CONCEPTO 107 DE 2025

(marzo 10)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “...absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

A continuación, se transcribe la consulta elevada:

“(...) 1. ¿Puedo solicitar ante la empresa de servicios públicos el desglose de la factura en virtud del decreto 828 de 2007 y en su defecto solicitar que se excluya de la factura los valores correspondientes al ASEO, ALUMBRADO PUBLICO Y CONTRIBUCIÓN?

2. ¿Me pueden generar suspensión por no pagar alumbrado, contribución y aseo?

3. ¿Si la empresa de energía se niega a desglosar de la factura los valores correspondientes a aseo, contribución y alumbrado, como usuario que puedo hacer? (...)”.

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 142 de 1994^[5]

Ley 1819 de 2016^[6]

Decreto 828 de 2007^[7]

CONSIDERACIONES

Previo a emitir un pronunciamiento sobre la consulta formulada, es necesario reiterar que a través de la instancia consultiva no es posible que esta Oficina se pronuncie sobre situaciones de carácter particular y concreto, motivo por el cual, se procederá a emitir un concepto de carácter general, sin que el mismo comprometa la responsabilidad de la Superintendencia o tenga carácter obligatorio y vinculante, ya que se emite conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.

Por tal razón, esta Oficina emitirá un concepto en términos generales, que brindará elementos normativos respecto de los interrogantes planteados en la consulta, abordando para el efecto los siguientes ejes temáticos: i) facturación conjunta del servicio público de aseo, ii) cobro de conceptos no asociados a la prestación directa de los servicios públicos domiciliarios, iii) cobro del alumbrado público en las facturas del servicio público domiciliario de energía, iv) cobro de la contribución de solidaridad.

i) Facturación conjunta del servicio público de aseo

El inciso 7 del artículo 146 de la Ley 142 de 1994, habilita a los prestadores de servicios públicos domiciliarios para realizar la facturación conjunta, en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 146. LA MEDICIÓN DEL CONSUMO, Y EL PRECIO EN EL CONTRATO.

(...)

Las empresas podrán emitir factura conjunta para el cobro de los diferentes servicios que hacen parte de su objeto y para aquellos prestados por otras empresas de servicios públicos, para los que han celebrado convenios con tal propósito (...).”

En línea con lo anterior, el artículo 147 ibídem sobre el cobro de los servicios públicos de aseo y alcantarillado, señala lo siguiente:

“Artículo 147. NATURALEZA Y REQUISITOS DE LAS FACTURAS

(...)

En las facturas en las que se cobren varios servicios, será obligatorio totalizar por separado cada servicio, cada uno de los cuales podrá ser pagado independientemente de los demás con excepción del servicio público domiciliario de aseo y demás servicios de saneamiento básico. Las sanciones aplicables por no pago procederán únicamente respecto del servicio que no sea pagado.

(...)

PARÁGRAFO. Cuando se facturen los servicios de saneamiento básico y en particular los de aseo público y alcantarillado, conjuntamente con otro servicio público domiciliario, no podrá cancelarse este último con independencia de los servicios de saneamiento básico, aseo o alcantarillado, salvo en aquellos casos en que exista prueba de mediar petición, queja o recurso debidamente interpuesto ante la entidad prestataria del servicio de saneamiento básico, aseo o alcantarillado.” (subraya fuera de texto)

De las disposiciones anteriores, es importante indicar que los servicios públicos de alcantarillado y aseo se deberán facturar de manera conjunta con otro servicio público domiciliario (acueducto, energía o gas) y estos no podrán pagarse por separado. Por lo tanto, el prestador del servicio público domiciliario no podrá recibir del usuario el pago por un solo servicio cuando se facture conjuntamente el servicio público de aseo; salvo que exista reclamación en curso

Frente al pago de la facturación conjunta, esta Superintendencia mediante el concepto unificado SSPD-OJU-2009-03, dispuso:

“(...) 2.2 SEPARACIÓN DE COBROS CUANDO SE FACTUREN VARIOS SERVICIOS EN LA MISMA FACTURA E INDEPENDENCIA DE LAS SANCIONES.

El artículo 147 de la Ley 142 de 1994 señala que cuando se cobren varios servicios públicos en una misma factura, es obligación de las empresas totalizar por separado cada servicio, cada uno de los cuales se puede pagar de manera independiente, salvo el servicio público de aseo y demás servicios de saneamiento básico.

