CONCEPTO 223 DE 2025

(mayo 26)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.,

CONCEPTO SSPD-OJ-2025-223

Señora:

XXXXX

ayalalopezanamaria@gmail.com

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

La Alcaldía de Medellín, mediante oficio No. 202530171001, dio traslado por competencia a esta Superintendencia, de la petición presentada por la señora Ana María Ayala López, la cual se transcribe a continuación:

“(…) En la presente solicitó muy amablemente los requerimientos o requisitos que se deben cumplir para abrir un establecimiento de aprovechamiento de residuos aprovechables (recicladora) en la ciudad de Medellín.”

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 142 de 1994^[5]

Decreto Único Reglamentario 1077 del 2015^[6]

Concepto SSPD OJ 2022-705

CONSIDERACIONES

Con el objeto de absolver la consulta presentada, es preciso aclarar que en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, como el planteado por el consultante, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.

En claro lo anterior, es importante poner de presente que, del asunto de la solicitud se observa que la consulta se dirige a conocer los requerimientos legales para abrir un centro de acopio de residuos aprovechables. Al respecto, conviene señalar que dentro de las funciones asignadas a esta Superintendencia por los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6 del Decreto 1369 de 2020, no se encuentra determinar los requisitos para la apertura de los referidos centros de acopio, pues es un asunto que se escapa de la órbita de competencia de los servicios públicos domiciliarios y por ende de esta Entidad.

No obstante, con el propósito de orientar la consulta y de responder al interrogante formulado, resulta pertinente efectuar algunas consideraciones generales en referencia a los centros de Acopio y a la actividad complementaria de aprovechamiento en el servicio público domiciliario de aseo, en los siguientes términos.

El artículo 14 de la Ley 142 de 1994 define el servicio público domiciliario de aseo y a sus actividades complementarias así:

“ARTÍCULO 14. Definiciones. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:

14.24. Modificado por el art. 1 de la Ley 689 de 2001. Modificado parcialmente por el Artículo 1 de la LEY 632 de 2000. Servicio público domiciliario de aseo. Es el servicio de recolección municipal de residuos, principalmente sólidos. También se aplicará esta Ley a las actividades complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de tales residuos.” (Subraya fuera del texto)

En lo que respecta a la actividad complementaria de aprovechamiento, el numeral 6 del artículo 2.3.2.1.1. del Decreto Único Reglamentario 1077 del 2015 señala:

“ARTÍCULO 2.3.2.1.1. Definiciones: Adóptense las siguientes definiciones:

(…)

6. Aprovechamiento en la prestación del servicio público de aseo. Actividad complementaria del servicio público de aseo que comprende la recolección de residuos sólidos ordinarios aprovechables, el transporte selectivo hasta la estación de clasificación y aprovechamiento, así como su clasificación, y pesaje por parte de la persona prestadora.

(Numeral Modificado por el artículo 1 del Decreto 1381 de 2024)

Modificado por Decreto 596 de 2016

(Decreto 2981 de 2013, artículo 2).” (Subraya fuera del texto)

De manera que, la actividad complementaria de aprovechamiento comprende de manera integral: i) la recolección de residuos aprovechables; ii) el transporte selectivo a las Estaciones de Clasificación y Aprovechamiento (E.C.A); y iii) la clasificación y pesaje.

En vista que la consulta se centra en que se determine cuáles son los requisitos para la apertura de un 'establecimiento de aprovechamiento- centro de acopio', conviene en primera medida, señalar que de conformidad con el artículo en comento, las Estaciones de Clasificación y Aprovechamiento- ECA: “(…) Son instalaciones técnicamente diseñadas con criterios de ingeniería, destinadas a la clasificación, y pesaje de los residuos sólidos ordinarios aprovechables, mediante procesos manuales, mecánicos o mixtos.”

