CONCEPTO 63 DE 2025

(febrero 10)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios.”

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

Se menciona en la consulta que en una ciudad la empresa de servicio público de aseo ostenta un monopolio natural y presta las actividades de recolección, transporte barrido y limpieza y disposición final. El personal que realiza la actividad de barrido manualmente ha sido objeto de hurto con armas blancas y de fuego; razón por la cual la empresa decidió dejar de prestar el servicio de barrido en el sector donde ocurrieron los hechos.

Agrega que “(…) el PGIRS de la ciudad, contempla algunas zonas de exclusión para prestar estos servicios públicos por cuestiones de seguridad, denominadas “Externalidades”, sin embargo, no está referenciado el sector en el cual se presentaron los hurtos a los operarios.”

En consideración con los antecedentes referidos, se formulan algunos interrogantes que serán resueltos en el acápite de conclusiones.

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 142 de 1994^[5]

Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015^[6]

Resolución MVCT 0288 del 2015^[7]

Concepto SSPD 398 de 2021

CONSIDERACIONES

Previo a efectuar las consideraciones del caso es pertinente precisar que a través de la instancia de consulta no es posible para esta Superintendencia pronunciarse sobre situaciones particulares y concretas, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones y puntos de vista que no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia, en la medida que no tienen carácter obligatorio o vinculante, puesto que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, modificado por la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.

No obstante lo anterior y atendiendo los antecedentes de la consulta, es preciso indicar que las directrices a adoptar en una situación como las mencionada no sólo dependen de sus particularidades, sino que, al involucrar cuestiones de seguridad y de orden público, la gestión que realice el alcalde del respectivo municipio resulta determinante, en la medida que le corresponde “Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad de policía del municipio. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante.”, de acuerdo con el numeral 2 del artículo 315 constitucional.

En ese sentido, a través de esta respuesta se plantearán algunos lineamientos generales.

De acuerdo con lo previsto en el artículo 136 de la Ley 142 de 1994 “La prestación continua de un servicio de buena calidad, es la obligación principal de la empresa en el contrato de servicios públicos.”, razón por la cual son presupuestos para la prestación de todos los servicios públicos, tanto la calidad de como la continuidad; es decir que cumpla con los estándares y características requeridas por la reglamentación y regulación, así como que sea constante y sin interrupciones.

Valga anotar que, conforme con la norma en mención, “El incumplimiento de la empresa en la prestación continua del servicio se denomina, para los efectos de esta Ley, falla en la prestación del servicio” (resaltado fuera de texto).

De este modo, el artículo 137 ibídem consagra las reparaciones por falla en la prestación del servicio, en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 137. REPARACIONES POR FALLA EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO. La falla del servicio da derecho al suscriptor o usuario, desde el momento en el que se presente, a la resolución del contrato, o a su cumplimiento con las siguientes reparaciones:

137.1. A que no se le haga cobro alguno por conceptos distintos del consumo, o de la adquisición de bienes o servicios efectivamente recibidos, si la falla ocurre continuamente durante un término de quince (15) días o más, dentro de un mismo período de facturación. El descuento en el cargo fijo opera de oficio por parte de la empresa.

137.2. A que no se le cobre el servicio de recolección, transporte y disposición final de residuos sólidos, si en cualquier lapso de treinta días la frecuencia de recolección es inferior al cincuenta por ciento (50%) de lo previsto en el contrato para la zona en la que se halla el inmueble.

137.3. A la indemnización de perjuicios, que en ningún caso se tasarán en menos del valor del consumo de un día del usuario afectado por cada día en que el servicio haya fallado totalmente o en proporción a la duración de la falla; mas <sic> el valor de las multas, sanciones o recargos que la falla le haya ocasionado al suscriptor o usuario; mas <sic> el valor de las inversiones o gastos en que el suscriptor o usuario haya incurrido para suplir el servicio.

La indemnización de perjuicios no procede si hay fuerza mayor o caso fortuito.

No podrán acumularse, en favor del suscriptor o usuario, el valor de las indemnizaciones a las que dé lugar este numeral con el de las remuneraciones que reciba por las sanciones impuestas a la empresa por las autoridades, si tienen la misma causa.”

Nótese que la falla en la prestación del servicio implica que la prestación del servicio no se realiza en las condiciones de continuidad y calidad con la que éste debe suministrarse. Sin embargo, como la norma no hizo precisión frente a su alcance, es a través de la correspondiente investigación administrativa que pueda desarrollar esta Superintendencia donde se revisa la conducta del prestador y, dependiendo de los elementos probatorios, establecerá si se desconoció la disposición, así como la procedencia de las reparaciones a que haya lugar a favor del usuario y/o suscriptor, con base en la metodología de tasación que prevé de forma particular el numeral 137.3 ibídem.

En este sentido, las reparaciones dependerán del tiempo que duró la falla. En términos generales, si ésta ocurre de manera continua por un término de 15 días o más, en un mismo período de facturación, el usuario y/o suscriptor tiene derecho a que no se le haga cobro alguno por concepto diferentes del consumo o de la adquisición de bienes o servicios efectivamente recibidos.

Por otro lado, respecto del servicio de recolección, transporte y disposición final de residuos sólidos, la falla en la prestación se configura si en cualquier lapso de treinta días la frecuencia de recolección es inferior al cincuenta por ciento (50%) de lo previsto en el contrato para la zona en la que se halla el inmueble. Si ello es así, no podrán cobrarse al usuario y/o suscriptor dichas actividades.

En todo caso, respecto de la prestación del servicio de aseo en su conjunto, el artículo 2.3.2.2.1.10. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, establece la obligación estructurar un Programa para la Prestación del Servicio (PPS) el cual debe estar articulado con el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS). Veamos:

“ARTICULO 2.3.2.2.1.10. Programa para la Prestación del Servicio de Aseo. Las personas prestadoras del servicio público de aseo deberán formular e implementar el Programa para la Prestación del Servicio acorde con el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos del municipio o distrito y/o regional según el caso, la regulación vigente y lo establecido en este capítulo.

Para efectos de la formulación de este programa, las personas prestadoras definirán: objetivos, metas, estrategias, campañas educativas, actividades y cronogramas, costos y fuentes de financiación de acuerdo con los lineamientos definidos por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Este programa igualmente deberá definir todos los aspectos operativos de los diferentes componentes del servicio que atienda el prestador, el cual deberá ser objeto de seguimiento y control por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos.

Parágrafo. El Programa para la Prestación del Servicio de Aseo debe revisarse y ajustarse de acuerdo con las actualizaciones del PGIRS y ser enviado a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para su vigilancia y control, conforme a lo establecido en el artículo 3.4 de la Ley 142 de 1994.

(Decreto 2981 de 2013, art.11).”

Por su parte, la Resolución 0288 del 2015 expedida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT) estableció los lineamientos para la formulación de los Programas de Prestación del Servicio Público de Aseo (PPSA) a los que alude el artículo 2.3.2.2.1.10 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, estableciendo en los artículos 4 y 5 el alcance de tales programas y su articulación con el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS), en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 4o. ALCANCE DEL PROGRAMA PARA LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO. El Programa para la Prestación del Servicio Público de Aseo debe incorporar dentro de su alcance las diferentes actividades del servicio desarrolladas por la persona prestadora del servicio público de aseo en su área de prestación, de conformidad con lo establecido en el artículo 14 del Decreto número 2981 de 2013 con excepción de la actividad de disposición final.

PARÁGRAFO. El programa de prestación del servicio, en lo relacionado con los aspectos operativos que se describen en el numeral 3 del anexo de esta resolución, deberá ser publicado en la página web del prestador del servicio público de aseo, dentro del mes siguiente a la adopción, y estar disponible de forma permanente para consulta pública en dicha página.

“ARTÍCULO 5o. ARTICULACIÓN DEL PROGRAMA PARA LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO CON EL PGIRS. El Programa para la Prestación del Servicio Público de Aseo, debe formularse e implementarse de forma articulada con los objetivos, metas, programas, proyectos y actividades establecidos en el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS) del municipio, distrito o región en el que la persona prestadora suministre el servicio.

PARÁGRAFO. Cada vez que el municipio o distrito actualice o modifique el PGIRS o que se presenten variaciones en las condiciones de prestación de las actividades a cargo del prestador, dentro de los tres (3) meses siguientes el prestador del servicio deberá revisar y actualizar el Programa para la Prestación del Servicio Público de Aseo.”

En ese orden de ideas, la prestación del servicio por parte de las personas prestadoras del servicio público de aseo debe atender las disposiciones del régimen y articular su Programa de PPS con el correspondiente PGIRS, lo cual también debe verse reflejado en el correspondiente contrato de servicios públicos.

Finalmente, cabe señalar que, por un lado, en atención a lo previsto en el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 142 de 1994 corresponde al municipio “Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios (…)”; de manera que la entidad territorial es la responsable de garantizar la prestación y; por el otro, tal como lo ha señalado esta Oficina Asesora Jurídica a través del Concepto SSPD 398 de 2021, “(…) la suspensión temporal o definitiva de los servicios de saneamiento básico (alcantarillado y aseo), no es procedente por su naturaleza misma, esto es, por razones de salubridad pública, ya que ello podría afectar a los demás miembros de la comunidad, en aspectos sanitarios y ambientales, pues la suspensión iría en desmedro de la salud de los habitantes del sector, es decir, de los terceros residentes en la zona en que la que hipotéticamente se pudieran suspender estos servicios.”

Desde esta perspectiva ante situaciones que involucren el ejercicio de la acción administrativa del municipio y estas sean necesarias para preservar el orden, corresponde a la respectiva entidad territorial adoptar las medidas inmediatas para garantizarlo.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, a continuación, se atienen los interrogantes formulados, en los siguientes términos:

1. “¿Puede la empresa de servicios públicos de Aseo, dejar de prestar la actividad de barrido manual en determinado sector, aduciendo medidas de protección en materia de seguridad para sus operarios?”

De acuerdo con lo previsto en el artículo 136 de la Ley 142 de 1994 “La prestación continua de un servicio de buena calidad, es la obligación principal de la empresa en el contrato de servicios públicos.”, de manera que la continuidad en la prestación se erige como uno de los dos supuestos principales de esta obligación del prestador.

No obstante, considerando que la continuidad y la calidad constituyen los presupuestos necesarios para garantizar el cumplimiento de la principal obligación de prestación; de manera excepcional y en caso de evidenciarse situaciones que sobrepasen el cumplimiento de las obligaciones de un prestador, éste junto con la autoridad municipal deberán adoptar las medidas tendientes a buscar una solución de carácter inmediato, en tanto que se recuerda que corresponde al municipio, garantizar la prestación de los servicios públicos.

En todo caso, el incumplimiento de la obligación debe ser analizada y evaluada por esta Superintendencia en el marco de una investigación administrativa, para determinar a qué incumplimiento del régimen de los servicios públicos corresponde, como quiera que a esta entidad le asiste la función de “(…) Vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos quienes presten servicios públicos (…)”, conforme lo señala el numeral 79.1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994.

2. “¿Por cuánto tiempo puede la empresa de servicios públicos de Aseo mantener esa medida y no prestar la actividad de barrido manual en las vías?”

3. “¿Debe la empresa de todas formas garantizar la prestación de la actividad de barrido durante el tiempo que decida no prestarlo de manera manual, como por ejemplo con una barredora mecánica o por cual alternativa optar?”

5. “¿El no prestar la actividad de barrido en un sector determinado en el PGIR´S con la frecuencia allí indicada, puede constituir una falla en el servicio?”

En el contexto de que la prestación de los servicios públicos debe regirse bajo los criterios de continuidad y calidad, la Ley 142 de 1994 no merma el cumplimiento de dicha obligación y por ello no dispone de norma que avale una excepción a dicha regla; por el contrario, de no atenderse la obligación, lo considera como un incumplimiento denominado “falla en la prestación del servicio”, al amparo de lo previsto por el artículo 137 ibídem.

Así, sólo para efectos de la reparación por la falla en la prestación del servicio, el usuario tendría derecho a que no se le haga cobro alguno por conceptos distintos del consumo, o de la adquisición de bienes o servicios efectivamente recibidos, si la falla ocurre continuamente durante un término de quince (15) días o más, dentro de un mismo período de facturación. El descuento en el cargo fijo opera de oficio por parte de la empresa, en los términos del referido artículo 137.

En todo caso, se insiste en que, de acuerdo con lo previsto en el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 142 de 1994 corresponde al municipio “Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios (…)”; con mayor razón cuando dicho servicio no puede ser objeto de suspensión. De ahí que sea necesario que entre municipio y prestador se adopten las medidas necesarias para superar la situación.

De otro lado, el hecho de que no se preste la actividad de barrido con la frecuencia prevista en un PGIRS, de manera objetiva constituye un incumplimiento al régimen de los servicios públicos domiciliarios; sin embargo, como se anotó previamente, cualquier reproche debe ser investigado por esta Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

JHONN VICENTE CUADROS CUADROS

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Radicado 20255290279502

TEMA: Prestación del servicio de aseo. Barrido. Suspensión de la actividad por cuestiones de seguridad. Falla en la prestación del servicio.

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”

6. "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio."

7. “Por la cual se establecen los lineamientos para la formulación de los Programas de Prestación del Servicio Público de Aseo”