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CONCEPTO 162 DE 2025
(abril 10)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.
Ref. Solicitud de concepto(1)
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020(2), la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011(3), sustituido por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015(4).
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta:
“Con el propósito de garantizar la correcta aplicación del marco normativo vigente en materia de facturación del servicio público de aseo, se solicita respetuosamente a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - SSPD, emitir un concepto sobre el alcance de la siguiente disposición:
En cuanto al procedimiento para realizar la práctica del aforo, el artículo 5.7.1.9 de la Resolución CRA 943 de 2021 señala:
"i. La persona prestadora del servicio público de aseo podrá facturar con el promedio de los períodos anteriores del mismo usuario o con base en la producción de usuarios que se encuentran en CIRCUNSTANCIAS SIMILARES, cuando, por cualquier razón, se hace imposible practicar el aforo de los residuos producidos, de acuerdo con lo establecido en el artículo 146 de la Ley 142 de 1994." (Negrita y mayúsculas añadidas).
Con el fin de garantizar la aplicación adecuada de esta disposición y evitar interpretaciones que puedan generar conflictos regulatorios o administrativos, se solicita aclarar los siguientes aspectos:
1. Definición y alcance del término "circunstancias similares": ¿Cuáles son los criterios técnicos y operativos que deben considerarse para establecer que un usuario se encuentra en circunstancias similares a otro para efectos de la facturación del servicio público de aseo?
2. Factores determinantes: ¿La similitud debe basarse en la actividad económica, el estrato socioeconómico, la producción histórica de residuos, el tipo de suscriptor (residencial/no residencial) o alguna otra variable específica?
3. Metodología de cálculo: ¿Existen lineamientos o buenas prácticas regulatorias que definan cómo seleccionar la muestra de usuarios comparables para efectos de aplicar la facturación con base en esta figura?
4. Aplicabilidad en diferentes escenarios: En caso de imposibilidad de aforo por razones operativas o de fuerza mayor, ¿se pueden considerar parámetros adicionales para la determinación del consumo estimado?”
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015
Concepto Unificado SSPD-OJU-2009-10, actualizado el 7 de octubre de 2020
Concepto SSPD-OJ-2024-542
CONSIDERACIONES
De forma previa y con el fin de emitir un concepto de carácter general, es preciso indicar que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y no tienen carácter obligatorio o vinculante, pues se expiden conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución por la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
Así mismo, es preciso indicar que esta Superintendencia no es la autoridad competente para interpretar de manera específica la regulación expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA -, nuestra función se limita a vigilar el cumplimiento de la regulación, motivo por el cual los interrogantes de la consulta fueron trasladados mediante el radicado 20251331093181 a dicha Comisión con el fin de que se resuelvan de manera particular y concreta.
No obstante, en ejercicio de las competencias asignadas a esta entidad, a continuación, se presenta un pronunciamiento general sobre el concepto “circunstancias similares” para efectos de efectuar la facturación de servicios públicos domiciliarios.
Así las cosas, el artículo 146 de la Ley 142 de 1994, el cual habilita a los prestadores para establecer el valor del servicio con base en los consumos promedios de suscriptores o usuarios que se encuentren en circunstancias similares, entre otros.
“Artículo 146. LA MEDICIÓN DEL CONSUMO, Y EL PRECIO EN EL CONTRATO. La empresa y el suscriptor o usuario tienen derecho a que los consumos se midan; a que se empleen para ello los instrumentos de medida que la técnica haya hecho disponibles; y a que el consumo sea el elemento principal del precio que se cobre al suscriptor o usuario.
Cuando, sin acción u omisión de las partes, durante un período no sea posible medir razonablemente con instrumentos los consumos, su valor podrá establecerse, según dispongan los contratos uniformes, con base en consumos promedios de otros períodos del mismo suscriptor o usuario, o con base en los consumos promedios de suscriptores o usuarios que estén en circunstancias similares, o con base en aforos individuales.
Habrá también lugar a determinar el consumo de un período con base en los de períodos anteriores o en los de usuarios en circunstancias similares o en aforos individuales cuando se acredite la existencia de fugas imperceptibles de agua en el interior del inmueble. Las empresas están en la obligación de ayudar al usuario a detectar el sitio y la causa de las fugas. A partir de su detección el usuario tendrá un plazo de dos meses para remediarlas. Durante este tiempo la empresa cobrará el consumo promedio de los últimos seis meses. Transcurrido este período la empresa cobrará el consumo medido.