No obstante, en dicha definición no se hace referencia alguna a los centros de acopio, y mal podría entenderse que estos hacen parte integral de la actividad complementaria de aprovechamiento. Sobre el particular, esta Oficina en el Concepto SSPD OJ 2022-705 señaló lo siguiente:

“(…) esta Oficina Asesora procedió a solicitar apoyo al Grupo de Aprovechamiento de la Dirección Técnica de Gestión de Aseo de esta Entidad frente a la consulta formulada, haciendo especial énfasis en que se establecieran las diferencias existentes entre los centros de acopio y las ECA, para lo cual dicho Grupo emitió la siguiente respuesta:

“(...) Teniendo en cuenta que el objeto de la actividad complementaria de aprovechamiento son los residuos sólidos aprovechables, resulta pertinente que esta Dirección Técnica ofrezca claridad sobre algunos de los aspectos relevantes en el marco de la Gestión Integral de los Residuos Sólidos.

El adecuado manejo y/o gestión de los residuos sólidos es un aspecto que supone la estructuración de políticas públicas integrales que involucran no sólo la prestación del servicio público de aseo, sino también el desarrollo de un enfoque ambiental, con el fin de obtener un mayor impacto en materia de cobertura y calidad. El direccionamiento de los residuos sólidos en el marco de la prestación del servicio público de aseo ha sido liderado por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio – MVCT y previsto por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, a través de diferentes Documentos CONPES, como el 3530 de 2008 y el 3874 de 2016, donde el Estado busca avanzar de un modelo lineal hacia uno gradual de economía circular.

El Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio, Decreto 1077 de 2015, establece como obligaciones de los municipios y distritos, además de definir el esquema de prestación del servicio de aseo, formular y desarrollar el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos y adoptar en éstos las determinaciones para incentivar procesos de separación en la fuente, recolección selectiva, acopio y reciclaje de residuos, como actividades fundamentales en los procesos de aprovechamiento de residuos sólidos, entendido este como un instrumento de planeación municipal o regional para el manejo de residuos sólidos, aspecto que, de cara a los lineamientos públicos emitidos por el Gobierno Nacional, coincide con el avance hacia “una economía circular, la cual tiene como objetivo lograr que el valor de los productos y materiales se mantenga durante el mayor tiempo posible en el ciclo productivo”^[9].

Conforme con lo señalado en el numeral 41 del artículo 2.3.2.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, el residuo sólido aprovechable es considerado como “cualquier material, objeto, sustancia o elemento sólido que no tiene valor de uso para quien lo genere, pero que es susceptible de aprovechamiento para su reincorporación a un proceso productivo”, de manera que cualquier tipo de residuo que cumpla tales condiciones puede ser objeto de aprovechamiento, salvo los residuos considerados como RESPEL - Residuos Sólidos Peligrosos y RES - Residuos Sólidos Especiales. Dentro de esta clasificación, se encuentran los Residuos de Construcción y Demolición - RCD, así como los Residuos de Aparatos Eléctricos y Electrónicos – RAEE´S, que se reglamentan por una norma especial y que no pueden ser objeto de cobro de tarifa de la actividad de aprovechamiento, entre otros.

Ahora bien, la actividad complementaria que compete esta Superintendencia en observancia de su solicitud es la de aprovechamiento, que se encuentra enmarcada en el servicio público de aseo definido por el artículo 14 ibídem en los siguientes términos:

“14.19. Saneamiento básico. Son las actividades propias del conjunto de los servicios domiciliarios de alcantarillado y aseo.

(...)

14.24. (Modificado por el art. 1 de la Ley 689 de 2001). Servicio público domiciliario de aseo. Es el servicio de recolección municipal de residuos, principalmente sólidos. También se aplicará esta Ley a las actividades complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de tales residuos. (resaltado fuera de texto)

En este sentido el artículo 2.3.2.1.1. adopta la siguiente definición de aprovechamiento

(...)

6. Aprovechamiento. Actividad complementaria del servicio público de aseo que comprende la recolección de residuos aprovechables, el transporte selectivo hasta la estación de clasificación y aprovechamiento o hasta la planta de aprovechamiento, así como su clasificación y pesaje por parte de la persona prestadora.

(Decreto 2981 de 2013, art. 2, modificado por el Decreto 0596 de 2016, art. 2)

En consideración con las normas citadas, se reitera que el aprovechamiento constituye una actividad complementaria propia del servicio público de aseo y por lo tanto su prestación se encuentra condicionada al cumplimiento del principio de integralidad^[10], que comprende, i) la recolección de residuos aprovechables, ii) el transporte selectivo hasta la estación de clasificación y aprovechamiento (ECA), y iii) la clasificación y pesaje de los residuos en la estación de clasificación y aprovechamiento (ECA); lo que quiere decir que su prestación está condicionada a una infraestructura y reglamentación especial.

