciativa propia o debe cada usuario presentar la reclamación?”

3. Cómo sería la devolución para usuarios comerciales en predio desocupado que por tanto no tienen consumo y lo único que pagaron fueron los aportes que cobró? ¿Se puede pedir devolución en efectivo? ¿O con abono a otra cuenta del mismo usuario? (SIC)”

De acuerdo con lo señalado por la Corte Constitucional en Sentencia C-463 de 2023, los prestadores del servicio público domiciliario de energía eléctrica deberán devolver los recursos recaudados por el concepto de “Aporte Departamento de la Guajira”, a los contribuyentes respectivos, mediante una compensación en la facturación del mencionado servicio de energía eléctrica.

Vale precisar que esta devolución se debe realizar en un término máximo de seis (6) meses contados a partir de la fecha de adopción de la decisión de la Corte. De igual forma, es preciso mencionar que cualquier aspecto adicional relacionado a la devolución comentada deberá ser consultado al Ministerio de Minas y Energía, como entidad que se encargaba de la administración de los recursos del “Aporte departamento de la Guajira”, y no ante esta entidad.

d) Interrogantes relacionados con los recursos de reposición y apelación:

“1. Cuando el usuario ha presentado Recursos de Reposición y en Subsidio de Apelación y la empresa se sostiene en su respuesta y envía a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para Apelación:

1.1. ¿Cuánto tiempo demora en responder la Superintendencia?”

El término para resolver los recursos de apelación interpuestos por los usuarios, en subsidio del recurso de reposición contra los actos del prestador, es el que se prevé de manera general en el artículo 14 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, es decir, de quince (15) días prorrogables hasta por otro tanto, y los cuales se pueden suspender durante el periodo probatorio.

Adicionalmente, una vez que transcurrido un plazo de dos (2) meses contados a partir de la interposición del recurso de apelación, sin que se haya notificado la decisión, se entenderá que esta es negativa y el usuario podrá acudir ante la jurisdicción contencioso-administrativa para lo pertinente. Lo anterior, en los términos del artículo 86 de la Ley 1437 de 2011.

“1.2. ¿La Superintendencia envía respuesta directamente al usuario?”

El usuario interpone el recurso de reposición en nombre propio, y en subsidio interpone el recurso de apelación, por lo que este último se entiende interpuesto en nombre del recurrente. En consecuencia, una vez sea resuelto el recurso de apelación, este es notificado por la Superintendencia el usuario dando cumplimiento al debido proceso y tramite de notificación consagrado en la normatividad.

“1.3. ¿En caso de que la Apelación sea a favor del usuario qué plazo tienen las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios para devolver las sumas que el usuario pagó de más?”

Los plazos para el cumplimiento de lo fallado por esta Superintendencia en el trámite de recurso de apelación varían según cada caso en específico. Es así como esta Superintendencia determina el termino para dar cumplimiento a lo fallado, de acuerdo con los presupuestos facticos y jurídicos que apliquen en cada caso particular.

“1.4. ¿Debe el usuario pagar por visitas que hacen las empresas por iniciativa propia, es decir cuando el usuario no ha solicitado la visita? (Sic)”

Si la visita es realizada como parte de la labor comercial del prestador, o como parte de una verificación rutinaria, su valor ya se debe encontrar discriminado en la tarifa que se cobra por concepto de comercialización. No obstante, si se trata de una visita que es requerida por parte del usuario, el pago debe acordarse entre las partes y ser asumido por el usuario, pues esto representa un costo que no se encuentra previsto por el prestador.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector,donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

FREDY RAÚL SILVA GÓMEZ

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS PIE DE PÁGINA>

1. Radicado 20235294675892.

TEMA: COBRO DEL SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ASEO EN INMUEBLES DESOCUPADOS.

Subtemas: Facturación conjunta, Aporte Departamento de la Guajira, Recursos de reposición y apelación, Cobro de visitas.

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”

6. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”

7. "Por el cual se adoptan medidas para ampliar el acceso al servicio de energía eléctrica y preservar los medios de subsistencia de la población a través del rescate de la transición energética, con la finalidad de superar la crisis humanitaria y el estado de cosas inconstitucionales o evitar la extensión de sus efectos, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado en el departamento de La Guajira"

8. "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio."

9. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones.”