CONCEPTO 213 DE 2025

(mayo 22)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá D.C.,

CONCEPTO SSPD-OJ-2025-213

Señora

XXXXX

Auxiliar administrativo

AGUAS DEL CAPIRA S.A.E.S.P

cartera.aguasdelcapiraesp@gmail.com

Guaduas (Cundinamarca)

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (Superservicios o Superintendencia), es competente para “absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, conviene indicar también que la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, tal y como lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001^[5].

CONSULTA

La consulta fue planteada en los siguientes términos:

“(…) cuando le cobró (sic) a un usuario por promedio en la factura de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo por tres periodos consecutivos, teniendo en cuenta que la factura es bimestral y se cobró por novedad de "obstáculo en cajilla" en el siguiente periodo ya se le tomó la lectura real, cuántos periodos debo de liquidar la factura para darle respuesta al usuario. En que (sic) articulo (sic) puedo interpretar el concepto o que me lo aplica”.

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 142 de 1994^[6]

Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015^[7]

Concepto SSPD-OJ-2024-72 ^[8]

CONSIDERACIONES

Como primera medida resulta importante aclarar que, en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto como la planteada por la consultante, toda vez que, esta Superintendencia, eventualmente podría conocer y resolver, a través de sus Direcciones Territoriales, los recursos de apelación que interpongan los usuarios en contra de los actos emitidos por ese prestador, derivados de la situación expuesta por la peticionaria.

En ese sentido, cualquier pronunciamiento que esta Oficina Asesora Jurídica emita en sede de consulta sobre situaciones de carácter particular y concreto de las que conozcan o puedan llegar a conocer otras dependencias de la entidad, podría configurar una extralimitación de sus competencias.

De igual manera, es de precisar que los artículos 79 ^[10] de la Ley 142 de 1994 y 6 del Decreto 1369 de 2020^[9], atribuyeron a esta Superintendencia, de forma principal, las funciones de inspección, vigilancia y control de los prestadores de servicios públicos domiciliarios en lo concerniente al cumplimiento de los contratos de servicios públicos que estos celebren con los usuarios, así como también sobre el cumplimiento de las leyes, reglamentos y regulación a los que se encuentran sujetas las personas naturales o jurídicas que prestan los servicios públicos domiciliarios o las actividades complementarias a estos.

Así, las funciones mencionadas de forma general están referidas a: (i) vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y los actos administrativos a los que estén sujetas las personas naturales o jurídicas que presten servicios públicos, (ii) proteger y apoyar la participación de los usuarios, (iii) sancionar las violaciones al régimen de los servicios públicos, siempre y cuando esta función no sea competencia de otra autoridad, (iv) actuar en segunda instancia frente a los reclamos de los usuarios, a través del recurso de apelación y, (v) conocer el recurso de queja presentado por los usuarios ante el rechazo del recurso de apelación.

En consecuencia, se debe precisar que, dentro de las funciones asignadas a esta Superintendencia no se encuentra alguna que le permita determinar los periodos que se deben liquidar en una factura de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo por parte de un prestador de los mismos; máxime cuanto se trata de un asunto que eventualmente puede llegar a ser conocido por la Superservicios, a través de sus Direcciones Territoriales, en el marco de los recursos de apelación que podrían interponer los usuarios por la situación descrita, tal y como se indicó previamente.

No obstante, con el fin de ilustrar a la peticionaria frente a lo consultado, a continuación, se procederá a hacer algunas precisiones generales sobre la medición del consumo en los servicios públicos domiciliarios.

De manera inicial, es preciso señalar que la medición individual del consumo es el pilar de la facturación de los servicios públicos domiciliarios y corresponde a un derecho de los prestadores y los usuarios como fundamento de la relación del contrato de servicios públicos domiciliarios.

En efecto, el numeral 1 del artículo 9 de la Ley 142 de 1994 establece que la medición del consumo real a través de instrumentos tecnológicos apropiados, es un derecho de los usuarios. La norma textualmente establece:

“ARTÍCULO 9. DERECHO DE LOS USUARIOS. Los usuarios de los servicios públicos tienen derecho, además de los consagrados en el Estatuto Nacional del Usuario y demás normas que consagren derechos a su favor, [siempre que no contradigan esta ley, a:

9.1. Obtener de las empresas la medición de sus consumos reales mediante instrumentos tecnológicos apropiados, dentro de plazos y términos que para los efectos fije la comisión reguladora, con atención a la capacidad técnica y financiera de las empresas o las categorías de los municipios establecida por la ley (…)”. (Subrayado fuera de texto).