De acuerdo con la definición prevista en el numeral 16 del artículo 2.3.2.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, las Estaciones de Clasificación y Aprovechamiento – ECA, “Son instalaciones técnicamente diseñadas con criterios de ingeniería y eficiencia económica, dedicadas al pesaje y clasificación de los residuos sólidos aprovechables, mediante procesos manuales, mecánicos o mixtos y que cuenten con las autorizaciones ambientales a que haya lugar”.

Aunque la finalidad de una ECA es el pesaje y clasificación de los residuos, quien preste la actividad de aprovechamiento, en virtud del principio de integralidad, deberá ser responsable en un todo de su prestación, incluyendo la operación de la(s) ECA que registre para el efecto, en los términos de lo señalado en el artículo 3 de la Resolución MVCT 0276 de 2016, que dispone lo siguiente:

“Artículo 3. Integralidad de la actividad de aprovechamiento. Para dar cumplimiento con la integralidad de la actividad de aprovechamiento, de que trata el artículo 2.3.2.5.2.1.5 del Decreto1077 de 2015, adicionado por el Decreto 596 de 11 de abril de 2016, se deberá tener en cuenta que:

I. Una persona prestadora de la actividad de aprovechamiento tendrá que registrar y responder por la recolección selectiva, así como por el pesaje y clasificación de por lo menos una estación de clasificación y aprovechamiento (ECA).

II.. Una persona prestadora de la actividad de aprovechamiento podrá responder por una o varias estaciones de clasificación y aprovechamiento (ECAs).

III. Una estación de clasificación y aprovechamiento (ECA) solo podrá ser registrada por una persona prestadora de la actividad de aprovechamiento.

Lo anterior, sin perjuicio de que la persona prestadora de la actividad de aprovechamiento, responsable de la estación de clasificación y aprovechamiento (ECA), pueda recibir residuos aprovechables a otras personas prestadoras de la actividad y a otros recicladores.

En todo caso, quien reportará al Sistema Único de Información (SUI) será el responsable de la ECA.

Parágrafo: Las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento no podrán imponer restricciones injustificadas al recibo en las estaciones de clasificación y pesaje (ECAs) de la recolección y transporte de residuos aprovechables. Por lo tanto, deberá recibir los residuos sólidos ordinarios aprovechables de acuerdo con su capacidad de operación”.

Por otro lado, en cuanto a la infraestructura, las ECA deben acreditar, como mínimo, los siguientes requisitos:

“Artículo 2.3.2.2.2.9.86. Requisitos mínimos para las estaciones de clasificación y aprovechamiento (ECA). Las estaciones de clasificación y aprovechamiento deberán cumplir como mínimo con los siguientes requisitos:

1. Contar con el uso del suelo compatible con la actividad.

2. Contar con una zona operativa y de almacenamiento de materiales cubierta y con cerramiento físico con el fin de prevenir o mitigar los impactos sobre el área de influencia.

3. Contar con el respectivo diagrama de flujo del proceso incluidos la recepción, pesaje y registro.

4. Contar con medidas de seguridad industrial.

5. Contar con áreas para:

- Administración

- Recepción

- Pesaje

- Selección y clasificación

- Almacenamiento temporal de materiales aprovechables

- Almacenamiento temporal para materiales de rechazo incluidos aquellos de rápida biodegradación.

6. Contar con instrumentos de pesaje debidamente calibrados de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1074 de 2015 "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Comercio, Industria y Turismo”.

7. Contar con un sistema de control de emisión de olores.

8. Contar con un sistema de prevención y control de incendios.

9. Contar con sistemas de drenaje para las aguas lluvias y escorrentía subsuperficial.

10. Contar con sistema de recolección y tratamiento de lixiviados cuando sea del caso.

11. Contar con pisos rígidos y las paredes que permitan su aseo, desinfección periódica y mantenimiento mediante el lavado.

