CONCEPTO 181 DE 2023

(abril 4)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.,

Señora

Ref. Solicitud de concepto⁽¹⁾

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020⁽²⁾, la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios.”

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011⁽³⁾, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015⁽⁴⁾.

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

La consulta elevada contiene una serie de preguntas relativas al rompimiento de la solidaridad en el servicio público de aseo y a la condonación de cartera de personas víctimas de desplazamiento, por lo que éstas serán transcritas y contestadas en el acápite de conclusiones.

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 142 de 1994⁽⁵⁾

Ley 1448 de 2011⁽⁶⁾

Decreto Único Reglamentario 1084 de 2015⁽⁷⁾

Decreto Único Reglamentario 1071 de 2015⁽⁸⁾

CONSIDERACIONES

Teniendo en cuenta la consulta formulada y la normativa aplicable, se efectuarán algunas consideraciones con respecto a los siguientes ejes temáticos: (i) rompimiento de la solidaridad en el servicio público de aseo y (ii) condonación de cartera de personas víctimas de desplazamiento.

i. Rompimiento de la solidaridad en el servicio público de aseo.

En relación con la ruptura de la solidaridad, el artículo 130 de la Ley 142 de 1994 prevé lo siguiente:

“ARTÍCULO 130. PARTES DEL CONTRATO. <Artículo modificado por el artículo 18 de la Ley 689 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> Son partes del contrato la empresa de servicios públicos, el suscriptor y/o usuario.

El propietario o poseedor del inmueble, el suscriptor y los usuarios del servicio son solidarios en sus obligaciones y derechos en el contrato de servicios públicos.

Las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria o bien ejerciendo la jurisdicción coactiva por las empresas industriales y comerciales del Estado prestadoras de servicios públicos. La factura expedida por la empresa y debidamente firmada por el representante legal de la entidad prestará mérito ejecutivo de acuerdo con las normas del Derecho Civil y Comercial. Lo prescrito en este inciso se aplica a las facturas del servicio de energía eléctrica con destino al alumbrado público. El no pago del servicio mencionado acarrea para los responsables la aplicación del artículo que trata sobre los "deberes especiales de los usuarios del sector oficial”

PARÁGRAFO. Si el usuario o suscriptor incumple su obligación de pagar oportunamente los servicios facturados dentro del término previsto en el contrato, el cual no excederá dos períodos consecutivos de facturación, la empresa de servicios públicos estará en la obligación de suspender el servicio. Si la empresa incumple la obligación de la suspensión del servicio se romperá la solidaridad prevista en esta norma.” (subraya fuera de texto)

De esta forma, en materia de servicios públicos domiciliarios la Ley señala que en relación con las obligaciones y derechos emanados del contrato de servicios públicos domiciliarios, existe solidaridad entre el propietario o poseedor del inmueble, el suscriptor y los usuarios del servicio.

En este sentido, si en razón a la existencia de una deuda de varios períodos el prestador no da cumplimiento a la obligación consagrada en el parágrafo referido, en el sentido de suspender el servicio dentro del término previsto en el contrato y en su defecto, dentro de los periodos máximos establecidos en la norma, habrá operado la ruptura de la solidaridad. Por el contrario, si el servicio fue suspendido dentro del término establecido por el prestador del servicio, según sea contemplado en el contrato de condiciones uniformes, sin exceder de dos períodos, será procedente el cobro de la deuda no solo al suscriptor y/o usuario, sino además al propietario o poseedor del bien, respecto del cual se presta el servicio, siempre y cuando el contrato de servicios públicos domiciliarios esté vigente.

Así, la solidaridad debe ser entendida como una garantía que tiene el acreedor- prestador de exigir a quien tenga las calidades señaladas por la Ley, ya sea al propietario, poseedor, suscriptor o usuario el pago de las obligaciones generadas con la prestación del servicio.

Ahora bien, respecto de la prestación de los servicios públicos domiciliarios de aseo y alcantarillado, no existe la ruptura de la solidaridad de obligaciones entre el propietario, el suscriptor y el usuario, de la que habla el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, habida cuenta de la imposibilidad de suspender o dejar de prestar dichos servicios, debido a las connotaciones de salubridad pública que ostentan.