Con lo anterior se tiene que, la regla general en materia de medición del consumo es que esta se realice a través de la diferencia de las lecturas que arroja el medidor individual, entre un periodo de facturación y otro, siendo una excepción que los prestadores puedan determinar la misma por promedio o por aforo.

Sobre el particular, se tiene que el artículo 146 de la Ley 142 de 1994 establece los eventos en los cuales el prestador puede determinar el valor del consumo de forma distinta a la derivada de la lectura del medidor, en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 146. LA MEDICIÓN DEL CONSUMO, Y EL PRECIO EN EL CONTRATO. La empresa y el suscriptor o usuario tienen derecho a que los consumos se midan; a que se empleen para ello los instrumentos de medida que la técnica haya hecho disponibles; y a que el consumo sea el elemento principal del precio que se cobre al suscriptor o usuario.

Cuando, sin acción u omisión de las partes, durante un período no sea posible medir razonablemente con instrumentos los consumos, su valor podrá establecerse, según dispongan los contratos uniformes, con base en consumos promedios de otros períodos del mismo suscriptor o usuario, o con base en los consumos promedios de suscriptores o usuarios que estén en circunstancias similares, o con base en aforos individuales.

Habrá también lugar a determinar el consumo de un período con base en los de períodos anteriores o en los de usuarios en circunstancias similares o en aforos individuales cuando se acredite la existencia de fugas imperceptibles de agua en el interior del inmueble. Las empresas están en la obligación de ayudar al usuario a detectar el sitio y la causa de las fugas. A partir de su detección el usuario tendrá un plazo de dos meses para remediarlas. Durante este tiempo la empresa cobrará el consumo promedio de los últimos seis meses. Transcurrido este período la empresa cobrará el consumo medido.

La falta de medición del consumo, por acción u omisión de la empresa, le hará perder el derecho a recibir el precio. La que tenga lugar por acción u omisión del suscriptor o usuario, justificará la suspensión del servicio o la terminación del contrato, sin perjuicio de que la empresa determine el consumo en las formas a las que se refiere el inciso anterior. Se entenderá igualmente, que es omisión de la empresa la no colocación de medidores en un período superior a seis meses después de la conexión del suscriptor o usuario (…)”. (Subraya y negrilla fuera de texto).

Como puede observarse, la medición del consumo no sólo es un derecho del suscriptor y/o usuario sino también del prestador ya que, el consumo, es el elemento principal del precio que se cobra por la prestación del respectivo servicio.

En este punto vale traer a colación lo manifestado por esta Oficina en el Concepto SSPD-OJ-2024-72 al respecto de la norma en cita, así:

“(…) la norma contempla que el consumo es el elemento principal cobrado al usuario, en el evento en el que no sea posible realizar la lectura del medidor de un inmueble, el prestador podrá emplear los mecanismos alternos que se consagran en el artículo 146 ibídem, los cuales deben encontrarse contemplados en las condiciones uniformes del contrato de servicios públicos con base en: (i) los consumos promedio de otros periodos; (ii) los consumos promedios de suscriptores o usuarios que estén en circunstancias similares; o (iii) por aforos individuales. Esto, únicamente por el término establecido expresamente por el legislador en la norma en cita.

Al respecto, las circunstancias excepcionales a que hace referencia la norma y el término durante el cual se puede promediar el consumo, son las siguientes:

- Por la imposibilidad de medir con instrumentos los consumos, sin que medie acción u omisión de las partes del contrato, evento en el cual la determinación del consumo se podrá efectuar solo por un período, utilizando para ello uno de los siguientes alguno de los mecanismos anteriormente señalados.

- Cuando se acredite la existencia de fugas imperceptibles, caso en el cual la determinación del consumo a través de los mecanismos indicados, esto es, por promedio o por aforo, de igual forma se realizará por un solo período. En este evento, una vez se haya detectado el sitio y la causa de la fuga, el usuario tiene dos (2) meses para arreglarlas, término durante el cual, el cobro del servicio se hará tomando el consumo promedio de los últimos seis meses.

- En el caso de conexiones nuevas puede realizarse la medición por promedio durante un periodo de seis meses, tiempo en el que el prestador deberá realizar la instalación del equipo de medida.

- Cuando la falta de medición del consumo se presente por acción u omisión atribuible al usuario o suscriptor del servicio, la determinación del valor del consumo se podrá efectuar, utilizando una de las tres formas ya señaladas; mientras que la falta de medición del consumo, por acción u omisión del prestador, le hará perder el derecho a recibir el precio.

En este sentido, no es posible que un prestador realice la determinación del valor del consumo por promedio, cuando no se presenta ninguna de las circunstancias que así lo permiten, pues ello podrá derivar en la iniciación de una actuación administrativa sancionatoria, por parte de esta entidad de vigilancia y control”. (Subraya y negrilla fuera de texto).