Aclara el parágrafo de este artículo, que cuando se facturen los servicios de aseo y alcantarillado de manera conjunta con otro servicio público domiciliario, no podrá cancelarse éste último con independencia de los servicios de aseo y alcantarillado, salvo que exista prueba de haberse presentado petición, queja o recurso ante la empresa que presta el servicio de saneamiento básico, aseo o alcantarillado.

Sobre este punto, es bueno aclarar que corresponde al usuario aportar la prueba correspondiente de que efectivamente se presentó la petición, queja o recurso ante la empresa prestadora del servicio de aseo o alcantarillado

También dispone esta norma que las sanciones por no pago procederán únicamente respecto del servicio que no sea pagado. Esto tiene fundamento en que a pesar de que se cobren varios servicios en una misma factura, el cobro de cada servicio tiene su fuente en una relación contractual distinta, por lo tanto, las consecuencias del incumplimiento de un contrato, sólo se aplican respecto del contrato que se incumple, y no tienen porque afectar a los demás. (...).” (Subraya fuera de texto)

De lo anterior, se puede concluir que, la facturación conjunta de los servicios de saneamiento básico (alcantarillado y aseo) con otros servicios públicos domiciliarios se torna obligatoria para los prestadores de los servicios de energía, gas y agua potable, dadas las dificultades de recaudo y la imposibilidad de suspender los servicios de alcantarillado y aseo, frente a eventos de no pago. Lo anterior, pues dichos servicios se constituyen de interés social y sanitario para el bienestar de la comunidad, razón por la cual su prestación no puede suspenderse, salvo situaciones de fuerza mayor y/o caso fortuito.

En conclusión, las facturas en las que se cobren varios servicios, será obligatorio totalizar por separado cada servicio, cada uno de los cuales podrá ser pagado independientemente de los demás con excepción del servicio público domiciliario de aseo y demás servicios de saneamiento básico.

ii) Cobro de conceptos no asociados a la prestación directa de los servicios públicos domiciliarios

El artículo 148 de la Ley 142 de 1994, establece que:

“Artículo 148. REQUISITOS DE LAS FACTURAS.

(...)

En los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y modo en los que la empresa hará conocer la factura a los suscriptores o usuarios, y el conocimiento se presumirá de derecho cuando la empresa cumpla lo estipulado. Corresponde a la empresa demostrar su cumplimiento. El suscriptor o usuario no estará obligado a cumplir las obligaciones que le cree la factura, sino después de conocerla. No se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario. (subrayado fuera de texto)

De la norma citada se desprende que, por mandato legal expreso, los prestadores de servicios públicos domiciliarios únicamente pueden facturar conceptos directamente relacionados con la prestación de dichos servicios. Por lo tanto, no está permitido el cobro de bienes y servicios que no estén vinculados con el suministro, la prestación o la ejecución del contrato, ni tampoco se permite alterar la estructura tarifaria establecida para cada servicio público domiciliario.

Lo anterior, se encuentra en concordancia con lo dispuesto en el artículo 8 del Decreto 2223 de 1996, modificado por el artículo 1 del Decreto 828 de 2007 el cual consagra:

“Artículo 1: Modificase el artículo 8 del Decreto 2223 de 1996, el cual quedará así:

“ARTÍCULO 8. DE LOS COBROS NO AUTORIZADOS. Las empresas que presten servicios públicos domiciliarios, únicamente podrán cobrar tarifas por concepto de la prestación de dichos servicios y de aquellos de que trata la Ley 142 de 1994. En este último evento, previa celebración de convenios con este propósito.

En consecuencia, las empresas que presten los servicios públicos domiciliarios, no podrán incluir en la factura correspondiente cobros distintos de los originados en la prestación efectiva de los mencionados servicios, aunque existan derechos o conceptos cuyo cobro esté fundamentado en otras normas de carácter legal, salvo que cuenten con la autorización expresa del usuario.

Cuando el usuario lo requiera, podrá cancelar únicamente los valores correspondientes al servicio público domiciliario, para lo cual deberá dirigirse a las oficinas de la respectiva empresa o entidad o a los puntos donde aquellas realizan sus operaciones comerciales, con el fin de que se facilite la factura requerida para pago de dichos valores.

