CONCEPTO 27 DE 2025

(enero 22)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

A continuación, se transcribe la consulta elevada:

“La Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de (...) S.A.S E.S.P. es una empresa de servicios públicos mixta, organizada como una sociedad por acciones simplificada, con plena autonomía administrativa, patrimonial y presupuestal, de conformidad con las disposiciones pertinentes de la Ley 142 de 1994; su objetivo es prestar los servicios públicos de acueducto y saneamiento básico en el Distrito (...).

En concordancia con lo anterior, solicito la siguiente información:

1. Los recursos transferidos por la Alcaldía de (...) a la Sociedad de Acueducto y Alcantarillado SAS ESP, por concepto de subsidios al servicio de acueducto y alcantarillado para los usuarios de los estratos 1, 2 y 3; esta entidad como operador del servicio cual es la destinación que le debe dar a dichos recursos? (...)”

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Constitución Política de Colombia.

Ley 142 de 1994^[5]

Decreto Único Reglamentario No. 1077 de 2015^[6]

Concepto SSPD-OJ-2021-093

CONSIDERACIONES

De manera inicial, es preciso reiterar que esta Superintendencia en sede de consulta no está facultada para emitir conceptos de carácter particular como el planteado por el consultante, pues, los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y que no tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 del 2011, introducido por sustitución por la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.

De otra parte, el parágrafo primero del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001 señala que esta Superintendencia no puede exigir que los actos o contratos de las empresas de servicios públicos se sometan a su aprobación, pues de hacerlo se podría configurar una extralimitación de funciones, así como la realización de actos de coadministración a sus vigilados.

Sin perjuicio de lo anterior, con el fin de ilustrar el tema en consulta, es importante aclarar que dentro de las funciones asignadas a esta Superintendencia por los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6 del Decreto 1369 de 2020, no se incluye ninguna que le permita determinar cuándo una entidad territorial debe realizar el giro o transferencia de los subsidios a una empresa de servicios públicos domiciliarios. Esta situación, en todo caso, debe ser determinada por la entidad territorial dentro del marco del contrato de transferencia celebrado con el prestador.

No obstante, con el fin de orientación sobre el régimen de subsidios y contribuciones, es preciso iniciar señalando que la base principal para la aplicación de subsidios y el pago de contribuciones en materia de servicios públicos se encuentra en los artículos 367 y 368 de la Constitución Política, los cuales establecen el principio de solidaridad y redistribución de ingresos en este ámbito.

En este sentido, el artículo 367 de la Constitución establece que "el régimen tarifario tendrá en cuenta, además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos". Por su parte, el artículo 368 dispone que "la Nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas podrán conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas".

Este principio ha sido desarrollado por el legislador a través de la Ley 142 de 1994, en los capítulos II y III del título VI, disposiciones que han sido reglamentadas en diversas ocasiones. Así, el numeral 5.3 del artículo 5 de dicha ley establece las competencias de los municipios en esta materia, estableció lo siguiente:

“Artículo 5 Competencia de los municipios en cuanto a la prestación de los servicios públicos. Es competencia de los municipios en relación con los servicios públicos, que ejercerán en los términos de la ley, y de los reglamentos que con sujeción a ella expidan los concejos:

(...)

5.3. Disponer el otorgamiento de subsidios a los usuarios de menores ingresos, con cargo al presupuesto del municipio, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 60/93 y la presente Ley (...)”. (Subraya fuera del texto)

En igual sentido, el numeral 89.8 del artículo 89 ibidem, modificado por el artículo 7 de la Ley 632 de 2000, dispone:

“Artículo 89. Aplicación de los criterios de solidaridad y redistribución de ingresos. Las comisiones de regulación exigirán gradualmente a todos quienes prestan servicios públicos que, al cobrar las tarifas que estén en vigencia al promulgarse esta Ley, distingan en las facturas entre el valor que corresponde al servicio y el factor que se aplica para dar subsidios a los usuarios de los estratos 1 y 2. Igualmente, definirán las condiciones para aplicarlos al estrato 3.