(…)
En cuanto al servicio de aseo, se aplican los principios anteriores, con las adaptaciones que exige la naturaleza del servicio y las reglas que esta Ley contiene sobre falla del servicio; entendiéndose que el precio que se exija al usuario dependerá no sólo de los factores de costos que contemplen las fórmulas tarifarias sino en todo caso de la frecuencia con la que se le preste el servicio y del volumen de residuos que se recojan.
En cuanto a los servicios de saneamiento básico y aquellos en que por razones de tipo técnico, de seguridad o de interés social, no exista medición individual, la comisión de regulación respectiva definirá los parámetros adecuados para estimar el consumo.
(…)
PARÁGRAFO. La Comisión de Regulación respectiva, en un plazo no superior a tres años a partir de la vigencia de la presente Ley, reglamentará los aspectos relativos a este artículo con el fin de evitar traumatismos en la prestación de los servicios objeto de esta Ley.” (subraya fuera del texto)
En ese sentido, como puede observarse es permitido por la ley, de manera excepcional, cuando no sea posible medir el consumo, las siguientes formas de determinar el consumo de los usuarios: i), con base en consumos promedios de otros períodos del mismo suscriptor o usuario, ii) con base en los consumos promedios de suscriptores o usuarios que estén en circunstancias similares, iii) con base en aforos individuales
De manera particular, para el servicio público de aseo, es importante precisar que el cobro del precio se determina en función de la frecuencia de la prestación del servicio y el volumen de residuos recolectados. Adicional a lo anterior, en caso de falta de medición en los servicios de saneamiento básico, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) es la entidad competente para definir los parámetros adecuados para la estimación del consumo.
En efecto, en el artículo 5.7.1.9 de la Resolución CRA 943 de 2021, establece que, cuando no sea posible practicar el aforo de residuos producidos, los prestadores pueden facturar con base en la producción de usuarios que se encuentren en circunstancias similares.
“Artículo 5.7.1.9. PROCEDIMIENTO PARA LA REALIZACIÓN DE LOS AFOROS.
i. La persona prestadora del servicio público domiciliario de aseo podrá facturar con el promedio de los períodos anteriores del mismo usuario o con base en la producción de usuarios que se encuentran en circunstancias similares, cuando, por cualquier razón, se hace imposible practicar el aforo de los residuos producidos, de acuerdo a lo establecido en el Artículo 146 de la Ley 142 de 1994.” (subraya fuera del texto)
Ahora bien, la norma no contiene una definición específica de que se consideran circunstancias similares, sin embargo, para efectos de interpretar dichos artículos se pueden tener en cuenta las circunstancias comunes y comparables que existen entre un usuario y otro, como, por ejemplo, la clasificación socioeconómica en la que se catalogan los inmuebles, el uso o destinación que se les asigne, la producción de residuos, entre otros.
Conforme a lo anterior, es pertinente considerar la definición de la palabra similar desarrollada por la Real Academia de la Lengua, que establece: “Que tiene semejanza o analogía con algo”.(7)
En ese sentido, cuando no sea posible practicar el aforo de residuos producidos, el prestador puede determinar el consumo con base la producción de residuos efectuada por usuarios que compartan circunstancias similares, verbigracia, el uso o destinación que se les asigne, la producción de residuos y la clasificación socioeconómica en la que se catalogan los inmuebles, entre otros.
En todo caso tenga en cuenta que es en el contrato de condiciones uniformes en donde el prestador puede determinar la(s) forma(s) habilitadas por la ley, en que efectuara la medición de los consumos ante la imposibilidad de medición,
Ahora bien, la clasificación de los inmuebles para efectos tarifarios en materia de servicios públicos domiciliarios en general, debe atender al uso dado a estos y a los criterios reglamentarios y regulatorios existentes,
Ahora particularmente para el servicio público de aseo, el artículo 2.3.2.2.4.2.106 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 señala que los inmuebles deben clasificarse tanto en función de su uso, como en función del volumen de residuos que produzcan. Veamos:
“Artículo 2.3.2.2.4.2.106. Clasificación de los suscriptores y/o usuarios del servicio de aseo. Los usuarios del servicio público de aseo se clasificarán en residenciales y no residenciales, y estos últimos en pequeños y grandes generadores de acuerdo con su producción”.
En punto a la clasificación anterior, los numerales 21, 30, 51 y 52 del artículo 2.3.2.1.1 ibidem señala lo siguiente:
“21. Grandes generadores o productores. Son los suscriptores y/o usuarios no residenciales que generan y presentan para la recolección residuos sólidos en volumen igual o superior a un metro cúbico mensual.