Las entidades y empresas que pretendan incluir en las facturas de servicios públicos cuotas derivadas de créditos otorgados a los usuarios, deberán garantizar las facilidades que permitan al usuario en todo caso cancelar la tarifa correspondiente al servicio público sin que en ningún caso se generen cobros adicionales por dicha gestión. La empresa no podrá suspender el servicio público por el no pago de conceptos diferentes al directamente derivado del mismo.

El valor de las cuotas derivadas de tales créditos deberá totalizarse por separado del servicio público respectivo de modo que quede claramente expresado cada concepto. Las deudas originadas de obligaciones diferentes al pago de servicios públicos no generarán solidaridad respecto del propietario de inmueble, salvo que este así lo haya aceptado en forma expresa".

Así las cosas, los prestadores no podrán incluir en la factura cobros distintos a los originados por la prestación efectiva de los servicios públicos domiciliarios, tales como, por ejemplo, el cobro por compra de electrodomésticos, seguros u otros conceptos comerciales. En el evento en el que el prestador incluya en la factura este tipo de cobros, se debe tener presente, al tenor de la norma transcrita, lo siguiente:

i) La inclusión de estos cobros deberá estar autorizados de manera expresa por el suscriptor o usuario.

(ii) Las obligaciones originadas por conceptos diferentes a la prestación del servicio o ejecución del contrato de condiciones uniformes deberán totalizarse por separado en la factura del servicio público domiciliario respectivo, a fin de que el usuario o suscriptor pueda realizar el pago del servicio público domiciliario de manera independiente al pago de los otros conceptos, para lo cual, deberá dirigirse a las oficinas del prestador el cual facilite la factura requerida para pago del consumo del servicio.

(iii) El usuario y/o suscriptor podrá pagar únicamente el valor del servicio público domiciliario respectivo, sin que la falta de pago de otros conceptos pueda generar suspensión de dicho servicio por parte del prestador.

De este modo, para que el prestador de servicios públicos domiciliarios pueda incluir en la factura bienes o servicios ajenos a la prestación del servicio público, deberá dar cabal cumplimiento a señalado en los artículos 148 de la Ley 142 de 1994 y el artículo 8 del Decreto 2223 del 1996, modificado por el artículo 1 del Decreto 828 de 2007 citados.

iii) Cobro del alumbrado público en las facturas del servicio público domiciliario de energía.

El impuesto de alumbrado público se fundamenta en la Ley 1819 de 2016. En su artículo 352, esta disposición establece cómo se debe llevar a cabo el recaudo y la facturación de dicho impuesto. Veamos:

Artículo 352. Recaudo y facturación. El recaudo del impuesto de alumbrado público lo hará el Municipio o Distrito o Comercializador de energía y podrá realizarse mediante las facturas de servicios públicos domiciliarios. Las empresas comercializadoras de energía podrán actuar como agentes recaudadores del impuesto, dentro de la factura de energía y transferirán el recurso al prestador correspondiente, autorizado por el Municipio o Distrito, dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes al de su recaudo. Durante este lapso de tiempo, se pronunciará la interventoría a cargo del Municipio o Distrito, o la entidad municipal o Distrital a fin del sector, sin perjuicio de la realización del giro correspondiente ni de la continuidad en la prestación del servicio. El Municipio o Distrito reglamentará el régimen sancionatorio aplicable para la evasión de los contribuyentes. El servicio o actividad de facturación y recaudo del impuesto no tendrá ninguna contraprestación a quien lo preste (subrayado fuera de texto).

En esa medida, los comercializadores de energía eléctrica deben realizar el recaudo del impuesto de alumbrado público mediante las facturas que expiden para cobrar el servicio público domiciliario a su cargo. Dicha actividad, indica la norma, no tendrá ninguna contraprestación a favor del comercializado

En consecuencia, el impuesto de alumbrado público puede cobrarse de dos formas: (i) como un concepto adicional en la factura del servicio público de energía eléctrica de los usuarios de este servicio y (ii) a través de una sobretasa del impuesto predial, cuando quiera que los sujetos pasivos del tributo no cuenten con conexión domiciliaria al servicio de energía.

Aunque la inclusión de cobros en la factura por conceptos diferentes al consumo y servicios inherentes requiere autorización del usuario, esta regla tiene una excepción en el caso de las obligaciones tributarias. En este caso, se puede prescindir de la autorización previa debido a que la inclusión proviene de un mandato legal, lo que significa que es obligatoria mientras la disposición legal esté vigente.

No obstante, el usuario le podrá solicitar al prestador que el cobro del servicio se efectué de conformidad con lo señalado en el artículo 1 del Decreto 828 de 2007, esto es, el suscriptor y/o usuario podrá pagar únicamente el valor del servicio público domiciliario respectivo, sin que la falta de pago del impuesto de alumbrado público pueda generar suspensión del servicio de energía por parte del prestador.

iv)  Cobro de la contribución de solidaridad

En lo que respecta a la contribución de solidaridad, es de indicar que los preceptos contenidos en los artículos 367 y 368 de la Constitución Política determinan de forma expresa que el régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios, debe tener en cuenta, además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos, los cuales se derivan del principio constitucional de solidaridad a través del cual, se busca redistribuir el ingreso con base en criterios de equidad de manera que el Estado y las personas más favorecidas, aporten a favor de aquellas personas de menos recursos para garantizar su acceso a los servicios esenciales.

Aunado a lo anterior, los criterios de solidaridad y distribución de ingresos fueron desarrollados por el artículo 89 de la Ley 142, el cual señala lo siguiente:

“Artículo 89. Aplicación de los criterios de solidaridad y redistribución de ingresos. Las comisiones de regulación exigirán gradualmente a todos quienes prestan servicios públicos que, al cobrar las tarifas que estén en vigencia al promulgarse esta Ley, distingan en las facturas entre el valor que corresponde al servicio y el factor que se aplica para dar subsidios a los usuarios de los estratos 1 y 2. Igualmente, definirán las condiciones para aplicarlos al estrato 3.

Los concejos municipales están en la obligación de crear “fondos de solidaridad y redistribución de ingresos”, para que al presupuesto del municipio se incorporen las transferencias que a dichos fondos deberán hacer las empresas de servicios públicos, según el servicio de que se trate, de acuerdo con lo establecido en el artículo 89.2 de la presente Ley. Los recursos de dichos fondos serán destinados a dar subsidios a los usuarios de estratos 1, 2 y 3, como inversión social, en los términos de esta Ley. A igual procedimiento y sistema se sujetarán los fondos distritales y departamentales que deberán ser creados por las autoridades correspondientes en cada caso.

89.1. Se presume que el factor aludido nunca podrá ser superior al equivalente del 20% del valor del servicio y no podrán incluirse factores adicionales por concepto de ventas o consumo del usuario. Cuando comiencen a aplicarse las fórmulas tarifarias de que trata esta Ley, las comisiones sólo permitirán que el factor o factores que se han venido cobrando, se incluyan en las facturas de usuarios de inmuebles residenciales de los estratos 5 y 6, y en la de los usuarios industriales y comerciales. Para todos estos, el factor o factores se determinará en la forma atrás dispuesta, se discriminará en las facturas, y los recaudos que con base en ellos se hagan, recibirán el destino señalado en el artículo 89.2 de esta Ley.

89.2. Quienes presten los servicios públicos harán los recaudos de las sumas que resulten al aplicar los factores de que se trata este artículo y los aplicarán al pago de subsidios, de acuerdo con las normas pertinentes, de todo lo cual llevarán contabilidad y cuentas detalladas. Al presentarse superávits, por este concepto, en empresas de servicios públicos oficiales de orden distrital, municipal o departamental se destinarán a “fondos de solidaridad y redistribución de ingresos” para empresas de la misma naturaleza y servicio que cumplan sus actividades en la misma entidad territorial al de la empresa aportante, Si los “fondos de solidaridad y redistribución de ingresos” después de haber atendido los subsidios de orden distrital, municipal o departamental, según sea el caso, presentaren superávits, estos últimos se destinarán para las empresas de la misma naturaleza y servicio con sede en departamentos, distritos o municipios limítrofes, respectivamente. Los repartos se harán de acuerdo a los mecanismos y criterios que establezcan las comisiones de regulación respectivas. Los superávits, por este concepto, en empresas privadas o mixtas prestatarias de los servicios de agua potable o saneamiento básico... se destinarán a los “fondos de solidaridad y redistribución de ingresos” del municipio o distrito correspondiente y serán transferidos mensualmente, de acuerdo con los mecanismos que establezcan las comisiones de regulación respectivas. Los superávits, por este concepto, en empresas privadas o mixtas prestatarias de los servicios de energía eléctrica y gas combustible irán a los fondos que más adelante se desarrollan en este mismo artículo.