Los concejos municipales están en la obligación de crear fondos de solidaridad y redistribución de ingresos, para que al presupuesto del municipio se incorporen las transferencias que a dichos fondos deberán hacer las empresas de servicios públicos, según el servicio de que se trate, de acuerdo con lo establecido en el artículo 89.2 de la presente Ley. Los recursos de dichos fondos serán destinados a dar subsidios a los usuarios de estratos 1, 2 y 3, como inversión social, en los términos de esta Ley. A igual procedimiento y sistema se sujetarán los fondos distritales y departamentales que deberán ser creados por las autoridades correspondientes en cada caso.

(...)

89.8. En el evento de que los fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos no sean suficientes para cubrir la totalidad de los subsidios necesarios, la diferencia será cubierta con otros recursos de los presupuestos de las entidades del orden municipal, distrital, departamental o nacional (...)” (Subraya fuera del texto)

Del artículo transcrito se desprende que, los recursos que se transfieren a los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos – FSRI, están destinados a subsidiar a los usuarios de estratos 1, 2 y 3, de conformidad con el acuerdo municipal que los fije, recursos que, por ende, tienen una destinación específica, es decir, que no podrán emplearse para fines distintos a los previstos en la Constitución y en la Ley.

En cuanto a la aplicación de estos subsidios, los artículos 97 de la Ley 142 de 1994 y 2.3.4.1.1.3 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, establecen que con tales recursos se podrá subsidiar: i) el consumo básico o consumo de subsistencia, ii) el cargo fijo y iii) los costos de la conexión domiciliaria, es decir, la acometida y el medidor.

Asimismo, para lograr el equilibrio necesario en la asignación de subsidios a los usuarios de menores ingresos, corresponde a estos entes territoriales autorizar el desembolso de los recursos gestionados por las tesorerías municipales o distritales. Esta autorización permite la transferencia de dichos recursos, la cual debe realizarse dentro de los 30 días siguientes a la fecha de emisión de la factura a cargo del municipio.

Para este fin, la normativa establece que debe celebrarse el contrato pertinente entre el prestador del servicio y el ente territorial. La omisión de este contrato no exime al ente territorial de las obligaciones legales, incluida la obligación de cumplir con el plazo para el giro de los recursos.

En cuanto al procedimiento para la solicitud de subsidios a los entes territoriales, vale la pena hacer referencia al Concepto SSPD-OJ-2021-093 de esta Oficina Aserora, donde se indicó lo siguiente:

“(...) “Procedimiento para solicitar Subsidios.

En cuanto al procedimiento que deben surtir los prestadores, para solicitar subsidios a los entes territoriales, el Decreto 565 de 1996 (Compilado en el Decreto único Reglamentario 1077 del 2015) consagra el pertinente a los servicios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo, señalando en su artículo 5, que cada entidad prestadora deberá “…comunicar a la Secretaría de Hacienda respectiva o a quien haga sus veces en la preparación del anteproyecto de presupuesto municipal, distrital o departamental, los requerimientos anuales de subsidios para cada servicio que preste. Así mismo, comunicará los estimativos de recaudo por aporte solidario…”

Por su parte, el artículo 7 del citado decreto, señala que las entidades prestadoras de los servicios públicos domiciliarios, deberán llevar cuentas detalladas de las sumas recaudadas y de las recibidas por transferencias de otras entidades con destino a los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos, y de su aplicación, y si dicha entidad presta servicios en varios municipios, las cuentas internas y la contabilidad, deberán además llevarse en forma separada para cada municipio. A su vez el artículo 8 ibídem, indica que las entidades prestadoras de los servicios públicos domiciliarios, mensual o bimestralmente, o según el período de facturación, efectuarán el cálculo de subsidios y aportes solidarios.

