CONCEPTO 80 DE 2025

(febrero 19)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “...absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

El Ministerio de Vivienda, Ciudad Y territorio mediante oficio No. 2025EE0000978, corrió traslado por competencia a esta Superintendencia de la petición presentada por el señor xxxxx, la cual se trascribe a continuación:

“¿Una persona natural matriculada ante de cámara de comercio puede comercializar agua en bloque?”

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 142 de 1994^[5]

Decreto Único Reglamentario No. 1077 de 2015^[6]

Resolución CRA 943 de 2021^[7]

Concepto SSPD-OJ-2021-415

Concepto SSPD-OJ-2020-950

CONSIDERACIONES

Previo a emitir un pronunciamiento sobre la consulta formulada, es necesario reiterar que a través de la instancia consultiva no es posible que esta Oficina se pronuncie sobre situaciones de carácter particular y concreto. Motivo por el cual, se procederá a emitir un concepto de carácter general, sin que el mismo comprometa la responsabilidad de la Superintendencia o tenga carácter obligatorio y vinculante, ya que se emite conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.

En claro lo anterior, de manera inicial, es necesario señalar que en el marco de la prestación del servicio público domiciliario de acueducto, solo los prestadores definidos en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994 debidamente constituidos y organizados, esto es, atendiendo las previsiones legales establecidas para su conformación, pueden suministrar agua a los usuarios en el desarrollo de su objeto social.

Ahora bien, conforme con lo establecido en el numeral 22 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, el servicio público domiciliario de acueducto consiste en la distribución municipal de agua apta para el consumo humano, así como en las actividades complementarias de captación de agua, su procesamiento, tratamiento, almacenamiento, conducción y transporte al punto terminal de las viviendas o sitios de trabajo, a través de la respectiva conexión. La norma en mención señala:

“ARTÍCULO 14. DEFINICIONES. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:

(...)

14.22. SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ACUEDUCTO. Llamado también servicio público domiciliario de agua potable. Es la distribución municipal de agua apta para el consumo humano, incluida su conexión y medición. También se aplicará esta Ley a las actividades complementarias tales como captación de agua y su procesamiento, tratamiento, almacenamiento, conducción y transporte. (...)” (Subraya fuera de texto)

De lo anterior, se considerará servicio público domiciliario de acueducto aquella prestación con las siguientes características: i) el agua suministrada sea apta para consumo humano, ii) llegue al punto terminal de las viviendas o sitios de trabajo y iii) implique una conexión y medición, por lo que el suministro de agua para fines distintos al señalado, se encuentra por fuera de la órbita de la prestación del servicio público de acueducto.

Lo anterior, con apoyo en lo señalado por la Corte Constitucional en Sentencia T-064 del 1994^[8] la cual manifiesta que los servicios públicos domiciliarios “(...) son aquellos que se prestan a través del sistema de redes físicas o humanas con puntos terminales en las viviendas o sitios de trabajo de los usuarios y cumplen la finalidad específica de satisfacer las necesidades esenciales de las personas. (...)".

En este sentido, los servicios públicos domiciliarios son aquellos que reciben las personas en su domicilio o lugar de trabajo y sirven para satisfacer las necesidades básicas de bienestar y salubridad de la población. De este modo, cabe advertir que: (i) cuando la prestación de un servicio público domiciliario se realice a través de la infraestructura necesaria que conecta un domicilio con las redes que proveen el agua, por ostentar la connotación de ser “domiciliario”, y (ii) el suministro del mismo sea para consumo humano, esta Superintendencia contará con todos los mecanismos previstos por la Ley para aplicar las sanciones que sean del caso, si la prestación del servicio no prevé los requerimientos concebidos por el régimen de los servicios públicos domiciliarios.

Ahora bien, es preciso señalar que los prestadores de los servicios públicos domiciliarios debidamente constituidos en los términos del artículo 15 de la Ley 142 de 1994, en ejercicio de la autonomía privada de su voluntad, puede celebrar contratos distintos a los de la prestación de los servicios públicos domiciliarios, como sería el caso del contrato de suministro de agua (antes denominado venta de agua en bloque), el cual se regirá por normas de derecho civil y comercial, así como lo señalado por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico- CRA, en cuanto a aspectos como: i) el precio del recurso que se suministre, ii) volumen a entregar, iii) la forma en que serán medidos los consumos, iv) condiciones físico químicas del agua de acuerdo con el uso que se le dará y demás aspectos relevantes de la relación contractual.

Para estos efectos, el numeral 50 del artículo 2.3.1.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 estableció la definición del servicio de agua en bloque así:

“ARTÍCULO 2.3.1.1.1 DEFINICIONES. Para efecto de lo dispuesto en el presente decreto, Adóptense las siguientes definiciones:

(...)