De acuerdo con las disposiciones señaladas, la contribución de solidaridad tiene como finalidad la de subsidiar los consumos de subsistencia de los usuarios residenciales de menores ingresos, siendo por ello su pago obligatorio para los sujetos obligados a hacerlo, esto es, para los usuarios de los estratos 5 y 6, industriales y comerciales, salvo las excepciones legales, en efecto, el cobro y recaudo que constituye una obligación para quienes legalmente fueron designados como sujetos activos, y que se realiza a través de la factura.”

En esa medida, es pertinente señalar que la contribución o factor de solidaridad hace parte del esquema tarifario de los servicios públicos, lo que implica que esta debe ser considerada como un concepto relacionado con la prestación del servicio, por lo tanto, su recaudo y pago será obligatorio para los prestadores y usuarios de los servicios, respectivamente.

Así las cosas, se puede concluir que los prestadores de servicios públicos domiciliarios deben recaudar de los usuarios de inmuebles residenciales de los estratos 5 y 6 y usuarios industriales y comerciales (salvo las excepciones legales), un sobrecosto o recaudo con el fin de subsidiar parte del costo de los servicios consumidos por los estratos 1 2 y 3.

En consecuencia, como la contribución es un concepto relacionado con la prestación y habilitado por la Le 142 de 1994, no le es aplicable lo dispuesto en el artículo 8 del Decreto 2223 de 1996, modificado por el artículo 1 del Decreto 828 de 2007.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:

La facturación conjunta de los servicios de saneamiento básico (alcantarillado y aseo) con otros servicios públicos domiciliarios es obligatoria para los prestadores de servicios de energía, gas y agua potable, debido a las dificultades de recaudo y la imposibilidad de suspender los servicios de alcantarillado y aseo en caso de impago. Esto se debe a que estos servicios son de interés social y sanitario para el bienestar de la comunidad, por lo que su prestación no puede suspenderse, excepto en situaciones de fuerza mayor o caso fortuito.

En esa medida, cuando se facturen los servicios de aseo y alcantarillado de manera conjunta con otro servicio público domiciliario, no podrá cancelarse éste último con independencia de los servicios de aseo y alcantarillado, salvo que exista prueba de haberse presentado petición, queja o recurso ante la empresa que presta el servicio de saneamiento básico, aseo o alcantarillado

Conforme al artículo 352 de la Ley 1819 de 2016, el recaudo del impuesto de alumbrado público puede realizarse de manera conjunta con el servicio público domiciliario de energía eléctrica. Los comercializadores de energía tienen la capacidad de incluir el impuesto en las facturas de servicios públicos sin requerir autorización previa del usuario, siempre y cuando esté establecido en el acuerdo municipal correspondiente.

No obstante a lo anterior, los suscriptores o usuarios podrán cancelar únicamente los valores correspondientes al servicio público domiciliario, para lo cual deberá dirigirse a las oficinas del prestador del servicio, conforme a lo dispuesto en el artículo 1 del Decreto 828 de 2007, sin que la falta de pago del impuesto de alumbrado público pueda generar suspensión del servicio de energía por parte del prestador.

Por último, la contribución o factor de solidaridad hace parte del esquema tarifario de los servicios públicos, lo que implica que esta debe ser considerada como un concepto relacionado con la prestación del servicio, por lo tanto, su recaudo y pago será obligatorio para los prestadores y usuarios de los servicios, respectivamente.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad. Cordialmente

Cordialmente

JHONN VICENTE CUADROS CUADROS

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. RADICADO 20255290570852

TEMA: FACTURACIÓN CONJUNTA DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO/ COBRO DE CONCEPTOS NO ASOCIADOS A LA PRESTACIÓN DIRECTA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS DEL COBRO DE LA CONTRIBUCIÓN DE SOLIDARIDAD.

SUBTEMAS: COBRO DEL ALUMBRADO PÚBLICO EN LAS FACTURAS DEL SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ENERGÍA/ COBRO DE LA CONTRIBUCIÓN DE SOLIDARIDAD.

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones"

6. “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones”.

7. “Por el cual se modifica el artículo 8 del Decreto 2223 de 1996”.