(…)
30. Pequeños generadores o productores: Son los suscriptores y/o usuarios no residenciales que generan y presentan para la recolección residuos sólidos en volumen menor a un (1) metro cúbico mensual.
(…)
51. Usuario no residencial. Es la persona natural o jurídica que produce residuos sólidos derivados de la actividad comercial, industrial y los oficiales que se benefician con la prestación del servicio público de aseo.
52. Usuario residencial. Es la persona que produce residuos sólidos derivados de la actividad residencial y se beneficia con la prestación del servicio público de aseo. Se considera usuario residencial del servicio público de aseo a los ubicados en locales que ocupen menos de veinte (20) metros cuadrados de área, exceptuando los que produzcan más de un (1) metro cúbico mensual”.
De las normas trascritas se tiene que, de acuerdo a la producción de residuos sólidos, los usuarios del servicio de aseo se pueden clasificar en: (i) no residenciales, siendo aquellos que generan y presentan la recolección de residuos en volumen igual o superior a un metro cúbico mensual, y (ii) residenciales, aquellos que generen o presenten menos de un metro cúbico mensual.
Ahora bien, en cuanto al estrato socioeconómico que se les asigna a los inmuebles, es preciso mencionar que este es un procedimiento en el que los inmuebles residenciales se clasifican en estratos, con el propósito, entre otros aspectos, de realizar el cobro de los servicios públicos de forma diferencial.
Al respecto, el numeral 4 del artículo 5o de la Ley 142 de 1994, establece que la competencia de la estratificación socioeconómica de los inmuebles residenciales está en cabeza de los municipios. Veamos:
“Artículo 5o. Competencia de los municipios en cuanto a la prestación de los servicios públicos. Es competencia de los municipios en relación con los servicios públicos, que ejercerán en los términos de la ley, y de los reglamentos que con sujeción a ella expidan los concejos:
(…)
5.4. Estratificar los inmuebles residenciales de acuerdo con las metodologías trazadas por el Gobierno Nacional (…)”
De la disposición normativa en cita se puede afirmar, que esta función se encuentra a cargo de manera indelegable en los municipios y distritos, quienes deben realizar la estratificación de conformidad con las metodologías establecidas por el Gobierno Nacional.
Sobre el particular, esta Oficina Asesora Jurídica a través del Concepto Unificado SSPDOJU-2009-10, actualizado el 7 de octubre de 2020, manifestó lo siguiente:
“2. ESTRATIFICACIÓN SOCIOECONÓMICA DE INMUEBLES RESIDENCIALES.
2.1. Definición conceptual y utilidad del concepto de estratificación socioeconómica.
La estratificación socioeconómica es el instrumento técnico que permite clasificar la población de los municipios y distritos del país, a través de la caracterización física de las viviendas y su entorno, en estratos o grupos socioeconómicos diferentes. Al respecto, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, define la estratificación socioeconómica como “(…) una clasificación en estratos de los inmuebles residenciales que deben recibir servicios públicos, para el cobro diferencial, es decir, para asignar subsidios y cobrar sobrecostos o contribuciones” [6], de suerte que quienes tienen más capacidad económica paguen más por los servicios públicos domiciliarios, contribuyendo de esa forma a que los usuarios de estratos bajos puedan pagar sus facturas y acceder por esa vía a dichos servicios.
(…)
2.3. Competencia para estratificar y adoptar la estratificación socioeconómica.
De conformidad con lo establecido en los numerales 1 y 3 del artículo 101 de la Ley 142 de 1994, es deber de cada municipio y/o distrito clasificar en estratos los inmuebles residenciales que deben recibir servicios públicos domiciliarios, siendo obligación indelegable del alcalde la de realizar la estratificación respectiva, a través de decreto que se deberá difundir en forma amplia y deberá ser informado a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para el ejercicio de sus funciones.
(…)
2.5. Función de los prestadores de servicios públicos domiciliarios en materia de estratificación socioeconómica.
2.5.1. Deber de dar aplicación a los decretos de adopción y actualización de la estratificación y de prestar su concurso económico para que las estratificaciones se adopten y actualicen en forma permanente.
Si bien a los prestadores de servicios públicos domiciliarios no les corresponde realizar la estratificación socioeconómica, estos sí deberán (i) aplicar la estratificación adoptada por el municipio o distrito respectivo y cobrar las tarifas que correspondan, de acuerdo con los resultados que el ejercicio de estratificación arroje y (ii) prestar su concurso económico para garantizar la existencia de recursos para adoptar y actualizar la estratificación en forma permanente.