50. SERVICIO DE AGUA EN BLOQUE. Es el servicio que se presta por las personas prestadoras de servicios públicos de acueducto que distribuyen y/o comercializan agua a distintos tipos de usuarios.”

De igual forma, este contrato de suministro de agua potable se encuentra definido en el literal e), artículo 2.4.2.1.2 de la Resolución compilatoria CRA 943 de 2021, así:

“ARTÍCULO 2.4.2.1.2. DEFINICIONES. Se tendrán en cuenta las siguientes definiciones, además de las consignadas en la normatividad vigente, para la correcta interpretación del presente Título:

(...)

E. CONTRATO DE SUMINISTRO DE AGUA POTABLE: Es el acuerdo de voluntades entre prestadores que tiene por objeto el suministro de agua potable por parte de un prestador proveedor a un prestador beneficiario, a cambio de una remuneración que cubra los costos del subsistema de suministro, para que éste la transporte y/o distribuya y comercialice entre sus usuarios.” (subraya fuera de texto)

Se considera que, esta modalidad contractual se erige como una garantía de abastecimiento o aumento de cobertura en áreas de prestación de los prestadores, en el que el beneficiario es el prestador del servicio público domiciliario de acueducto que suscribe tal contrato con un proveedor, para la prestación del servicio público domiciliario. En este contexto, el usuario no hace parte de la relación contractual.

Lo anterior, se ratifica con la definición de las partes del contrato en los literales j) y k) del citado artículo así:

“j. Prestador Beneficiario: En adelante beneficiario. Es el prestador del servicio público domiciliario de acueducto y/o alcantarillado que suscribe un contrato de suministro de agua potable y/o de interconexión de acueducto y/o alcantarillado, con un prestador proveedor, para la prestación de dichos servicios públicos domiciliarios.

k. Prestador Proveedor: En adelante proveedor. Es el prestador del servicio público domiciliario de acueducto y/o alcantarillado o de alguna de sus actividades complementarias, que se obliga con un beneficiario a realizar las actividades que tengan como propósito suministrar agua potable, y/o permitir la interconexión, a partir de unos puntos de acceso previamente pactados, de sus subsistemas de suministro, transporte y/o distribución de agua potable, así como de sus subsistemas de recolección, transporte, tratamiento y/o disposición final de aguas residuales.” (subraya fuera de texto)

De este modo, el contrato de suministro de agua no constituye un contrato de servicios públicos domiciliarios, en tanto que no es celebrado entre la empresa y el usuario, sino que es acordado entre personas que tienen la condición de prestador. Por ello, el proceso y procedimiento para que una empresa de servicios públicos domiciliarios compre agua en bloque y, en ese orden de ideas, se beneficie del agua, debe estar amparado por el respectivo contrato de suministro de agua y cumplir con los requisitos previstos en el artículo 2.4.2.2.2 de la Resolución compilatoria CRA 943 de 2021.

En consecuencia, la venta de agua en bloque no es una actividad sobre la cual la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios tenga competencia, en la medida que se trata de un negocio jurídico que obedece a la autonomía de la voluntad de quienes lo celebran, al tenor de lo previsto en el parágrafo del artículo 79 de la Ley 142 de 1994. Así lo señala esta Oficina Asesora Jurídica en concepto SSPD-OJ-2021-415, reiterando la posición manifestada en el Concepto SSPD-OJ-2020-950, en los siguientes términos:

“(...) Para iniciar es necesario precisar que el contrato de suministro de agua potable, conocido como “venta de agua en bloque”, no es una actividad sobre la cual esta Superintendencia ejerza supervisión toda vez que se trata de un negocio jurídico que obedece a la autonomía de la voluntad de quienes lo celebran y, al tenor de lo previsto en el parágrafo del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, la Superservicios no está facultada para someter a su aprobación actos o contratos de los prestadores de servicios públicos domiciliarios.(...)” (subraya fuera de texto)

Por último, es preciso reiterar que, en el marco de la celebración del contrato de suministro de agua potable, las partes intervinientes pueden pactar el precio del recurso que se suministre, el cual, en todo caso, debe cubrir los costos del subsistema de suministro para que este la transporte, distribuya y comercialice entre sus usuarios. Sobre el particular el artículo 2.4.2.2.2 de la Resolución compilatoria mencionada, establece como requisitos generales, frente a temas de costos lo siguiente:

“2.4.2.2.2. REQUISITOS GENERALES. Para la celebración del respectivo contrato, los prestadores deberán observar, como mínimo, lo siguiente:

a) Tanto la alternativa de suministro de agua potable como la interconexión de sistemas de acueducto y/o alcantarillado, deberán corresponder a la opción de mínimo costo, que no traslade costos ineficientes a los usuarios o suscriptores del beneficiario y que no genere desmejoramientos en los niveles de servicio (calidad, continuidad, presión y cobertura) de los usuarios o suscriptores del proveedor.