12. Estar vinculado al servicio público de aseo como usuario, para efectos de la presentación y entrega de rechazos con destino a disposición final.

Parágrafo. Ninguna autoridad podrá imponer obligaciones adicionales a las establecidas en el presente decreto para la operación de las estaciones de clasificación y aprovechamiento (ECAS).

(Decreto 2981 de 2013, art. 87, modificado por el Decreto 0596 de 2016, art. 6).”

Aclarado lo anterior, resulta importante señalar que el peticionario conoce que las Estaciones de Clasificación y Aprovechamiento (ECA) son diferentes a los Centros de Acopio, toda vez que menciona:

“Los centros de acopio son aquellas instalaciones donde actualmente se llevan a cabo procesos de recepción, clasificación, pesaje, compactación, pre-transformación y almacenamiento temporal de residuos sólidos aprovechables (i.e. plástico, cartón, vidrio, papel y metales), diferentes de las Estaciones de Clasificación y Aprovechamiento (ECA)”.

Lo que nos permite concluir que los centros de acopio no hacen parte de la actividad complementaria de aprovechamiento sometida a la inspección, vigilancia y control por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, como quiera que, no se cumple con el principio de integralidad referido anteriormente, pues la recolección de residuos aprovechables, su transporte selectivo hasta la estación de clasificación y aprovechamiento – ECA y la clasificación y pesaje de los residuos en la ECA, constituyen integralmente la actividad de aprovechamiento, de manera que, su prestación, ineludiblemente, involucra estas tres subactividades, de suerte que no es posible prestarla de manera fraccionada.

Ahora, el hecho de que el material sea: i) clasificado y pesado en una ECA que no se encuentra inscrita por el prestador, ii) sea entregado directamente al comercializador o comprador final, o iii) sea almacenado e incluso clasificado utilizando puntos de acopio y/o establecimientos transitorios para los materiales recolectados, entre otras circunstancias, no inhabilita a la Superintendencia para ejercer sus funciones de policía administrativa, en tanto que, su funcionamiento y la prestación de la actividad en dichas condiciones, supone la prestación irregular de la actividad complementaria de aprovechamiento.

No obstante, esta Dirección Técnica, procede a dar respuesta sobre sus peticiones, para lo cual, resulta necesario indicar que el Ordenamiento Jurídico Colombiano impone a los municipios y distritos, la obligación de definir el esquema de prestación del servicio de aseo, y además formular y desarrollar el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos y adoptar en éstos las determinaciones para incentivar procesos de separación en la fuente, recolección selectiva, acopio y reciclaje de residuos, como actividades fundamentales en los procesos de aprovechamiento de residuos sólidos.

En los anteriores términos, esta entidad considera^[11] que será la Entidad Territorial, en concordancia con el Plan de Ordenamiento Territorial (POT), el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGRIS) y el Plan de Desarrollo Municipal (PDM), el encargado de definir todas las directrices que permitan la instalación y el funcionamiento de los centros de acopio, por los siguientes motivos:

- PGIRS: los Municipios y Distritos, deberán elaborar y mantener actualizado un Plan Municipal o Distrital para la Gestión Integral de Residuos o desechos sólidos en el ámbito local y/o regional según el caso, en el marco de la política para la Gestión Integral de los Residuos expedida por el Ministerio del Medio Ambiente, cuyo objetivo es incentivar procesos de separación en la fuente, recolección selectiva, acopio y reciclaje de residuos, como actividades fundamentales en los procesos de aprovechamiento de residuos sólidos, y para esto, entre otras funciones deberá identificar alternativas de manejo en el marco de la Gestión Integral de los Residuos Sólidos con énfasis en programas de separación en la fuente, presentación y almacenamiento, tratamiento, recolección, transporte, aprovechamiento y disposición final.

(...)

- POT: es el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.