Sin embargo, existen otras situaciones que generan la ruptura de la solidaridad, las cuales se pueden resumir así:

a. Cuando el contrato de servicios públicos domiciliarios no está vigente al momento de la enajenación del inmueble, en tanto no es posible que quien adquiere el inmueble se le hagan extensibles las obligaciones derivadas de un contrato que no existía al momento de su adquisición;

b. En los acuerdos de pago en que no participe el propietario, el poseedor o algún usuario. Al respecto, debe indicarse que los acuerdos de pago sólo obligan a quienes los hayan suscrito o avalado y que, en todo caso, los mismos escapan del régimen de los servicios públicos y condicionan su validez, eficacia y ejecutabilidad a lo que en ellos se haya pactado, de acuerdo con las normas civiles y comerciales que los rigen;

c. Respecto de servicios públicos solicitados por un tercero distinto al propietario sin su autorización;

d. En el caso de facilidades comerciales que se cobren a través de la factura ya que, al igual que en el caso de los acuerdos de pago, sólo obliga a quien las ha solicitado, en los términos que al respecto se haya pactado entre las partes;

e. Entre coarrendatarios salvo que estos sean a la vez usuarios del servicio;

f. Cuando el arrendatario garantiza el pago del servicio, en los términos de lo dispuesto en el Decreto Único Reglamentario No. 1077 de 2015; y

g. Cuando el prestador instala nuevos servicios adicionales estando el inmueble en mora.”

En relación con lo anterior, es dable colegir que el artículo 152 de la Ley 142 de 1994 establece que es de la esencia del contrato de prestación del servicio público domiciliario, la presentación de peticiones, quejas o recursos, por parte del suscriptor o usuario. En ese sentido, frente a la decisión que profiera la empresa, serán procedentes el recurso de reposición frente al prestador y en subsidio el recurso de apelación ante esta Superintendencia, en temas relacionados con: i) actos de negativa del contrato, ii) suspensión, iii) terminación, iv) corte y v) facturación, según lo dispuesto por el artículo 154 ibídem.

Así las cosas, el propietario o poseedor deberá dirigirse al prestador en ejercicio del derecho de petición, con el fin de evidenciar la configuración de la ruptura de la solidaridad, invocando cualquiera de las causales señaladas y aportando los medios de prueba para el efecto, así como los argumentos que permitan determinar la ruptura. En este orden de ideas, si la ruptura que se solicita refiere al cobro que el prestador ha efectuado respecto de alguna obligación en la factura, el usuario deberá reclamar dicha factura. Si la decisión de la empresa es desfavorable al usuario, podrá recurrir la decisión de acuerdo con el artículo 154 del régimen de servicios público

Ahora bien, considerando lo señalado en el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, antes transcrito, al ser la factura de servicios públicos domiciliarios un título ejecutivo que contienen una obligación clara, expresa y exigible, y por tanto, su pago puede obtenerse mediante el adelantamiento de un proceso ejecutivo ante la jurisdicción que corresponda, o por vía de la jurisdicción coactiva, en el caso de aquellos prestadores que por su naturaleza puedan utilizar este último mecanismo de cobro (empresas industriales y comerciales del Estado y municipios prestadores directos). Lo anterior, independiente de que el suscriptor o usuario sea una persona jurídica de carácter público.

ii. Condonación de cartera de personas víctimas de desplazamiento.

En primer lugar, es necesario traer a colación el artículo 121 de la Ley 1448 de 2011 el cual se refiere a la cartera morosa de servicios públicos domiciliarios, en el marco del objeto de la citada Ley, es decir, de la atención, asistencia y reparación integral de las víctimas del conflicto armado interno. Veamos:

“ARTÍCULO 121. MECANISMOS REPARATIVOS EN RELACIÓN CON LOS PASIVOS. En relación con los pasivos de las víctimas, generados durante la época del despojo o el desplazamiento, las autoridades deberán tener en cuenta como medidas con efecto reparador, las siguientes:

1. Sistemas de alivio y/o exoneración de la cartera morosa del impuesto predial u otros impuestos, tasas o contribuciones del orden municipal o distrital relacionadas con el predio restituido o formalizado. Para estos efectos las entidades territoriales establecerán mecanismos de alivio y/o exoneración de estos pasivos a favor de las víctimas del despojo o abandono forzado.

2. La cartera morosa de servicios públicos domiciliarios relacionada con la prestación de servicios y las deudas crediticias del sector financiero existentes al momento de los hechos a los predios restituidos o formalizados deberá ser objeto de un programa de condonación de cartera que podrá estar a cargo del Plan Nacional para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.” (subraya fuera de texto)

De acuerdo con la norma citada, el Plan Nacional para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas deberá desarrollar un programa de condonación de cartera morosa de servicios públicos domiciliarios para las víctimas, generados durante la época del despojo o el desplazamiento.