De lo anterior es importante resaltar que, sin que medie acción u omisión de las partes del contrato, cuando no sea posible efectuar la lectura del instrumento de medida, la determinación del consumo se podrá efectuar solo por un período, a través de cualquiera de los mecanismos de que trata el artículo 146 de la Ley 142 de 1994 para facturar el consumo, los cuales deben estar contemplados dentro de las condiciones uniformes del contrato de servicios públicos.

Así, esos mecanismos se traducen en que el prestador puede: (i) facturar con base en consumos promedio de otros periodos, (ii) facturar con base en los consumos promedio de suscriptores o usuarios que estén en circunstancias similares o, (iii) facturar por aforos individuales. Esto, únicamente por el término establecido expresamente por el legislador en la norma en cita para cada situación.

De lo citado también se desprende que, cuando la falta de medición del consumo tiene lugar por la acción u omisión del suscriptor o usuario, como puede ocurrir, por ejemplo, cuando este no permite u obstruye el acceso al equipo de medida, es posible que el prestador determine el consumo mediante los referidos mecanismos alternos y, además, si es del caso, recuperar el consumo que no haya sido facturado por esa situación, de conformidad con lo establecido el artículo 150 de la Ley 142 de 1994; norma que establece un límite de cinco (5) meses para hacerlo.

En este punto vale aclarar que, el hecho de que un usuario obstaculice el acceso al equipo de medida y con ello se impida la toma de lectura, podría considerarse en un primer momento como una situación atribuible al usuario -por acción-, que permitiría al prestador utilizar uno de los referidos mecanismos para facturar, según se indicó. No obstante, debe señalarse que, ante esa situación, corresponde al prestador desplegar todas las acciones que resultasen necesarias para que el usuario levante esa restricción u obstáculo sobre el equipo de medida, permitiendo así la lectura del medidor en siguientes oportunidades, ya que, de no hacerlo, puede entenderse que la falta de medición del consumo resulta atribuible al prestador -por omisión-, lo cual le hará perder el derecho a recibir el precio, según lo contempla también la disposición normativa previamente citada.

De igual forma se tiene que, no es posible que un prestador realice la determinación del valor del consumo por promedio, cuando no se presenta ninguna de las circunstancias que así lo permiten, pues ello podrá derivar en la iniciación de una actuación administrativa sancionatoria por parte de esta Superintendencia.

Bajo ese mismo contexto es importe también señalar que, en caso de que el prestador despliegue acciones para lograr que el usuario permita el acceso al equipo de medida con el fin de efectuar la lectura, pero el usuario continúe impidiéndolo, se justificará la suspensión del servicio o la terminación del contrato, según lo establece también el artículo 146 de la Ley 142 de 1994, para lo cual debe considerarse lo dispuesto para el efecto en los artículos 140 y 141 ibídem.

En este punto, conviene hacer alusión al artículo 2.3.1.3.2.5.23. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 que, de manera particular para los servicios públicos de acueducto y alcantarillado establece lo siguiente:

“ARTÍCULO 2.3.1.3.2.5.23. SUSPENSIÓN POR INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE CONDICIONES UNIFORMES. El incumplimiento del contrato por parte del suscriptor o usuario da lugar a la suspensión unilateral del servicio por parte de la entidad prestadora de los servicios públicos, en los siguientes eventos: (…)

(…)

13. Impedir a los funcionarios, autorizados por la entidad prestadora de los servicios públicos y debidamente identificados, la inspección de las instalaciones internas, equipos de medida o de lectura de los medidores”. (Subraya y negrilla fuera de texto).

Así las cosas, nótese que el incumplimiento de las obligaciones previstas en el contrato de servicios públicos (como impedir el acceso injustificadamente al equipo de medida) y en la ley, por parte del suscriptor o usuario, faculta al prestador del servicio público para suspender el mismo o proceder con su corte y dar por terminado el contrato. Sin embargo, el ejercicio de esta facultad por parte de los prestadores, siempre debe estar acompañada de la garantía y respeto al debido proceso que les asiste a los usuarios.

Es importante precisar que, para que el prestador proceda a la suspensión, corte y terminación del servicio, es necesario: (i) adelantar previamente una actuación administrativa que garantice el debido proceso, para lo cual debe observar lo dispuesto de manera particular en sus condiciones uniformes, así como la práctica de pruebas, la contradicción de las que se decreten y practiquen, entre otras actuaciones que garanticen su derecho a la defensa y, (ii) verificar de manera previa si la suspensión del servicio puede afectar derechos constitucionales.