2.8. Estratos y metodologías de Estratificación Socioeconómica
2.8.1. Clasificación de los inmuebles residenciales
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 101 a 104 de la Ley 142 de 1994, los inmuebles residenciales se clasificarán máximo en seis (6) estratos socioeconómicos así: (i) bajo-bajo, (ii) bajo, (iii) medio-bajo, (iv) medio, (v) medio-alto y (vi) alto.
La clasificación de la estratificación depende de las características particulares de los municipios y distritos y en atención, exclusivamente, a la puesta en práctica de las metodologías de estratificación de que trata la Ley 142 de 1994 elaboradas por el Departamento Nacional de Planeación. El literal g artículo 2o del Decreto 262 de 2004, le asignó al DANE la función de “diseñar las metodologías de estratificación y los sistemas de seguimiento y evaluación de dichas metodologías, para ser utilizados por las entidades nacionales y territoriales.” (…)” (subraya fuera del texto).
En ese sentido, de este concepto podemos resaltar que la estratificación socioeconómica de los inmuebles es un procedimiento a cargo de los entes territoriales, a través del cual, los inmuebles residenciales se clasifican en estratos, con el propósito, entre otros, de realizar el cobro de los servicios públicos domiciliarios de forma diferencial.
Así, el numeral 4 del artículo 101 de la Ley 142 de 1994, señala que en cada municipio y/o distrito existirá una sola estratificación de inmuebles residenciales aplicable a cada uno de los servicios públicos domiciliarios, es decir, que no puede existir una doble estratificación en un mismo municipio o distrito.
Por lo tanto, es obligación de los prestadores de servicios públicos domiciliarios aplicar la estratificación adoptada por el municipio o distrito respectivo y cobrar las tarifas que correspondan, de acuerdo con los resultados que el ejercicio de estratificación arroje y solo en caso de que no exista estratificación en determinada zona este puede implementar mecanismos que permitan facturar adecuadamente el servicio, en consideración a que a los usuarios de servicios públicos les asiste el derecho a que el costo del servicio se determine de acuerdo al consumo y al estrato socioeconómico del inmueble en que se reciben.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
La Superintendencia no es la autoridad competente para interpretar la regulación expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, motivo por el cual los interrogantes de la consulta fueron trasladados mediante el radicado 20251331093181 del 1 de abril del 2024 a dicha Comisión con el fin de que se resuelvan de manera particular y concreta.
El artículo 146 de la Ley 142 de 1994, señala que cuando sin acción u omisión de las partes, durante un período no sea posible medir el consumo con los instrumentos de medida adecuados, los prestadores pueden determinar los consumos: i) con base en los promedios del mismo suscriptores o usuarios; ii) con base en los consumos promedios de suscriptores o usuarios que estén en circunstancias similares y iii) con base en aforos individuales
Adicional a lo anterior, la norma citada señala que, ante de falta de medición en los servicios de saneamiento básico, la CRA es la entidad competente para definir los parámetros adecuados para la estimación del consumo.
Dentro del ámbito de la anterior competencia, para el caso del servicio de aseo, el artículo 5.7.1.9 de la Resolución CRA 943 de 2021, señala que cuando no sea posible practicar el aforo de residuos producidos, los prestadores podrán facturar con base en la producción de usuarios que se encuentren en circunstancias similares.
No obstante, ni la Ley 142 de 1994 ni la regulación expedida por la comisión de regulación definen de manera explícita que se entiende por circunstancias similares. Por lo anterior, desde una perspectiva interpretativa, considera esta oficina que para comprender el término circunstancias similares, se pueden tener en cuenta las circunstancias comunes y comparables que existen entre un usuario y otro, como, por ejemplo, la clasificación socioeconómica en la que se catalogan los inmuebles, el uso o destinación que se les asigne, la producción de residuos, así como también, las demás características comunes que compartan los suscriptores o usuarios.
En ese sentido, cuando no sea posible practicar el aforo de residuos producidos, el prestador puede determinar el consumo con base la producción de residuos efectuada por usuarios que compartan condiciones comunes, como, por ejemplo, el estrato o la clasificación del inmueble, el uso o destinación que se les asigne, la producción de residuos, entre otros.
Sin embargo, se advierte que esta es una interpretación o alcance efectuado con base en los criterios que inciden en la facturación de los servicios públicos, pues como se indicó previamente, en la normativa o en el régimen de servicios públicos en general no se especifica que debe entenderse por dicho termino.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20255290989712
TEMA: DEFINICIÓN Y ALCANCE DEL TÉRMINO CIRCUNSTANCIAS SIMILARES
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones”.
7. Disponible en https://dle.rae.es/similar