En concordancia con lo anterior, el artículo 2.2.8.1.10 del Decreto Único Reglamentario 1084 de 2015 establece las normas por las cuales se conforma el Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas. Veamos:

ARTÍCULO 2.2.8.1.10. DEL PLAN NACIONAL DE ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS. Adóptese el Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, el cual estará compuesto por el conjunto de políticas, lineamientos, normas, procesos, planes, instituciones e instancias contenidas en los Decretos números 4800, 4829 de 2011, 0790 de 2012, y las normas que los modifiquen, adicionen o deroguen, así como en los documentos CONPES 3712 de 2011 y 3726 de 2012. (…)” (subraya fuera de texto)

Ahora, teniendo en cuenta los referidos decretos, se destaca el artículo 43 del Decreto 4829 de 2011 compilado en el artículo 2.15.2.2.1 del Decreto Único Reglamentario 1071 de 2015 el cual señala:

“ARTÍCULO 2.15.2.2.1. ALIVIO POR PASIVOS ASOCIADOS A PREDIOS RESTITUIDOS. La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, consolidará trimestralmente los montos reconocidos en sentencias judiciales a favor de las entidades estatales por concepto de impuestos y contribuciones asociados a los predios objeto de restitución.

Lo propio hará con los pasivos reconocidos que se adeuden a las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica y gas combustible por redes físicas, y a entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera.

La información debe desagregarse, determinando el monto por tipo de pasivo y por entidad acreedora e incluirá el valor original de la deuda, el de los intereses de mora y de las sanciones si fuere el caso.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, mediante acto administrativo instará a cada entidad acreedora la adopción de un plan de alivio que pueda incluir condonación parcial o total de las sumas adeudadas, de conformidad con lo previsto en el artículo 121 de la Ley 1448 de 2011. A medida que se obtenga respuesta a la solicitud, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, asesorará a cada víctima beneficiara de restitución de predio la forma como pagará las sumas adeudadas.

PARÁGRAFO. <Parágrafo adicionado por el artículo 3 del Decreto 440 de 2016. El nuevo texto es el siguiente:> La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, a través de su Fondo, ejecutará su Programa de Alivio de Pasivos tanto a favor de los beneficiarios de la restitución o formalización de tierras, como a favor de las víctimas de despojo y/o abandono forzoso de tierras que de manera voluntaria hayan retornado a sus predios y no hayan perdido la condición de propietarios. Para tal fin, se deberá cumplir con las siguientes condiciones:

1. Los retornos deben estar incluidos en un plan que para tal fin disponga la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación de Víctimas.

2. La persona debe estar incluida en el Registro Único de Víctimas.

3. La persona debe haber sido inscrita en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente.

4. La mora en la atención de sus pasivos debe ser consecuencia del acaecimiento de los hechos victimizantes.” (resaltado fuera de texto)

De acuerdo con las normas en cita, este Despacho entiende que el alivio asociado a predios restituidos, es por pasivos reconocidos que se adeuden a las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios los cuales serán consolidados trimestralmente por parte de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, para lo cual esta Unidad instará a las prestadoras a la adopción de un plan de alivio que permita la condonación parcial o total y en su defecto, es decir, en caso de que no exista la condonación total asesorará a cada víctima la forma como pagará las sumas adeudas.

Conforme con lo anterior, la referida condonación no será una medida obligatoria sino opcional. A su vez, es de precisar que dentro del artículo citado no se establece que los valores condonados por parte de los prestadores de servicios públicos domiciliarios serán reintegrados.

Ahora bien, en lo referente al régimen de los servicios públicos domiciliarios, el artículo 128 de la Ley 142 de 1994 establece el carácter bilateral y oneroso de los contratos de servicios públicos domiciliarios, pues, al tenor de lo dispuesto en dicho artículo, los usuarios deben remunerar la prestación de los servicios públicos domiciliarios que reciben, a través de un precio en dinero, es decir, se prohíbe la exoneración del pago de los referidos servicios.

Así las cosas, no es posible para esta Oficina emitir pronunciamientos relacionados con las acciones que debe llevar a cabo los prestadores de servicios públicos domiciliarios cuando la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas los inste a condonar parcial o totalmente las sumas adeudadas por parte de las víctimas, generados durante la época del despojo o el desplazamiento, en la medida que los prestadores son autónomos respecto del manejo administrativo de las obligaciones que los usuarios adquieren con estos, en el marco de la libre autonomía de la voluntad que los gobierna, así como la administración de su patrimonio, siempre que no contravenga el régimen de los servicios públicos domiciliarios.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se procede a dar respuesta a los interrogantes presentados en el escrito de consulta, de la forma que a continuación sigue:

“a. En estas condiciones, se puede predicar el rompimiento de la solidaridad prevista en el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, en relación a la prestación del servicio público de ASEO, teniendo en cuenta que se trata de un servicio de saneamiento básico que no se puede suspender?

b. En el evento de que no exista rompimiento de la solidaridad, y en el caso de incumplimiento por mora en el pago del servicio de ASEO, la empresa prestadora del servicio está facultada para realizar el cobro de lo adeudado a cualquiera de los tres ¿propietario o suscriptor o usuario?”