En todo caso es importante aclarar que, corresponde al prestador analizar cada situación y determinar las medidas que resulten adecuadas para garantizar el derecho a la medición y la obligación de medir el consumo real del servicio, con miras también a asegurar una prestación del servicio que atiendan el marco regulatorio bajo el cual deben regirse los servicios públicos domiciliarios.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:

- Dentro de las funciones asignadas a esta Superintendencia no se encuentra alguna que le permita determinar los periodos que se deben liquidar en una factura de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo por parte de un prestador de los mismos; máxime cuanto se trata de un asunto que eventualmente puede llegar a ser conocido por la Superservicios, a través de sus Direcciones Territoriales, en el marco de los recursos de apelación que podrían interponer los usuarios.

- De conformidad con lo establecido en los artículos 9 (numeral 1) y 146 de la Ley 142 de 1994, la medición del consumo es un derecho tanto para el usuario o suscriptor del servicio, como para el prestador, ya que, el consumo, es el elemento principal del precio que se cobra por la prestación del respectivo servicio.

- Según lo establece también el referido artículo 146 de la Ley 142 de 1994, sin que medie acción u omisión de las partes del contrato, cuando no sea posible efectuar la lectura del instrumento de medida, la determinación del consumo se podrá efectuar solo por un período, a través de cualquiera de los mecanismos de que trata dicho artículo, los cuales deben estar contemplados dentro de las condiciones uniformes del contrato de servicios públicos: (i) facturar con base en consumos promedio de otros periodos, (ii) facturar con base en los consumos promedio de suscriptores o usuarios que estén en circunstancias similares o, (iii) facturar por aforos individuales.

- Asimismo, cuando la falta de medición del consumo tiene lugar por la acción u omisión del suscriptor o usuario, como puede ocurrir, por ejemplo, cuando este no permite u obstruye el acceso al equipo de medida, es posible que el prestador determine el consumo mediante los referidos mecanismos alternos y, además, si es del caso, recuperar el consumo que no haya sido facturado por esa situación, de conformidad con lo establecido el artículo 150 de la Ley 142 de 1994; norma que establece un límite de cinco (5) meses para hacerlo.

- En esa línea, el hecho de que un usuario obstaculice el acceso al equipo de medida y con ello se impida la toma de lectura, podría considerarse en un primer momento como una situación atribuible al usuario -por acción-, que permitiría al prestador utilizar uno de los referidos mecanismos para facturar, según se indicó y en el término señalado en el referido artículo 146. No obstante, debe señalarse que, ante esa situación, corresponde al prestador desplegar todas las acciones que resultasen necesarias para que el usuario levante esa restricción u obstáculo sobre el equipo de medida, permitiendo así la lectura del medidor en siguientes oportunidades, ya que, de no hacerlo, puede entenderse que la falta de medición del consumo resulta atribuible al prestador -por omisión-, lo cual le hará perder el derecho a recibir el precio, según lo contempla también la disposición normativa previamente citada.

- Por su parte, en caso de que el prestador despliegue acciones para lograr que el usuario permita el acceso al equipo de medida con el fin de efectuar la lectura, pero el usuario continúe impidiéndolo, se justificará la suspensión del servicio o la terminación del contrato, según lo establece también el artículo 146 de la Ley 142 de 1994, para lo cual debe considerarse lo dispuesto para el efecto en los artículos 140 y 141 ibídem.

- Considerando lo establecido en el artículo 2.3.1.3.2.5.23. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, el incumplimiento de las obligaciones previstas en el contrato de servicios públicos (como impedir el acceso injustificadamente al equipo de medida) y en la ley, por parte del suscriptor o usuario, faculta al prestador del servicio público para suspender el mismo o proceder con su corte y dar por terminado el contrato. Sin embargo, el ejercicio de esta facultad por parte de los prestadores, siempre debe estar acompañada de la garantía y respeto al debido proceso que les asiste a los usuarios.

- En todo caso, corresponde al prestador analizar cada situación y determinar las medidas que resulten adecuadas para garantizar el derecho a la medición y la obligación de medir el consumo real del servicio, con miras también a asegurar una prestación del servicio que atiendan el marco regulatorio bajo el cual deben regirse los servicios públicos domiciliarios.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que se puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde es posible encontrar la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

JHONN VICENTE CUADROS CUADROS

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Radicado 20255291606702.

TEMA: DETERMINACIÓN DEL CONSUMO FACTURABLE EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS.

Subtema: Facturación por promedio.

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

5. “Por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994”.

6. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.

7. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”.

8. Disponible para consulta en: https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_0000072_2024.htm

9. Artículo modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

10. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

11. Aparte entre paréntesis cuadrados [...] adicionado mediante fe de erratas.