CONCEPTO 146 DE 2023

(marzo 23)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.,                                                 

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

A continuación, se transcribe la consulta elevada:

“PRIMERO: Me sea informado por escrito, si frente al cobro de una factura de servicios públicos domiciliarios, se pueda alegar la causal de pérdida de fuerza ejecutoria que regula la ley 1437 de 2011 (CPACA).

SEGUNDO: En caso de que la respuesta al numeral primero, sea afirmativa, solicito me sean informados los requisitos para el planteamiento de esta causal, los conceptos o normatividad relacionada. (…)”

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 142 de 1994^[5]

Ley 1437 de 2011^[6]

Ley 1564 de 2012 - Código General del Proceso^[7]

Concepto Unificado SSPD-OJ-2009-03

CONSIDERACIONES

Con el fin de emitir un concepto de carácter general, es necesario indicar que en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia y no tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.

En claro lo anterior, en primera medida es preciso señalar que el artículo 91 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) - Ley 1437 de 2011 estableció las causales por las cuales un acto administrativo no podrá ser ejecutado, en los siguientes términos:

“Artículo 91. Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:

1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.

3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.

4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.

5. Cuando pierdan vigencia.” (subraya fuera del texto)

Se debe resaltar, que el artículo en cita refiere a la pérdida de ejecutoriedad únicamente de los actos administrativos, entendidos estos, como “una manifestación unilateral de voluntad emanada de una autoridad pública o de un particular en el ejercicio de las funciones administrativas otorgadas por la Constitución Política y las leyes, mediante el cual se producen efectos jurídicos. En otros términos, es el mecanismo por el cual la administración crea, extingue o modifica situaciones jurídicas particulares.” ^[8], los cuales, pueden ser resoluciones, acuerdos, ordenanzas, entre otros.

Ahora bien, respecto de la factura de servicios públicos, esta fue definida por el numeral 14.9 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, como “la cuenta que una persona prestadora de servicios públicos entrega o remite al usuario, por causa del consumo y demás servicios inherentes en desarrollo de un contrato de servicios públicos”.

Por su parte, el artículo 148 ibídem^[9] establece los requisitos de las facturas, indicando que son los prestadores quienes deben definir - en las condiciones uniformes del contrato de servicios públicos - los requisitos formales de las mismas, que en todo caso deberán contener como mínimo, la información suficiente para que el suscriptor y/o usuario tenga conocimiento de: i) la forma en la que se determinaron y valoraron los consumos, ii) la comparación de esos consumos y del precio con los de periodos anteriores, iii) y del plazo y modo en que debe efectuarse el pago.

Igualmente, la norma indica que el prestador deberá incluir en el contrato lo relativo al sitio, forma, tiempo y modo en que dará a conocer la factura al suscriptor y/o usuario, pues estos últimos no estarán obligados a cumplir las obligaciones que les cree la factura, como por ejemplo su pago, sino hasta después de que tengan conocimiento de la misma.

En concordancia con lo señalado, y estando establecida la definición legal de la factura del servicio público y los requisitos mínimos que debe contener, resulta fundamental traer a colación el contenido del artículo 130 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 689 de 2001, que señala:

“Artículo 130. Partes del contrato. <Artículo modificado por el artículo 18 de la Ley 689 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> Son partes del contrato la empresa de servicios públicos, el suscriptor y/o usuario.

(...)

Las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria o bien ejerciendo la jurisdicción coactiva por las empresas industriales y comerciales del Estado prestadoras de servicios públicos. La factura expedida por la empresa y debidamente firmada por el representante legal de la entidad prestará mérito ejecutivo de acuerdo con las normas del Derecho Civil y Comercial. Lo prescrito en este inciso se aplica a las facturas del servicio de energía eléctrica con destino al alumbrado público. El no pago del servicio mencionado acarrea para los responsables la aplicación del artículo que trata sobre los "deberes especiales de los usuarios del sector oficial (…)” (Subraya fuera del texto)

De acuerdo con la norma en cita, las facturas de servicios públicos domiciliarios debidamente firmadas por el representante legal del prestador, se constituyen como títulos ejecutivos que pueden ser cobrados a través de la jurisdicción ordinaria mediante el proceso ejecutivo, o por la vía de jurisdicción coactiva para el caso de las empresas industriales y comerciales del Estado y municipios prestadores directos. En todo caso, para el efecto serán aplicables las normas que regulan la materia y que se encuentran contenidas en el Código Civil y en el Código General del Proceso.

Respecto del mérito ejecutivo que presta la factura del servicio público, esta Oficina Asesora Jurídica se pronunció mediante concepto unificado SSPD-OJ-2009-03, indicando que:

“6. MERITO EJECUTIVO DE LA FACTURA.

6.1 LA FACTURA COMO TÍTULO EJECUTIVO.

El inciso 3° del artículo 130 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 689 de 2001 dispone:

“Artículo 130. Son partes del contrato la empresa de servicios públicos, el suscriptor y/o usuario. (...)

Las deudas derivadas de la prestación de servicios públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria o bien ejerciendo la jurisdicción coactiva por las empresas industriales y comerciales del Estado prestadoras de servicios públicos. La factura expedida por la empresa y debidamente firmada por el representante legal de la entidad, prestará mérito ejecutivo de acuerdo a las normas del derecho civil y comercial. Lo prescrito en este inciso se aplica a las facturas del servicio de energía eléctrica con destino al alumbrado público. El no pago del servicio mencionado acarrea para los responsables la aplicación del artículo que trata sobre los 'deberes de los usuarios del sector oficial' (Negrilla fuera de texto).

Por su parte, el Código de Procedimiento Civil, en su artículo 488 define los títulos ejecutivos como aquellos que contienen obligaciones expresas, claras y exigibles, sin olvidar que para el caso de las deudas derivadas de la prestación de servicios públicos, existe un norma especial y de aplicación preferente para la conformación de los títulos ejecutivos.

Por lo tanto, la factura de servicios públicos que cumpla con los requisitos del numeral 14.9 del artículo 14 y el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, puede ser exigible en los términos del Código de Procedimiento Civil y obtenerse su pago mediante un proceso ejecutivo, ante la jurisdicción ordinaria o por la vía de jurisdicción coactiva.

Corresponderá al juez competente o al funcionario ejecutor en jurisdicción coactiva, determinar si el título que se le presente para ejecución, reúne los requisitos previstos en las citadas normas.” (subraya fuera del texto)

De esta manera, teniendo en cuenta que la factura de los servicios públicos es el instrumento a través del cual los prestadores cobran al usuario el precio por los servicios utilizados, la misma constituye un documento que contiene una obligación clara, expresa y exigible en los términos del Código de Procedimiento Civil. Por tal razón, se constituye en un título ejecutivo cuyo pago puede obtenerse mediante un proceso ejecutivo, ante la jurisdicción ordinaria o también por la vía de jurisdicción coactiva para el caso de las empresas industriales y comerciales del Estado y municipios prestadores directos.

En consecuencia, no es dable predicar la pérdida de fuerza de ejecutoria del acto administrativo contenida en el artículo 91 del CPACA respecto de las facturas de servicios públicos, pues se reitera, estas se constituyen como un título ejecutivo, mas no tienen el carácter de acto administrativo, lo cual ha sido reiterado por esta Oficina, tal y como se indicó en el mencionado concepto unificado SSPD-OJ-2009-03:

“(…) NATURALEZA DE LAS FACTURAS.

Sobre la naturaleza jurídica de la factura de servicios públicos domiciliarios se han elaborado diversas tesis dado que, si bien el artículo 147 de la Ley 142 de 1994 se titula “Naturaleza y requisitos de la factura”, lo cierto es que la ley no precisó su naturaleza.

En efecto, la jurisprudencia del Consejo de Estado durante varios años consideró que, entre otros, los actos de facturación de las empresas de servicios públicos, eran actos administrativos y tal consideración se apoyaba en que la prestación de estos servicios constituía una función pública.

Por su parte, la línea conceptual de esta Oficina Asesora Jurídica ha sido uniforme y reiterada al señalar que desde la perspectiva de la Ley 142 de 1994, la factura no constituye un acto administrativo.

La línea de argumentación es la siguiente: De acuerdo con el numeral 14.9 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, la factura de servicios públicos es la cuenta de cobro que una persona prestadora de servicios públicos entrega o remite al usuario, por causa del consumo y demás servicios inherentes en desarrollo del contrato de servicios públicos.

Adicionalmente, el artículo 154 ibídem dispone que contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa procede el recurso de reposición.

Con apoyo en los citados artículos, se tiene que la factura de cobro es el medio a través del cual la empresa da a conocer al usuario el precio de los servicios prestados y demás conceptos previstos en el contrato de condiciones uniformes.

Previo a la expedición de la factura, la empresa de servicios públicos realiza unos procedimientos internos de medición y tasación de esos consumos, es decir, toma una decisión y la da a conocer al usuario por medio de la factura, la cual una vez puesta en conocimiento del usuario, permite que éste pueda presentar reclamación ante la empresa, es decir, no puede interponer directamente recurso contra la factura.

Ciertamente, según el inciso 3º del artículo 154 antes citado, los recursos proceden solo contra la decisión posterior de la empresa mediante la cual decide la reclamación del usuario, lo cual es aceptado por los distintos despachos judiciales cuando en el trámite de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, en las que se impugnan los actos de facturación de las empresas de servicios públicos y las decisiones de segunda instancia de la Superintendencia de Servicios Públicos, no se exige que se demande la factura, como requisito de un acto jurídico complejo.

En reciente pronunciamiento el Consejo de Estado, básicamente a partir de la consideración de que la prestación de los servicios públicos no es función pública, dejó atrás el criterio que sostenía que los actos de facturación de los servicios públicos domiciliarios son actos administrativos.

Finalmente, conviene destacar que una, entre las varias consecuencias que se derivan de considerar que la factura no constituye un acto administrativo, consiste en que no requiere de notificación personal como forma de darla a conocer a los suscriptores o usuarios, ya que la Ley 142 en su artículo 148 establece que en los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y modo en que la empresa hará conocer la factura a los suscriptores o usuarios, sin que establezca nada acerca de la obligatoriedad de la notificación personal.

En efecto, la Ley 142 de 1994 no previó la notificación personal como forma de dar a conocer las facturas de servicios públicos a los usuarios, pues bastará el envío de la factura al domicilio donde se presta el servicio, o en las condiciones previstas en el contrato de condiciones uniformes.

La factura de cobro de los servicios públicos, no es más que el instrumento a través del cual las empresas que lo prestan, cobran el precio en desarrollo del contrato de servicios públicos."

Sin perjuicio de lo hasta aquí indicado, se debe informar que, si bien los prestadores de los servicios públicos domiciliarios tienen la posibilidad de cobrar las facturas adeudadas por los usuarios ante la jurisdicción ordinaria, existe un término durante el cual puede realizarse dicho cobro, so pena de que opere la prescripción de la obligación y, por ende, no sea exigible.

Al respecto, esta Oficina Asesora Jurídica se pronunció mediante el ya indicado Concepto Unificado SSPD-OJ-2009-03 en los siguientes términos:

“6.2 PRESCRIPCIÓN.

El fenómeno de la prescripción, es un modo de extinción de las obligaciones por el cual se extinguen las acciones y derechos ajenos por no ejercitar las mismas durante cierto tiempo y dependiendo si se trata de un título ejecutivo o de un título valor la prescripción opera de manera diferente.

Así las cosas, se tiene que la prescripción de la acción cambiaria opera para los títulos valores y de ella se ocupa el Código de Comercio, al paso que para la prescripción de los títulos ejecutivos opera la prescripción de la acción ejecutiva y de ella se ocupa nuestro Código Civil.

La factura cambiaria es considerada por nuestro ordenamiento jurídico como título valor, por ende, la prescripción de la acción cambiaria por expresa remisión del artículo 789 del Código de Comercio es de tres años.

