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CONCEPTO 208 DE 2025
(mayo 16)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá D.C.
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (Superservicios o Superintendencia), es competente para “absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, conviene indicar también que la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, tal y como lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001[5].
CONSULTA
Como antecedente de la consulta, la peticionaria manifiesta que mediante el Auto No. 275 de 2011, la Corte Constitucional, luego de realizar un exhaustivo estudio y análisis del caso en el cual se solicita el cumplimiento de las órdenes de amparo impartidas en la Sentencia T-724 de 2003 y sus autos posteriores, determinó que los recicladores de oficio son los destinatarios naturales para llevar a cabo la actividad de aprovechamiento de residuos.
Textualmente, la Corte Constitucional en el referido auto indicó lo siguiente: “(…) 85. Si se tiene en cuenta que el fin de las acciones afirmativas que se demandan, no es otro que el que la operación del servicio público complementario de aprovechamiento esté en cabeza de sus destinatarios naturales -los recicladores-, este podría ser tenido en principio como una formal acción afirmativa (…)”. (Subraya fuera de texto).
Bajo ese contexto, la peticionaria plantea la siguiente solicitud:
“Solicito a la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios que emita un concepto claro sobre la definición de lo que se entiende por prestados (sic) naturales en materia de servicios públicos domiciliarios”.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015[7]
Concepto SSPD-OJ-2021-48
CONSIDERACIONES
Con el fin de emitir un concepto de carácter general es necesario recalcar que, en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, en atención a que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superservicios y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme a lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 de 2015.
De igual forma, es de precisar que los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6 del Decreto 1369 de 2020, atribuyeron a esta Superintendencia de forma principal las funciones de inspección, vigilancia y control de los prestadores de servicios públicos domiciliarios en lo concerniente al cumplimiento de los contratos de servicios públicos que estos celebren con los usuarios, como también sobre el cumplimiento de las leyes, reglamentos y regulación a los que se encuentran sujetas las personas naturales o jurídicas que prestan los servicios públicos domiciliarios o las actividades complementarias a estos.
Así, las funciones mencionadas de forma general están referidas a: (i) vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y los actos administrativos a los que estén sujetas las personas naturales o jurídicas que presten servicios públicos; (ii) proteger y apoyar la participación de los usuarios; y (iii) sancionar las violaciones al régimen de los servicios públicos, siempre y cuando esta función no sea competencia de otra autoridad.
En este sentido, la competencia de esta Superintendencia y en especial el ejercicio de las funciones presidenciales de inspección, vigilancia y control, se desarrollan exclusivamente sobre los prestadores de servicios públicos domiciliarios y de forma específica, en lo que refiere a la ejecución de las actividades propias de la prestación del servicio o de aquellas complementarias, por lo que los pronunciamientos que en ejercicio de la función consultiva se emitan, deben estar relacionados con los aspectos propios de la prestación de dichos servicios.
Bajo ese contexto, se debe precisar que, dentro de las funciones asignadas a esta Superintendencia no se encuentra determinar el alcance interpretativo o conceptual de un concepto que fue introducido por la Corte Constitucional en el Auto 275 de 2011 y acogido por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio en el Decreto 1381 de 2024, considerando además, que el régimen de servicios públicos domiciliarios, conformado principalmente por las Leyes 142 y 143 de 1994, la reglamentación expedida por el Gobierno Nacional, la regulación emitida por las comisiones de regulación y los demás actos administrativos expedidos por las distintas autoridades administrativas del ramo y transversales del régimen, en consideración al sector, no establece el término de “prestador natural o de destinatario natural de los servicios públicos”.
No obstante, con el fin de orientar la consulta, se procederá a hacer algunas precisiones generales, en los siguientes términos:
De manera inicial, conviene precisar que el numeral 14.24[10] del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, establece la definición del servicio público de aseo, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 14. DEFINICIONES. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:
(…)
14.24. SERVICIO PÚBLICO DE ASEO. Es el servicio de recolección municipal de residuos, principalmente sólidos. También se aplicará esta ley a las actividades complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de tales residuos.
Igualmente incluye, entre otras, las actividades complementarias de corte de césped y poda de árboles ubicados en las vías y áreas públicas; de lavado de estas áreas, transferencia, tratamiento y aprovechamiento (…)”. (Subraya fuera de texto).
En consonancia con ello, la definición de la actividad de aprovechamiento en la prestación del servicio público de aseo se encuentra contenida en el numeral 6[11] del artículo 2.3.2.1.1 del Decreto Único Reglamentario No, 1077 de 2015, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 2.3.2.1.1. DEFINICIONES. Adóptense las siguientes definiciones:
(…)
6. Aprovechamiento en la prestación del servicio público de aseo. Actividad complementaria del servicio público de aseo que comprende la recolección de residuos sólidos ordinarios aprovechables, el transporte selectivo hasta la estación de clasificación y aprovechamiento, así como su clasificación, y pesaje por parte de la persona prestadora”.
De esta manera, es dable concluir que la actividad de aprovechamiento de residuos principalmente sólidos -ordinarios aprovechables-, se encuentra catalogada como una actividad complementaria al servicio público de aseo, lo que significa que, quienes la desarrollen, deben atender lo dispuesto en el régimen de servicios públicos y, adicionalmente, someterse a la reglamentación que sobre el tema expida el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT), a las disposiciones regulatorias que expida la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) y a las actividades de inspección y vigilancia de esta Superintendencia.
Ahora, de conformidad con lo establecido en el artículo 365 de la Constitución Política, los servicios públicos domiciliarios “(…) podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por las comunidades organizadas, o por particulares”, dado que el Constituyente previó que la participación en la prestación de dichos servicios se basaría en los principios del libre ejercicio de la actividad económica y de la iniciativa privada dentro de los límites del bien común.
Lo manifestado en precedencia, se encuentra en consonancia con el artículo 333 ibídem que, respecto a la actividad económica y la iniciativa privada, establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 333. La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley.
La libre competencia económica es un derecho de todos que supone responsabilidades.
La empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones. El Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo empresarial.
El Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional.
La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación”. (Subraya fuera de texto).
Con lo anterior, nótese que la participación en la prestación de los servicios públicos domiciliarios tiene su fundamento en los principios de libre ejercicio de la actividad económica y de la iniciativa privada, dentro de los límites del bien común, sin que ello implique la exigencia de permisos previos o requisitos no establecidos en la ley, con la finalidad de propender por la libre competencia económica de los intervinientes en la prestación de dichos servicios.
Así, en desarrollo de los preceptos constitucionales previamente aludidos, el legislador expidió la Ley 142 de 1994, en cuyos artículos 10 y 22 se señala lo siguiente:
“ARTÍCULO 10. LIBERTAD DE EMPRESA. Es derecho de todas las personas organizar y operar empresas que tengan por objeto la prestación de los servicios públicos, dentro de los límites de la Constitución y la ley.
(…)
ARTÍCULO 22. RÉGIMEN DE FUNCIONAMIENTO. Las empresas de servicios públicos debidamente constituidas y organizadas no requieren permiso para desarrollar su objeto social, pero para poder operar deberán obtener de las autoridades competentes, según sea el caso, las concesiones, permisos y licencias de que tratan los artículos 25 y 26 de esta Ley, según la naturaleza de sus actividades”. (Subraya fuera de texto).
Con lo citado obsérvese que, como regla general, debe primar la libertad de entrada y de competencia, sin que exista restricción respecto de los servicios o actividades a desarrollar, “(…) salvo las restricciones referidas al establecimiento de Áreas de Servicio Exclusivo (ASE) o a la existencia de contratos de concesión, previo cumplimiento de los requisitos legales”, tal y como se refirió en el Concepto SSPD-OJ-2021-48, emitido por esta Oficina Asesora Jurídica.
Conviene indicar en este punto que, el artículo 15 de la Ley 142 de 1994 determina cuáles son las personas autorizadas para prestar servicios públicos domiciliarios y sus actividades complementarias, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 15. PERSONAS QUE PRESTAN SERVICIOS PÚBLICOS. Pueden prestar los servicios públicos:
15.1. Las empresas de servicios públicos.
15.2. Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas, o como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos.
15.3. Los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos, conforme a lo dispuesto en esta Ley.
15.4. Las organizaciones autorizadas conforme a esta Ley para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas.
15.5. Las entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los períodos de transición previstos en esta Ley.
15.6. Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de expedirse esta Ley estén prestando cualquiera de los servicios públicos y se ajusten a lo establecido en el parágrafo del artículo 17”. (Subrayado fuera de texto).
Con lo citado se puede concluir que, las personas que deseen prestar servicios públicos domiciliarios, cualquiera sea su propósito, necesariamente deben constituirse bajo cualquiera de las formas asociativas que de que trata el citado artículo 15 de la Ley 142 de 1994, dentro de las que se encuentra las organizaciones autorizadas.
Hasta este punto, se debe precisar que el citado artículo 15 refiere a “prestadores”, siendo estos, quienes prestan servicios públicos y/o las actividades complementarias a estos, sin que se encuentre referencia de “prestador natural o de destinatario natural de los servicios públicos”.
Específicamente en lo que se refiere a la actividad de aprovechamiento, el numeral 85[12] del artículo 2.3.2.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, estableció la definición de las organizaciones de recicladores de oficio como prestadoras de la actividad de aprovechamiento, en los siguientes términos:
“85. Organizaciones de recicladores de oficio prestadoras de la actividad de aprovechamiento. Son aquellas organizaciones constituidas en su totalidad por recicladores de oficio, que se registren ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) y cuyo objeto social incluye la actividad de aprovechamiento”. (Subraya fuera de texto).
En consonancia con ello, el numeral 36[13] del mismo artículo, define al reciclador de oficio como la “persona natural que goza de especial protección constitucional, que realiza de manera habitual las actividades de recuperación, recolección, transporte y clasificación de los residuos sólidos ordinarios aprovechables para su posterior reincorporación al ciclo económico productivo, y que deriva el sustento propio y familiar de esta actividad”
En este punto conviene traer a colación algunos considerandos del Decreto 1381 de 2024, así:
“Que en el Auto 275 de 2011, la Corte Constitucional indicó, también, que por el hecho de ser sujetos de especial protección no exonera a los recicladores de oficio de cumplir deberes y cargas corno prestadores de servicios públicos domiciliario (…).
(…)
Que la razonabilidad de la medida de la exclusividad en favor de las Organizaciones de Recicladores de Oficio, dispuesta en el artículo 2.3.2.5.1.1. del presente decreto se justifica por su finalidad, debido a que persigue fines constitucionalmente legítimos e importantes, enfatizando que la medida no se encuentra prohibida por la Constitución Política (sentencia C-084 de 2020). En el caso concreto, se evidencia que la medida es una acción afirmativa consistente en conceder exclusividad por el término de 15 años en el ejercicio de la actividad de aprovechamiento para las Organizaciones de Recicladores de Oficio. Lo anterior, guarda consonancia con el Auto 275 de 2011, en el cual la Corte indica que se debe garantizar el acceso cierto y seguro a los residuos sólidos aprovechables.
(…)
Que las acciones afirmativas propuestas propenden por la protección de una finalidad constitucionalmente reconocida, como lo es la dignidad humana y el derecho al trabajo de esta población en el marco del servicio público de aseo, la cual es ampliamente reconocida por la Corte Constitucional como el prestador natural de la actividad de aprovechamiento y sujeto de especial protección constitucional.