- PDM: es el instrumento de planeación que tiene la capacidad de asignar recursos para la ejecución y el desarrollo de los proyectos priorizados y relacionados con el objetivo de desarrollo territorial durante la vigencia de un periodo de gobierno

- Centros de Acopio: “Inmuebles cerrados de escala vecinal destinados a la recepción, selección y acopio de material reciclable de residuos ordinarios inorgánicos que ocupan un área inferior a 80 m2 que deben cumplir las normas urbanísticas y demás normas ambientales y sanitarias concordantes”^[12]. (...)” (Negrilla y subraya fuera del texto)

De conformidad con lo expuesto, los 'centros de acopio' son considerados como aquellos inmuebles cerrados de escala vecinal, destinados a la recepción, selección y almacenamiento temporal de residuos sólidos aprovechables, los cuales no integran la cadena de la prestación del servicio público domiciliario de aseo, ni la actividad complementaria de aprovechamiento, y por este motivo, se escapan de las funciones de inspección, vigilancia y control que ejecuta esta Superintendencia. Pues, en virtud del principio de integralidad, la actividad de aprovechamiento involucra las sub actividades de: recolección de residuos aprovechables, su transporte selectivo hasta la estación de clasificación y aprovechamiento – ECA y la clasificación y pesaje de los residuos en la ECA, las cuales no se pueden prestar de manera fraccionada.

No obstante, en caso que la operación del centro de acopio comporte la actividad complementaria de aprovechamiento, el prestador deberá someterse a lo dispuesto en la Ley 142 de 1994, a la reglamentación expedida por el Gobierno Nacional (principalmente el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015), y a la regulación emitida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA, Resolución CRA 943 de 2021) para su operación, so pena de que la prestación se considere irregular. Principalmente, solicitando las licencias, permisos y autorizaciones ambientales a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales o de las Corporaciones Autónomas Regionales (artículo 2.3.2.2.1.12. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015); informando del inicio de la operación a esta Superintendencia y a la Comisión de Regulación respectiva (numeral 8 del artículo 11 de la Ley 142 de 1994); e inscribirse en el Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos - RUPS, que administra esta Superintendencia, en los términos de la Resolución SSPD 20181000120515 del 25 de septiembre de 2018.

De manera que, será la Entidad Territorial la encargada de definir todas las directrices que permitan la instalación y el funcionamiento de los centros de acopio, esto es, en el Plan de Ordenamiento Territorial (POT), el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGRIS) y el Plan de Desarrollo Municipal (PDM), y será deber del prestador cumplir con dichos requisitos para su operación.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:

- Dentro de las funciones asignadas a esta Superintendencia por los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6 del Decreto 1369 de 2020, no se encuentra determinar los requisitos para la apertura de los centros de acopio de residuos aprovechables, pues es un asunto que se escapa de la órbita de competencia de los servicios públicos domiciliarios y por ende de esta Entidad.

- Los 'centros de acopio' son considerados como aquellos inmuebles cerrados de escala vecinal, destinados a la recepción, selección y almacenamiento temporal de residuos sólidos aprovechables, que no integran la cadena de la prestación del servicio público domiciliario de aseo, ni la actividad complementaria de aprovechamiento, motivo por el cual escapa de las funciones de inspección, vigilancia y control que ejecuta esta Superintendencia.

- En virtud del principio de integralidad, quien preste la actividad de aprovechamiento, deberá ser responsable en un todo de su prestación, ya que no es posible la prestación fraccionada de las sub actividades de recolección, transporte selectivo y la clasificación y pesaje.

- En el evento en que la operación del centro de acopio comporte la actividad complementaria de aprovechamiento, el prestador deberá someterse a lo dispuesto en la Ley 142 de 1994, a la reglamentación expedida por el Gobierno Nacional (principalmente el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015), y a la regulación emitida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA, Resolución CRA 943 de 2021) para su operación, so pena de que la prestación se considere irregular.

- La Entidad Territorial es la encargada de definir todas las directrices que permitan la instalación y el funcionamiento de los centros de acopio, esto es, en el Plan de Ordenamiento Territorial (POT), el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGRIS) y el Plan de Desarrollo Municipal (PDM), y será deber del prestador cumplir con dichos requisitos para su operación.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

JHONN VICENTE CUADROS CUADROS

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Radicado 20255291672472

TEMA: ACTIVIDAD DE APROVECHAMIENTO EN EL SERVICIO PUBLICO DOMICILIARIO DE ASEO.

Subtemas: Régimen legal aplicable, Estaciones de clasificación y aprovechamiento (ECA). Centros de acopio.

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”

6. "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio."