CONCEPTO 189 DE 2025

(mayo 12)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

La consulta elevada contiene cuatro interrogantes relativos a la aplicación del artículo 2.3.2.2.5.115 del Decreto 1077 de 2015, en relación con las restricciones de acceso a rellenos sanitarios por parte de los operadores de la actividad complementaria de disposición final de residuos sólidos ordinarios, por lo que éstas preguntas serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones.

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Constitución Política de Colombia

Ley 142 de 1994^[5]

Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015^[6]

Resolución MVCT 1390 de 2005^[7]

Concepto SSPD-OJ-2024-24

CONSIDERACIONES

Los servicios públicos en Colombia están fundamentados en el artículo 365 de la Constitución Política, que los establece como inherentes a la finalidad social del Estado. Este mandato constitucional impone al Estado la obligación de asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, sin que implique gratuidad en el servicio, pero garantizando un acceso equitativo y continuo. Este principio esencial estructura todo el marco normativo de los servicios públicos, incluida la gestión de residuos sólidos y la operación de rellenos sanitarios.

La Ley 142 de 1994 desarrolla estos principios constitucionales al regular específicamente los servicios públicos domiciliarios, incluyendo el servicio de aseo.

Consecuente con lo señalado, es preciso hacer referencia al numeral 14.24, artículo 14 de la Ley 142 de 1994 el cual define el servicio público de aseo, así como las actividades que hacen parte de la cadena de prestación de este servicio, en los siguientes términos:

“Artículo 14. Definiciones. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:

(…)

14.24. Servicio público de aseo. Numeral modificado por el artículo 1 de la Ley 689 de 2001. Es el servicio de recolección municipal de residuos, principalmente sólidos. También se aplicará esta Ley a las actividades complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de tales residuos.

Igualmente incluye, entre otras, las actividades complementarias de corte de césped y poda de árboles ubicados en las vías y áreas públicas; de lavado de estas áreas, transferencia, tratamiento y aprovechamiento. (…)”

De igual forma, dichas actividades se encuentran contempladas en el artículo 2.3.2.2.2.1.13 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015. Veamos:

“Artículo 2.3.2.2.2.1.13. Actividades del servicio público de aseo. Para efectos de este capítulo se consideran como actividades del servicio público de aseo, las siguientes:

1. Recolección.

2. Transporte.

3. Barrido, limpieza de vías y áreas públicas.

4. Corte de césped, poda de árboles en las vías y áreas públicas.

5. Transferencia.

6. Tratamiento.

7. Aprovechamiento.

8. Disposición final.

9. Lavado de áreas públicas” (subraya fuera de texto)

Ahora bien, en el marco de la prestación del servicio de aseo, es de indicar que el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 consagra algunas definiciones relacionadas con el desarrollo de la actividad complementaria de disposición final, en lo que respecta a los rellenos sanitarios y los aspectos relacionados con el contrato que se debe suscribir para acceder a estos, en los siguientes términos:

“Artículo 2.3.2.1.1 Definiciones. Adóptense las siguientes definiciones:

(…)

64. Contrato de acceso al servicio público de aseo en la actividad complementaria de disposición final. Son los contratos de prestación del servicio público de aseo en la actividad complementaria de disposición final, que celebran un operador de un relleno sanitario y las personas contratantes del acceso a dicho servicio, de acuerdo con lo establecido en la normatividad vigente y en el Reglamento Operativo de cada relleno sanitario.

65. Contratante del acceso al servicio público de aseo en la actividad complementaria de disposición final. Es todo aquel que realiza contratos de acceso al servicio público de aseo en la actividad complementaria de disposición final, con un operador de un sistema de relleno sanitario.

(…)

73. Procedimiento para acceder al servicio de disposición final. Son los requisitos, procesos y acciones establecidas en el Reglamento Operativo de cada relleno sanitario, que deberán cumplir las personas contratantes del servicio público de aseo en la actividad complementaria de disposición final y que implica el pago de una remuneración, de acuerdo con las normas regulatorias vigentes.

(…)

77. Relleno sanitario. Solución técnica de Saneamiento Básico, resultado de procesos de Planeación, Diseño, Operación y Control para la disposición final adecuada de residuos sólidos.

(…)

93. Reglamento Operativo del tratamiento y la disposición final. (Numeral adicionado por el artículo 2 del Decreto 1784 de 2017. El nuevo texto es el siguiente:) Instrumento de gestión, adoptado por el prestador, que establece el flujo de proceso, procedimientos, responsabilidades, normas internas y manuales de operación y de control requeridos para cumplir estándares de operación definidos en el diseño. Su objetivo es garantizar la prestación del servicio público en las actividades complementarias de tratamiento y disposición final. El Reglamento Operativo no será sujeto de aprobación por ninguna autoridad.” (subraya fuera de texto)

A partir de lo definido se colige que, el contrato de acceso al servicio de disposición final, actividad complementaria al servicio público de aseo, es aquel que celebran el operador de un relleno sanitario y las personas que contratan la obtención de dicho servicio, quienes deberán cumplir con el procedimiento establecido en el Reglamento Operativo de cada relleno sanitario, así como efectuar el pago de una remuneración.