(…)
Que las medidas son adecuadas para garantizar la permanencia y el posicionamiento de los recicladores a través de las organizaciones de recicladores de oficio en la actividad del aprovechamiento en el marco del servicio público de aseo, pues los resguarda frente a las desigualdades y barreras en las que hoy prestan el servicio. A diferencia de las empresas prestadoras distintas a organizaciones de recicladores de oficio que sí cuentan con las condiciones y recursos financieros para obtener una posición dominante del mercado, la vulnerabilidad y marginalidad en la que los recicladores desarrollan la actividad no les permite obtener las ganancias suficientes para dignificar su actividad, y mucho menos para reinvertir en el mejoramiento de su negocio o alcanzar una mejor posición en el mercado, lo que resultaría en su exclusión en un escenario de plena competencia
(…)”. (Subraya y negrilla fuera de texto).
Bajo este contexto es preciso señalar que, de las consideraciones expuestas en el Auto 275 de 2011, entiende esta Oficina que la Corte Constitucional refiere al hecho que históricamente la actividad de aprovechamiento ha sido desarrollada por recicladores de oficio, entendidos estos como los destinatarios naturales de dicha actividad; sin embargo, se reitera que el término “prestador natural” no se encuentra contemplado en el régimen de servicios públicos, pues en el mismo, únicamente se hace referencia al término “prestador”. De esta manera, si bien, la actividad de aprovechamiento es desempeñada por los recicladores de oficio, quienes son sujetos de especial protección constitucional, de cara a las funciones que desempeña esta Superintendencia, estos lo hacen a través de las organizaciones de recicladores de oficio.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- Dentro de las funciones asignadas a esta Superintendencia por los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6 del Decreto 1369 de 2020, no se encuentra determinar el alcance interpretativo o conceptual de un concepto que fue introducido por la Corte Constitucional en el auto 275 de 2011 y acogido por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio en el Decreto 1381 de 2024, considerando además, que el régimen de servicios públicos domiciliarios no establece el término de “prestador natural o de destinatario natural de los servicios públicos”.
- En términos generales, las personas que deseen prestar servicios públicos domiciliarios, cualquiera sea su propósito, necesariamente deben constituirse bajo cualquiera de las formas asociativas que de que trata el citado artículo 15 de la Ley 142 de 1994, dentro de las que se encuentra las organizaciones autorizadas.
- De las consideraciones expuestas en el Auto 275 de 2011, entiende esta Oficina que la Corte Constitucional refiere al hecho que históricamente la actividad de aprovechamiento ha sido desarrollada por recicladores de oficio, entendidos estos como los destinatarios naturales de dicha actividad; sin embargo, se reitera que el término “prestador natural” no se encuentra contemplado en el régimen de servicios públicos, pues en el mismo, únicamente se hace referencia al término “prestador”, siendo aquellos que prestan servicios públicos domiciliarios y/o sus actividades complementarias.
De esta manera, si bien, la actividad de aprovechamiento es desempeñada por los recicladores de oficio, quienes son sujetos de especial protección constitucional, de cara a las funciones que desempeña esta Superintendencia, estos lo hacen a través de las organizaciones de recicladores de oficio.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que se puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde es posible encontrar la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20255291503462.
TEMA: PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO.
Subtema: Actividad complementaria de aprovechamiento. Organizaciones de recicladores de oficio.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
5. “Por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994”.
6. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.
7. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”.
8. “Por el cual se modifica el Capítulo 5, del Título 2, de la Parte 3, del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio, Decreto número 1077 del 26 de mayo de 2015 y se dictan otras disposiciones”.
9. Disponible para consulta en:
https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_0000048_2021.htm
10. Numeral modificado por el artículo 1 de la Ley 689 de 2001.
11. Numeral modificado por el artículo 1 del Decreto 1381 de 2024.
12. Numeral modificado por el artículo 1 del Decreto 1381 de 2024.
13. Numeral modificado por el artículo 1 del Decreto 1381 de 2024.