En cuanto a la transferencia de los recursos, el artículo 11 del ordenamiento jurídico citado, señala lo siguiente:

'Artículo 11. Transferencias de dinero de las entidades territoriales. Las transferencias de dinero de las entidades territoriales a los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos por concepto de subsidios, deberán ser giradas a la entidad prestadora del servicio público para la aplicación de los subsidios, en un plazo de treinta días, contados desde la misma fecha en que la entidad prestadora expida la factura a cargo del municipio (artículo 99.8 de la Ley 142 de 1994).

Para asegurar esta transferencia, los recursos destinados a otorgar subsidios, y que provengan de las tesorerías de las entidades territoriales, deberán ceñirse en su manejo a lo que se estipule en el contrato que para el efecto debe suscribirse entre el municipio, distrito, o departamento y las entidades encargadas de la prestación de los servicios públicos, en el que, entre otros, se establecerán los intereses de mora.

Los alcaldes y concejales deberán dar prioridad a las apropiaciones para los servicios de acueducto y alcantarillado, sobre otros gastos que no sean indispensables para el funcionamiento del ente territorial respectivo (artículo 99.5 de la Ley 142 de 1994)'.

De conformidad con lo señalado en el precepto citado, la transferencia de recursos destinados a subsidios, debe efectuarse a través de la suscripción de los contratos pertinentes, por lo cual la celebración de los mismos es una obligación legal. Sobre el particular es importante precisar, que estos acuerdos contractuales constituyen una modalidad especial de contratación, que no se encuentra tipificada ni en el derecho público ni en el privado, por lo que su operatividad corresponde a la entera autonomía de las partes.

Ahora bien, en cuanto a la suscripción de estos contratos o convenios, esta Oficina ha manifestado de forma reiterada (Conceptos SSPD-OAJ-2010-664, SSPD-OAJ-2011-174), que ni los municipios ni las empresas pueden excusarse en la inexistencia de los mismos, para incumplir su obligación constitucional y legal de otorgar o aplicar tales subsidios, puesto que tales recursos se encuentran constitucionalmente protegidos y destinados a un fin específico, razón por la cual si los recursos han sido apropiados por el municipio, y la empresa a través de una cuenta de cobro o una factura, le solicita el giro de tales recursos, es procedente la entrega de los mismos, aunque no se hubiere suscrito el convenio referido.

No sobra señalar, que previo al otorgamiento de subsidios por parte del ente territorial, este debe haber verificado que el prestador haya aplicado la metodología para la determinación del equilibrio^[7] entre subsidios y contribuciones para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, asegurando que el monto de las contribuciones sea suficiente para cada uno de los servicios que son objeto de subsidio, metodología que básicamente debe atender lo siguiente:

1. Antes del 15 de julio de cada año, todos los prestadoras de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, de acuerdo con la proyección de usuarios y consumos, la estructura tarifaria vigente, y el porcentaje o factor de Aporte Solidario aplicado en el año respectivo, deben presentar al Alcalde, por conducto de la dependencia que administra el Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos del respectivo municipio o distrito, una estimación para el año siguiente del monto total de los recursos potenciales a recaudar por concepto de aportes solidarios, así como la información del número total de usuarios atendidos, discriminados por servicio, estrato y uso, y para los servicios de acueducto y alcantarillado, la desagregación de consumos y vertimientos, respectivamente, según rango básico, complementario o suntuario.

En el servicio de aseo se reportarán adicionalmente los resultados del aforo de los Grandes Generadores y la información de los Pequeños Productores y Multiusuarios que lo hayan solicitado.

2. Los prestadores de cada uno de estos servicios, de acuerdo con la estructura tarifaria vigente y con los porcentajes de subsidios otorgados para el año respectivo por el municipio o distrito, estimarán cada año los montos totales de la siguiente vigencia correspondientes a la suma de los subsidios necesarios a otorgar por estrato y para cada servicio.