De lo anterior, se puede concluir que, aunque la disposición mencionada no especifica que los contratantes para el acceso a los rellenos deban ser prestadores del servicio público domiciliario, el artículo 15 de la Ley 142 de 1994 sí establece quiénes pueden prestar servicios públicos domiciliarios y sus actividades complementarias.

Bajo ese contexto, las personas ajenas al artículo 15 de Ley 142 de 1994 no están habilitadas para realizar la actividad complementaria del servicio público de aseo conocida como disposición final, la cual se efectúa en rellenos sanitarios.

Frente al acceso a los rellenos sanitarios, esta oficina en el Concepto SSPD-OJ-2024-24 señala:

“(…) En lo referente al acceso a los rellenos sanitarios, es preciso tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 2.3.2.2.5.115 del Decreto de Único Reglamentario 1077 de 2015 el cual consagra:

“Artículo 2.3.2.2.5.115. Restricciones injustificadas para el acceso a rellenos sanitarios y/o estaciones de transferencia. Las autoridades ambientales, las personas prestadoras del servicio público de aseo y de la actividad complementaria de disposición final de residuos sólidos o las entidades territoriales, según el caso, no podrán imponer restricciones injustificadas para el acceso a los rellenos sanitarios y/o estaciones de transferencia de residuos sólidos.

Para los efectos del presente artículo, se consideran restricciones injustificadas al acceso a los rellenos sanitarios o a las estaciones de transferencia de residuos sólidos, las siguientes:

1. Impedir el acceso de residuos sólidos al relleno sanitario o a la estación de transferencia sin justificación técnica a cualquiera de las personas prestadoras de servicios públicos a que hace referencia el artículo 15 de la Ley 142 de 1994.

2. Impedir el acceso de residuos sólidos al relleno sanitario o a la estación de transferencia, con fundamento en la región o municipio de origen de los residuos sólidos.

3. Imponer exigencias, características o parámetros técnicos para el acceso de los residuos sólidos diferentes a las previstas en la normatividad aplicable.

4. Ejercer prácticas tarifarias discriminatorios para el acceso de residuos sólidos al relleno sanitario o a la estación de transferencia, que se encuentren por fuera de lo establecido en la metodología tarifaria expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico.

Es obligación de los operadores de los rellenos sanitarios suscribir los contratos de acceso a los sitios de disposición de acuerdo con lo establecido en la normatividad vigente y en el Reglamento Operativo de cada relleno sanitario.

El servicio de disposición de residuos sólidos deberá prestarse de manera continua de acuerdo con lo normatividad vigente y el Reglamento Operativo de cada relleno sanitario. (Decreto 2981 de 2013, artículo 116)”. (subraya fuera de texto)

Conforme con la norma en cita, las autoridades ambientales, las personas prestadoras del servicio público de aseo y de la actividad complementaria de disposición final de residuos sólidos o las entidades territoriales, están en la obligación de permitir el acceso a los rellenos sanitarios y/o estaciones de transferencia, ya que la decisión de impedir el acceso a los mismos debe estar justificada en situaciones técnicas, so pena que, la decisión de restringir dicho acceso, pueda configurar una restricción injustificada por parte de quienes operan los sitios de disposición.

A su vez, se consideran restricciones injustificadas la imposición de exigencias, características o parámetros técnicos diferentes a los previstos en la normativa aplicable, así como, el ejercicio de prácticas tarifarias discriminatorias para dicho acceso, esto es, que se encuentren por fuera de lo establecido en la metodología tarifaria expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA.

De igual forma, la disposición aludida menciona que es obligación de los operadores de los rellenos sanitarios, suscribir los contratos de acceso a los sitios de disposición, de acuerdo con lo establecido en la normativa vigente y en el Reglamento Operativo de cada relleno sanitario, así como dar aplicación a la metodología tarifaria expedida por la CRA.

De forma particular, es preciso mencionar que los Reglamentos Operativos, en el marco de lo señalado en el artículo 2.3.2.3.15 ibídem, deben establecer los instrumentos de Planeación, Operación y Seguimiento para las diferentes etapas de desarrollo del proyecto. A su vez, deberá tener como mínimo algunos elementos como son: Manuales de Operación, Bitácoras y Registros; de acuerdo con los criterios que para el efecto defina el MVCT.

En este contexto, las condiciones de acceso a los rellenos sanitarios se encuentran dispuestas en el Reglamento Operativo de cada uno de los rellenos, por consiguiente, para el acceso al relleno sanitario se deberán atender los procedimientos, requisitos, y demás parámetros establecidos en el citado reglamento, el cual debe ser desarrollado por el prestador de la actividad complementaria de disposición final, antes del inicio de la operación, e igualmente, puesto en conocimiento de quienes pretendan acceder al mismo (…)”

En esa medida, el acceso a los rellenos sanitarios está condicionado al cumplimiento de los procedimientos, requisitos y parámetros establecidos en el Reglamento Operativo de cada relleno. Así como a la obligación de los operadores de suscribir contratos de acceso y aplicar la metodología tarifaria de la CRA, en concordancia con la normativa vigente.

Ahora bien, en referencia al libre acceso a los rellenos sanitarios, el artículo 6 de la Resolución MVCT 1390 de 2005 dispone:

“Artículo 6o. Libre acceso al servicio de disposición final de residuos sólidos. Los prestadores del servicio público domiciliario de aseo en la actividad complementaria de disposición final de residuos sólidos, bajo la tecnología de relleno sanitario, deberán dar libre acceso al servicio a la persona prestadora de las actividades de recolección y transporte que lo solicite, dando prelación a los municipios o distritos de que trata el artículo 4o de la presente resolución, siempre y cuando el promedio mensual de las cantidades adicionales de residuos sólidos a disponer por el solicitante, no supere el 50% del volumen promedio mensual de toneladas dispuestas por el prestador del servicio en los últimos seis (6) meses anteriores a la vigencia de la presente resolución. El período de acceso al servicio de disposición final de que trata el presente artículo no podrá ser menor a treinta y seis (36) meses, a cuyo término deberá haberse dado cumplimiento a lo definido en el respectivo Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos, PGIRS municipal o distrital.

Parágrafo. Los prestadores del servicio público domiciliario de aseo en la actividad complementaria de disposición final de residuos sólidos deberán publicar bimestralmente en un diario de amplia circulación la información sobre las cantidades de residuos sólidos que pueden recibir, en términos Resolución 1390 de septiembre 27 de 2005 5 de toneladas diarias. Dicha información deberá igualmente ser remitida con la misma periodicidad a la autoridad ambiental regional competente y a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, para lo de sus respectivas competencias.” (subraya fuera de texto)

De acuerdo con la norma, los prestadores del servicio público de aseo que operen un relleno sanitario, deben dar libre acceso al mismo a aquellos prestadores de las actividades de recolección y transporte de residuos sólidos que lo soliciten, aplicando los criterios de prelación definidos en el artículo 4 ibídem.

Bajo el contexto anterior, es claro que la regla general para el acceso a los rellenos sanitarios es el libre acceso a los prestadores del servicio, en el marco de la actividad complementaria de disposición final de residuos sólidos, la cual resulta esencial dentro de la cadena de prestación del servicio público de aseo. Por lo tanto, debe garantizarse la continuidad en el desarrollo de dicha actividad., toda vez, que forma parte fundamental de la cadena de prestación de uno de los servicios de saneamiento básico, y su interrupción tendría graves consecuencias ambientales y sanitarias. Esta obligación es independiente al surgimiento de controversias por el incumplimiento en el pago de la remuneración por la prestación del servicio de acceso al relleno.

Finalmente, es preciso mencionar que, si el contrato presta mérito ejecutivo por contener obligaciones claras, expresas y exigibles, el operador del relleno sanitario puede adelantar el cobro ejecutivo ante la jurisdicción ordinaria de las obligaciones en mora, atendiendo para ello las disposiciones pertinentes acordadas en el acuerdo o contrato, así como lo dispuesto en la normativa aplicable.

Así, en el plano reglamentario, el Decreto 1077 de 2015 aborda específicamente las restricciones de acceso a rellenos sanitarios y el artículo 2.3.2.2.5.115 prohíbe expresamente las restricciones injustificadas, enumerando conductas discriminatorias como la exclusión por origen geográfico o exigencias técnicas no contempladas en la normativa, por ende los contratos de acceso constituyen un requisito necesario para garantizar la trazabilidad y adecuada gestión del servicio, pero estos instrumentos contractuales no deben convertirse en barreras arbitrarias que obstaculicen el acceso.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:

1. ¿Puede un prestador de la actividad complementaria de disposición final de residuos sólidos ordinarios restringir legítimamente el acceso a su relleno sanitario cuando quien pretende ingresar no tiene vínculo contractual o comercial con el operador del relleno?

En el régimen de los servicios públicos domiciliarios las personas listadas en el artículo 15 de Ley 142 de 1994 son las únicas habilitadas para prestar los servicios públicos domiciliarios y sus actividades complementarias, en el caso particular, para realizar la actividad complementaria del servicio público de aseo conocida como disposición final, la cual se efectúa en rellenos sanitarios.