La factura de servicios públicos por considerarse un título ejecutivo y no un título valor, se predica respecto de la misma la prescripción de la acción ejecutiva de que trata el artículo 2536 del Código Civil modificado por el artículo 8o de la Ley 791 de 2002, esto es, de cinco (5) años.

En este orden de ideas, frente a la factura expedida por las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos Domiciliarios, no pueden predicarse las acciones ni las excepciones cambiarias, sino que tan sólo serán de recibo las excepciones ejecutivas derivadas de la naturaleza de título ejecutivo.

Así las cosas, la acción ejecutiva de las obligaciones contenidas en la factura de servicios públicos como título ejecutivo es de 5 años contados a partir de su expedición y en todo caso la acción ordinaria de las obligaciones derivadas del contrato de servicios públicos será de 10 años...” (subraya fuera del texto)

De este modo, como quiera que la factura de servicios públicos domiciliarios, por expresa disposición del legislador constituye un título ejecutivo que contiene una obligación clara, expresa y exigible, y tal como lo indica el artículo 130 de la ley 142 de 1994 puede ser cobrado ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria, el término legal establecido para su prescripción, es decir, con el que cuentan las prestadoras para adelantar la acción ejecutiva de las obligaciones en ella contenidas es de cinco (5) años contados a partir de su expedición, so pena de que opere la prescripción de la obligación y, por ende, no sea exigible.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:

- De acuerdo con lo establecido por el artículo 91 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) - Ley 1437 de 2011, la pérdida de fuerza ejecutoria se predica únicamente respecto de los actos administrativos, entendidos estos como las manifestaciones de voluntad de la administración que crean, modifican, extinguen o afectan una situación jurídica individual.

- Conforme lo establece el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, las facturas de servicios públicos domiciliarios que cumplan con los requisitos establecidos en el artículo 148 ibídem, y que se encuentren debidamente firmadas por el representante legal del prestador, se constituyen en títulos ejecutivos que pueden ser cobrados a través de la jurisdicción ordinaria mediante el proceso ejecutivo, o por la vía de la jurisdicción coactiva para el caso de las empresas industriales y comerciales del Estado o los municipios prestadores directos.

- No es posible predicar la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos respecto de las facturas de servicios públicos, pues tal y como se indicó en las consideraciones del presente concepto, estas son títulos ejecutivos, mas no ostentan la calidad de acto administrativo.

- Si bien los prestadores de los servicios públicos domiciliarios tienen la posibilidad de cobrar las facturas adeudadas por los usuarios ante la jurisdicción ordinaria, el término legal establecido para su prescripción, es decir, con el que cuentan las prestadoras para adelantar la acción ejecutiva de las obligaciones en ella contenidas es de cinco (5) años contados a partir de su expedición, so pena de que opere la prescripción de la obligación y, por ende, no sea exigible.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

ANA KARINA MÉNDEZ FERNÁNDEZ

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PAGINA>.

1. Radicado 20235290556722

TEMA: FACTURA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS.

Subtemas: Titulo ejecutivo.

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.

6. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

7. “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones.”

8. “Consejo de Estado, Sección Cuarta, Subsección A, trece (13) de agosto de dos mil veinte (2020), Radicación número: 25000-23-42-000-2014-00109-01(1997-16)”.

9. “Articulo 148. Requisitos de las facturas. Los requisitos formales de las facturas serán los que determinen las condiciones uniformes del contrato, pero contendrán, como mínimo, información suficiente para que el suscriptor o usuario pueda establecer con facilidad si la empresa se ciñó a la ley y al contrato al elaborarlas, cómo se determinaron y valoraron sus consumos, cómo se comparan éstos y su precio con los de períodos anteriores, y el plazo y modo en el que debe hacerse el pago.

En los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y modo en los que la empresa hará conocer la factura a los suscriptores o usuarios, y el conocimiento se presumirá de derecho cuando la empresa cumpla lo estipulado. Corresponde a la empresa demostrar su cumplimiento. El suscriptor o usuario no estará obligado a cumplir las obligaciones que le cree la factura, sino después de conocerla. No se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario.”