3. Con la información así obtenida, los prestadores de cada servicio establecerán el valor de la diferencia entre el monto total de subsidios requerido para cada servicio y la suma de los aportes solidarios a facturar, cuyo resultado representará el monto total de los recursos necesarios para obtener el equilibrio.

4. Con fundamento en dicho resultado, los prestadores presentarán la solicitud del monto requerido para cada servicio al alcalde municipal o distrital, por conducto de la dependencia que administra el fondo de solidaridad y redistribución de ingresos.

5. Recibidas y analizadas las solicitudes por el alcalde, procederá a preparar un proyecto consolidado sobre el particular, para presentarlo a discusión y aprobación del Concejo, quien conjuntamente con la aprobación del presupuesto del respectivo ente territorial, definirá el porcentaje de aporte solidario necesario para solventar dicho faltante, teniendo en consideración prioritariamente los recursos con los que puede contar el municipio o distrito en el Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos, con base en las fuentes de recursos para contribuciones señaladas en el artículo 3o del Decreto 849 de 2002 y demás normas concordantes.

6. Adicionalmente para el servicio de aseo, se deben reportar los resultados del aforo de los grandes generadores, así como la información de los pequeños productores y multiusuarios que lo hayan solicitado.”

(...)

En este orden de ideas es dable concluir, que tanto los prestadores que solicitan los recursos para subsidios, como los entes territoriales que deben aportar los recursos presupuestales para tal fin, deben atender los procedimientos establecidos en la ley para el otorgamiento de los mismos, so pena de que los segundos incurran en las sanciones disciplinarias a que haya lugar, (...)”.

Nótese que los prestadores, de acuerdo con la estructura tarifaria vigente y con los porcentajes de subsidios otorgados por el municipio o distrito para el año respectivo, estimarán cada año los montos totales de la siguiente vigencia correspondientes a la suma de los subsidios necesarios a otorgar por estrato y para cada servicio.

Con esta información, los prestadores establecerán el valor de la diferencia entre el monto total de subsidios requerido para cada servicio y la suma de los aportes solidarios (contribuciones) a facturar, cuyo resultado representará el monto total de los recursos necesarios para obtener el equilibrio.

Las disposiciones del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 establecen un ejercicio de estimación de subsidios, pero también de programación presupuestal para los entes territoriales, ya que no es posible apropiar y destinar recursos para el otorgamiento de subsidios, si se desconoce el monto de los mismos.

Por tanto, la metodología parte de la premisa de la actuación conjunta entre los prestadores de servicios públicos del municipio y la administración municipal, en orden a establecer con el mayor grado de aproximación, el valor de los subsidios que deberán ser reconocidos a los usuarios de cada prestador en el año inmediatamente siguiente, así como el monto que se presume será recaudado por concepto de contribuciones.

Lo anterior, para permitir que el municipio con base en ese balance, pueda preparar una propuesta al Concejo Municipal para la determinación de los porcentajes de contribución que deben adoptarse para que sea posible cubrir los subsidios, considerando en todo caso, los recursos provenientes de otras fuentes presupuestales y que pueden ser invertidas para el pago de subsidios cuando quiera que el fondo de solidaridad resulte deficitario, en los términos del artículo 100 de la Ley 142 de 1994.

En este orden de ideas, los aportes del municipio deberán otorgarse siempre que no se alcance el equilibrio entre las contribuciones cobradas a los usuarios citados, y los subsidios que deben asignarse a los usuarios de estratos 1, 2 y 3.

Por tanto, resulta necesario que el prestador atienda la metodología para la estimación de los subsidios, para que el municipio pueda conocer el valor que debe otorgar por concepto de subsidios; no obstante, el derecho que tienen los usuarios a la recepción de los subsidios es de rango constitucional y, por tanto, excede la voluntad de las entidades territoriales en cuanto a su giro, puesto que no es discrecional transferir los recursos a los prestadores cuando estos los requieren y hubieren estimado su monto dando cumplimiento a la ley.

Por otra parte, los recursos de subsidios están ligados al cumplimiento de los fines de redistribución de ingresos, por lo que su utilización solo puede ceñirse a lo que ordena la ley, es decir, con destino a las personas de menores ingresos para que puedan pagar las tarifas de los servicios públicos que cubran sus necesidades básicas. (...)” (Subraya y negrilla fuera de texto)

Por lo tanto, para acceder a los subsidios presupuestales, los prestadores de servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, junto con la administración municipal, deben seguir el procedimiento establecido en el Decreto 565 de 1996, actualmente compilado en el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 (artículo 2.3.4.1.1.1. y siguientes). Esto implica presentar las proyecciones y datos requeridos para que el municipio pueda determinar los montos necesarios para los subsidios y asignar las partidas presupuestales correspondientes para su pago.

A partir de lo anteriormente dicho, se precisa que, el artículo 11 del Decreto 565 de 1996, que se encuentra compilado en el artículo 2.3.4.1.2.11. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015. De esta manera se entiende que la transferencia de recursos destinados a subsidios debe realizarse mediante la suscripción de los contratos pertinentes, lo cual es una obligación legal que, incluso si se incumple, no exime al ente territorial de su responsabilidad de entregar dichos recursos. Estos subsidios están destinados a permitir que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios, por lo que no pueden ser utilizados libremente por el prestador.

En este contexto, una vez celebrado el contrato o convenio, el prestador debe solicitar al ente territorial el giro de los recursos mediante la presentación de la factura o cuenta de cobro pertinente. Es imprescindible que el ente territorial, una vez reciba dicho documento, proceda al giro de los recursos sin dilación.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:

- La Constitución Política de Colombia, en sus artículos 367 y 368, establece los principios de solidaridad y redistribución de ingresos en materia de servicios públicos. Estos principios permiten que las entidades territoriales concedan subsidios para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios. La Ley 142 de 1994 y el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 desarrollan el marco legal y metodológico para la estimación y transferencia de estos subsidios.

- De acuerdo con el numeral 5.3 del artículo 5 de la Ley 142 de 1994, es obligación de los Concejos Municipales y Distritales, crear los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos – FSRI para gestionar los recursos destinados a subsidios. Estos fondos son cuentas especiales que deben utilizarse exclusivamente para otorgar subsidios a los usuarios de menores ingresos para que puedan pagar los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo. Además, la transferencia de recursos debe realizarse dentro de los 30 días siguientes a la fecha de emisión de la factura por parte del prestador.

- Los recursos destinados a subsidiar el servicio de acueducto y alcantarillado deben ser utilizados exclusivamente para beneficiar a los usuarios de estratos 1, 2 y 3, de conformidad con el acuerdo municipal que los fije, por lo que se trata de recursos que tienen destinación específica, los cuales no podrán emplearse para fines distintos a los previstos en la Constitución y en la Ley.

- Los subsidios son aplicables a: i) el consumo básico o consumo de subsistencia; (ii) el cargo fijo; y, (iii) los costos de conexión domiciliaria, acometida y medidor, solamente de los estratos 1, 2 y 3.

- El ente territorial y el prestador son los encargados de señalar las condiciones y aspectos en cuanto al manejo de los recursos destinados a los subsidios de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo en los contratos que suscriban para el efecto, en el cual se podrá establecer, entre otros, en cuanto a la facturación que realice los prestadores, la forma en que procederá la aplicación de los subsidios.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

JHONN VICENTE CUADROS CUADROS

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Radicado 20245295425872

TEMA: RÉGIMEN DE SUBSIDIOS Y CONTRIBUCIONES DEL SECTOR DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO.

Subtema: Destinación y aplicación.

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”

6. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”.

7. Artículo 2.3.4.2.2 del Decreto 1077 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”