En esa medida, los operadores de los sitios de disposición final están en la obligación de permitir el acceso a los rellenos sanitarios y/o estaciones de transferencia, a todos los prestadores de servicios públicos domiciliarios a que se refiere el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, los cuales desarrollen la actividad de disposición final de los residuos sólidos, previa suscripción de los contratos de acceso al relleno.

Esto, de acuerdo con el artículo 2.3.2.2.5.115 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, que señala que es obligación de los operadores de los rellenos sanitarios "suscribir los contratos de acceso a los sitios de disposición de acuerdo con lo establecido en la normatividad vigente y en el Reglamento Operativo de cada relleno sanitario", en armonía con el artículo 6 de la Resolución MVCT 1390 de 2005 que establece. “…los prestadores del servicio público domiciliario de aseo en la actividad complementaria de disposición final de residuos sólidos, bajo la tecnología de relleno sanitario, deberán dar libre acceso al servicio a la persona prestadora de las actividades de recolección y transporte que lo solicite".

En esa medida, los prestadores del servicio público de aseo que operen un relleno sanitario, deben dar libre acceso al mismo a aquellos prestadores de las actividades de recolección y transporte de residuos sólidos con los que se haya suscrito el respectivo contrato.

2. ¿Puede un prestador restringir legítimamente el acceso al relleno sanitario cuando quien pretende ingresar se encuentra en mora en el pago del servicio de disposición final de residuos sólidos, en virtud de un contrato previamente celebrado?

De acuerdo con el artículo 2.3.2.2.5.115 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015: "(…) el servicio de disposición de residuos sólidos deberá prestarse de manera continua de acuerdo con lo normatividad vigente y el Reglamento Operativo de cada relleno sanitario (…)".

Como se señaló explícitamente, la continuidad en la prestación del servicio es independiente al surgimiento de controversias por el incumplimiento en el pago de la remuneración por la prestación del servicio de acceso al relleno.

Además, debe tenerse en cuenta que, si el contrato presta mérito ejecutivo, el operador del relleno sanitario puede adelantar el cobro ejecutivo ante la jurisdicción ordinaria, lo que implica que el mecanismo adecuado para resolver la mora es el cobro judicial, no la restricción del acceso al sitio de disposición final.

3. ¿Si condicionar el acceso al relleno sanitario a la existencia de un contrato puede ser interpretado como una restricción justificada?

El artículo 2.3.2.2.5.115 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 establece claramente que es obligación de los operadores de los rellenos sanitarios "suscribir los contratos de acceso a los sitios de disposición", lo que implica que la formalización del contrato es una obligación del operador para el acceso al sitio de disposición final.

En consecuencia, la obligación de suscribir el contrato para el acceso a los sitios de disposición final emana directamente de la norma, la cual debe ser cumplida tanto por el operador del relleno sanitario como por el prestador del servicio público y actividad complementario.

4. ¿Si la mora en el pago del servicio constituye una causal válida para negar el acceso o si, por el contrario, dicha negativa podría configurarse como una restricción injustificada en los términos del decreto?

De acuerdo con el articulo ARTÍCULO 2.3.2.2.5.115. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 el servicio de disposición de residuos sólidos debe garantizarse de forma ininterrumpida y continua, así las cosas, la mora en el pago no constituye una causal suficiente para negar el acceso al relleno sanitario. Por el contrario, tal negativa configuraría una restricción injustificada según la normativa vigente.

En síntesis, el acceso a los rellenos sanitarios constituye un eslabón esencial en la cadena de prestación del servicio público de aseo, específicamente en la actividad complementaria de disposición final de residuos sólidos. Por su importancia fundamental en los servicios de saneamiento básico y las graves implicaciones ambientales y sanitarias que su interrupción podría generar, este servicio debe prestarse de manera continua, independientemente de las controversias que puedan surgir por el incumplimiento en el pago de la remuneración por el acceso al relleno.

Para el cobro de obligaciones en mora, el operador debe utilizar los mecanismos judiciales correspondientes, sin interrumpir la prestación del servicio.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía

un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

JHON VICENTE CUADROS CUADROS

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Radicado 20255291305832

TEMA: ACCESO A RELLENOS SANITARIOS EN EL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO

Subtema: Prohibición de restricciones injustificadas en el acceso a la disposición final de residuos sólidos

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”

6. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio.”

7. “Por la cual se establecen directrices y pautas para el cierre, clausura y restauración o transformación técnica a rellenos sanitarios de los sitios de disposición final a que hace referencia el artículo 13 de la Resolución 1045 de 2003 que no cumplan las obligaciones indicadas en el término establecido en la misma.”