(...)

De acuerdo con lo anterior, el beneficiario deberá desarrollar un estudio técnico y económico que incluya, como mínimo:

– Estimación y evaluación de alternativas de abastecimiento que demuestren que el contrato de suministro de agua potable y/o de interconexión de acueducto y/o alcantarillado es la opción de mínimo costo (que considere la factibilidad técnica, económica, financiera y ambiental), que garantiza la provisión del servicio en condiciones adecuadas de cantidad (caudal), continuidad, cobertura, calidad, presión (en el caso de sistemas de acueducto) y vulnerabilidad, sin causar desmejoramiento de dichas condiciones de operación en el sistema del proveedor. (...)” (subraya fuera de texto)

Bajo la norma en cita, es de mencionar que en este tipo de contratos el prestador beneficiario deberá propender por que el contrato de suministro de agua escogido sea la opción de mínimo costo, con el fin de no trasladar al usuario costos ineficientes. Aspecto que deberá ser demostrado por el beneficiario quien debe considerar, entre otros, los costos máximos para el suministro de agua, en el marco de lo señalado en el artículo 2.4.2.3.1 de la Resolución CRA 943 de 2021.

De otra parte, tanto los prestadores beneficiarios como los proveedores deberán considerar, para la suscripción de estos contratos, los elementos del mismo señalados por la CRA en el artículo 2.4.2.2.3 ibídem, así como las obligaciones a cargo de cada parte señaladas en el artículo 2.4.2.2.1 de la citada norma.

Así mismo y como quiera que podrá pactar las condiciones físico químicas del agua de acuerdo con el uso que se le dará y aquellos demás aspectos relevantes de la relación contractual, deberá establecerse el medio en que se almacenará el agua, sin que se afecte la calidad de la misma, pues, suministrarla sin el cumplimiento del requisito de calidad es causal de falla en el servicio, en los términos del artículo 136 de la Ley 142 de 1994.

Queda claro entonces que, el contrato de suministro de agua no se constituye como un contrato de servicios públicos domiciliarios en los términos del artículo 128 de la Ley 142 de 1994, por cuanto no es celebrado entre prestador y usuario, sino que surge como consecuencia de un acuerdo entre personas que tienen la condición de ser prestadoras de servicios públicos, en ejercicio de su libre autonomía.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:

- En el marco de la prestación del servicio público domiciliario de acueducto, solo los prestadores definidos en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, debidamente constituidos y organizados, esto es, atendiendo las previsiones legales establecidas para su conformación, pueden suministrar agua a los usuarios en el desarrollo de su objeto social.

- Los prestadores de servicios públicos domiciliarios, en ejercicio de la autonomía privada de su voluntad, puede celebrar contratos distintos a los de la prestación de los servicios públicos domiciliarios, como por ejemplo, el contrato de suministro de agua (antes denominado venta de agua en bloque), el cual se regirá por normas de derecho civil y comercial, con los parámetros señalados por la CRA, siendo las partes quienes pacten libremente aspectos como: i) el precio del recurso que se suministre, ii) volumen a entregar, iii) la forma en que serán medidos los consumos, iv) condiciones físico químicas del agua de acuerdo con el uso que se le dará y demás aspectos relevantes de la relación contractual. En ese sentido, una persona natural o jurídica que no ostente la calidad de prestador de servicios públicos no puede celebrar el referido contrato, pues se reitera, se trata de un acuerdo entre prestadores.

- El contrato de suministro de agua no constituye un contrato de servicios públicos domiciliarios en los términos del artículo 128 de la ley 142 de 1994, en tanto que no es celebrado entre la empresa y el usuario, sino que es acordado entre personas que tienen la condición de prestador. Por ello, deben acatarse los requisitos previstos en el artículo 2.4.2.2.2 y siguientes de la Resolución CRA 943 de 2021.

- Tanto los prestadores beneficiarios como los proveedores deberán considerar, para la suscripción de contratos de suministro de agua, los elementos señalados por la CRA en el artículo 2.4.2.2.3 de la Resolución CRA 943 de 2021, así como las obligaciones a cargo de cada parte señaladas en el artículo 2.4.2.2.1 de la citada norma.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

JHONN VICENTE CUADROS CUADROS

Jefe oficina asesora jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Radicado 20255290245272

TEMA: CONTRATO DE SUMINISTRO DE AGUA POTABLE (ANTES, DENOMINADO VENTA DE AGUA EN BLOQUE).

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”

6. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio.”

7. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones”'

8. Corte Constitucional. Sentencia T-064 del 17 de febrero de 1994. M.P. Hernando Herrera Vergara. Expediente: T. 22898.