La ruptura de la solidaridad está sujeta a circunstancias de diversa índole. En ese sentido, como los servicios públicos de aseo y alcantarillado tienen connotaciones de salubridad pública y saneamiento básico, no es posible su suspensión, por lo cual no será procedente que la solidaridad entre el propietario, el suscriptor y el usuario se rompa de la manera que establece el parágrafo del artículo 130 de la Ley 142 de 1994.

Sin embargo, puede haber ruptura de solidaridad en el servicio público de aseo si acaece alguna de las situaciones que la generen, expuestas en los considerandos del presente concepto.

“c. En aquellos casos en que a pesar de que un arrendatario sea el obligado al pago de los servicios públicos (acueducto - alcantarillado - aseo), pero el propietario del predio es una entidad territorial, ¿cuál sería el procedimiento para el cobro de las acreencias en mora? ¿Es posible cobrar dichas acreencias al propietario - entidad territorial, en vista de la omisión por parte del arrendatario?”

De acuerdo con lo establecido en el artículo 130 de la Ley 142 de 1994 la factura de servicios públicos domiciliarios es un título ejecutivo, que contienen una obligación clara, expresa y exigible, por lo cual, su pago puede obtenerse mediante el adelantamiento de un proceso ejecutivo ante la jurisdicción correspondiente, o por vía de la jurisdicción coactiva, en el caso de aquellos prestadores que por su naturaleza puedan utilizar este último mecanismo de cobro (empresas industriales y comerciales del Estado y municipios prestadores directos), lo anterior, independientemente de que el suscriptor o el usuario sea una persona jurídica de carácter público.

“1. ¿Cuál es el procedimiento a seguir por parte de la empresa prestadora de los servicios públicos, para efectos de beneficiar al usuario con este mecanismo de reparación?

2. ¿Es viable por parte de la empresa prestadora del servicio, una vez otorgada la coordinación de la cartera, solicitar el REINTEGRO de los valores condonados ante el Programa de Condonación de cartera del PLAN NACIONAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL DE VÍCTIMAS y cuál sería el procedimiento?”

De acuerdo con el artículo 2.15.2.2.1 del Decreto Único Reglamentario 1071 de 2015 la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, consolidará trimestralmente los pasivos reconocidos que se adeuden a las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios por parte de las víctimas y generados durante la época del despojo o el desplazamiento, e incitará mediante acto administrativo a los prestadores a condonar total o parcialmente los referidos valores adeudados.

Sin embargo, es de considerar que dentro de la mencionada norma no se establece que los valores condonados por parte de los prestadores de servicios públicos domiciliarios serán reintegrados.

Ahora, es de señalar que, la actividad de prestación de los servicios públicos domiciliarios es de carácter oneroso, a la luz de lo previsto en el artículo 128 de la Ley 142 de 1994. Es decir, estos servicios no pueden prestarse de forma gratuita, en razón a que no debe haber empresas deficitarias o ineficientes, ya que tales ineficiencias podrían ser trasladadas al usuario vía tarifa.

A su vez, es preciso mencionar que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios no puede emitir pronunciamientos relacionados con los actos y contratos de sus vigilados, en la medida que los prestadores son autónomos respecto del manejo administrativo de las obligaciones que los usuarios adquieren con estos, en el marco de la libre autonomía de la voluntad que los gobierna, así como la administración de su patrimonio, siempre que no contravenga el régimen de los servicios públicos domiciliarios.

En este sentido, esta Superintendencia no podrá indicar a los prestadores como deben actuar cuando la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas los inste a condonar parcial o totalmente las sumas adeudadas por parte de las víctimas, generados durante la época del despojo o el desplazamiento.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

NOMBRE JEFE DE DEPENDENCIA

Cargo

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Radicado: 20235290741232

TEMA: RUPTURA DE LA SOLIDARIDAD DEL SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ASEO Y CONDONACIÓN DE CARTERA DE PERSONAS VÍCTIMAS DE DESPLAZAMIENTO.

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”

6. “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.”

7. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Inclusión Social y Reconciliación”

8. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural”