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CONCEPTO 340 DE 2024
(agosto 12)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta elevada:
“Los cobros por concepto de “Consumo en Investigación” deben ser suspendidos o mantenidos congelados mientras se lleva a cabo la revisión previa de las presuntas desviaciones detectadas (…).
(…) solicitamos respetuosamente que nos proporcione una guía clara y precisa sobre el procedimiento adecuado a seguir en estos casos (…)”
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015[6]
Concepto SSPD-OJ-2023-477
CONSIDERACIONES
Con el propósito de ilustrar el tema consultado, se procederá a emitir concepto de carácter general el cual será desarrollado con base en los siguientes ejes temáticos: (i) medición y consumo facturable, (ii) desviaciones significativas en los servicios públicos de acueducto y alcantarillado.
(i) Medición y consumo facturable
En principio, cabe recordar que los usuarios tienen derecho a que sus consumos reales sean medidos con instrumentos tecnológicos adecuados, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 144 y ss. de la Ley 142 de 1994, en línea con ello, es obligación del prestador del servicio asegurarse del correcto funcionamiento de los equipos de medida, incluyendo su inspección y posible retiro para verificar su estado, cuando sea necesario. No obstante, se precisa que, en igual sentido, el usuario o suscriptor tiene también la responsabilidad de hacer reparar o reemplazar tales instrumentos, a satisfacción de la empresa, cuando se determine que su funcionamiento no permite medir los consumos de manera adecuada.
Claro lo anterior, se tiene que, el artículo 146 ibídem refiere lo siguiente en cuanto a la medición del consumo y el precio, veamos:
“ARTÍCULO 146. LA MEDICIÓN DEL CONSUMO, Y EL PRECIO EN EL CONTRATO. La empresa y el suscriptor o usuario tienen derecho a que los consumos se midan; a que se empleen para ello los instrumentos de medida que la técnica haya hecho disponibles; y a que el consumo sea el elemento principal del precio que se cobre al suscriptor o usuario.
Cuando, sin acción u omisión de las partes, durante un período no sea posible medir razonablemente con instrumentos los consumos, su valor podrá establecerse, según dispongan los contratos uniformes, con base en consumos promedios de otros períodos del mismo suscriptor o usuario, o con base en los consumos promedios de suscriptores o usuarios que estén en circunstancias similares, o con base en aforos individuales.
Habrá también lugar a determinar el consumo de un período con base en los de períodos anteriores o en los de usuarios en circunstancias similares o en aforos individuales cuando se acredite la existencia de fugas imperceptibles de agua en el interior del inmueble. Las empresas están en la obligación de ayudar al usuario a detectar el sitio y la causa de las fugas. A partir de su detección el usuario tendrá un plazo de dos meses para remediarlas. Durante este tiempo la empresa cobrará el consumo promedio de los últimos seis meses. Transcurrido este período la empresa cobrará el consumo medido (…)” (Subraya intencional)
En torno a este punto, se hace hincapié en la regla general que rige los contratos de servicios públicos, en cuanto a que la medición individual es el pilar fundamental de la facturación de los servicios públicos domiciliarios, es decir, el consumo es el elemento esencial del precio que se cobra al usuario. No obstante, cuando durante un periodo, sin acción u omisión de las partes no sea posible medir, se podrá determinar el consumo: i) con base en consumos promedios de otros periodos del mismo suscriptor o usuario, ii) con base en los consumos promedios de suscriptores o usuarios que estén en circunstancias similares, y iii) con base en aforos individuales.
Adicional a lo anterior cuando se llegasen a detectar fugas imperceptibles de agua dentro de un inmueble, las empresas prestadoras deberán atender a la excepción descrita en artículo citado, por tanto, deberán cobrar el consumo promedio durante los dos (2) meses que tiene el usuario para remediarlas, siguiendo las reglas antesdescritas, pasado este tiempo, deberán cobrar el consumo medido.
De acuerdo con lo anterior y en palabras de esta Oficina Asesor Jurídica, se reitera lo indicado en el Concepto SSPD-OJ-2023-477:
“(…) es dable colegir que el precio que se cobra por la prestación de un servicio público domiciliario, normalmente, está directamente relacionado con el consumo que realice el suscriptor o usuario del servicio. Por ello, la regla general es que debe existir un instrumento de medición del consumo, ya que este es el mecanismo a través del cual, tanto el prestador del servicio, como el usuario o suscriptor del mismo, pueden determinar de una forma precisa cual fue la cantidad consumida y suministrada del servicio.
Ahora bien, la regla excepcional es que cuando, sin acción u omisión de las partes, durante un período no sea posible medir razonablemente con instrumentos los consumos, su valor podrá establecerse, según dispongan los contratos uniformes, con base en consumos promedios de otros períodos del mismo suscriptor o usuario, o con base en los consumos promedios de suscriptores o usuarios que estén en circunstancias similares, o con base en aforos individuales.
Adicionalmente, se advierte que, otra regla excepcional en materia de determinación de consumos se da ante la existencia de fugas imperceptibles de agua en el interior del inmueble. En esos eventos, corresponde al prestador del servicio prestar toda su colaboración al usuario para detectar el sitio y la causa que está ocasionando la fuga respectiva. A partir de su detección, el usuario tiene un plazo de dos meses para remediarla. Durante este tiempo, la empresa cobrará el consumo promedio de los últimos seis meses. Transcurrido este período la empresa cobrará el consumo medido. (Subraya fuera del texto)
(ii) Desviaciones significativas
Las desviaciones significativas se refieren a los aumentos o reducciones en los consumos de los servicios públicos domiciliarios que son comparados con los promedios de los períodos anteriores. Estas desviaciones se consideran significativas cuando superan los porcentajes establecidos por las empresas prestadoras del servicio o para el caso de los servicios de acueducto y alcantarillado por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA).
Claro lo anterior, en lo que corresponde a las desviaciones significativas, el artículo 149 de la Ley 142 de 1994, señala lo siguiente:
“ARTÍCULO 149. DE LA REVISIÓN PREVIA. Al preparar las facturas, es obligación de las empresas investigar las desviaciones significativas frente a consumos anteriores. Mientras se establece la causa, la factura se hará con base en la de períodos anteriores o en la de suscriptores o usuarios en circunstancias semejantes o mediante aforo individual; y al aclarar la causa de las desviaciones, las diferencias frente a los valores que se cobraron se abonarán o cargarán al suscriptor o usuario, según sea el caso”. (Subraya fuera del texto)
De la disposición se endilga a los prestadores del servicio la obligación de investigar las desviaciones significativas con respecto a los consumos anteriores; mientras se establece las causas de las irregularidades, los prestadores deberán facturar con base en la de períodos anteriores o en la de suscriptores o usuarios en circunstancias semejantes o mediante aforo individual. Una vez se aclarada la causa de la desviación, las diferencias frente a los valores que se cobraron se abonarán o cargarán al suscriptor o usuario, en el caso respectivo.
En esa medida, los consumos o los valores que sean sujeto de investigación no se podrán cobrar al usuario hasta tanto no se aclare la causa de la desviación, momento en el cual si se podrán cargar o abonar las diferencias frente a los valores que se cobraron y los que se deberán cargar o abonar a la factura.
Ahora bien, con respecto a los servicios públicos de acueducto y alcantarillado se entiende que es obligación del prestador investigar las desviaciones significativas respecto a los consumos anteriores, siempre y cuando se evidencie un aumento o reducción significativo del consumo. En lo que refriere al servicio de acueducto, el artículo 1.13.1.6 de la Resolución CRA 943 de 2021, señala:
“ARTÍCULO 1.13.1.6 DESVIACIONES SIGNIFICATIVAS. Para efectos de lo previsto en el Artículo 149 de la Ley 142 de 1994, se entenderá por desviaciones significativas, en el período de facturación correspondiente, los aumentos o reducciones en los consumos, que comparados con los promedios de los últimos tres períodos, si la facturación es bimestral, o de los últimos seis períodos, si la facturación es mensual, sean mayores a los porcentajes que se señalan a continuación:
a. Treinta y cinco por ciento (35%) para usuarios con un promedio de consumo mayor o igual a cuarenta metros cúbicos (40m3).
b. Sesenta y cinco por ciento (65%) para usuarios con un promedio de consumo menor a cuarenta metros cúbicos (40m3).
c. Para las instalaciones nuevas y las antiguas sin consumos históricos válidos, el límite superior será 1.65 veces el consumo promedio para el estrato o categoría de consumo y el límite inferior será 0.35 multiplicado por dicho consumo promedio. Si el consumo llegara a encontrarse por fuera de estos límites, se entenderá que existe una desviación significativa
(…)” (Subraya fuera del texto)
Como se observa, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), mediante esta disposición regulatoria, se encargó de definir los porcentajes de incremento o disminución del consumo para el servicio público de acueducto. Estos valores determinan cuándo ocurren desviaciones significativas, basándose en el promedio de consumos anteriores, de acuerdo con la periodicidad de la facturación.
Asimismo, esta normativa estableció los criterios para identificar desviaciones significativas en el caso de instalaciones nuevas y antiguas sin consumos históricos válidos, determinando los límites superior e inferior del consumo promedio. En el mismo sentido, al aclararse la causa que originó la desviación, las diferencias a las que haya lugar frente a los valores cobrados se abonaran o cargaran al suscriptor usuario, según sea el caso.
Conforme con lo expuesto, el artículo 2.7.3.5 de la Resolución CRA 943 de 2021 la cual compiló el artículo 1.3.21.5 de la Resolución CRA 151 de 2001 señala lo siguiente:
“ARTÍCULO 2.7.3.5. BIENES O SERVICIOS NO COBRADOS EN LA FACTURA. Cuando la factura se entregue al usuario de acuerdo con el calendario de facturación, pero por error, omisión, o investigación de desviaciones significativas frente a consumos anteriores, no se le haya incluido el cobro de bienes o servicios, se aplicará lo dispuesto en el Artículo 150 de la Ley 142 de 1994.” (Subraya intencional)
Eso mismo, fue analizado por esta Oficina Jurídica en otra ocasión, mediante Concepto SSPD-OJ-2023-328, en el cual se indica lo siguiente:
“De manera que, de conformidad con los artículos 149 de la Ley 142 de 1994 y las disposiciones de la Resolución CRA 943 de 2021, a partir del período de facturación, es posible concluir que previo a la preparación de la factura de cobro del servicio de cada período, debe investigar las desviaciones significativas entre el consumo registrado del suscriptor o usuario, para establecer los aumentos o reducciones en los consumos que, comparados con los promedios de los últimos tres períodos, si la facturación es bimestral, o de los últimos seis períodos si la facturación es mensual, sean mayores a los porcentajes que fijen las empresas en las condiciones uniformes del contrato.” (Subraya fuera del texto)
En concordancia con el recorrido normativo para los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, es pertinente dilucidar el contenido del artículo 150 de la Ley 142 de 1994, el cual dispone:
“Artículo 150. De los Cobros Inoportunos. Al cabo de cinco meses de haber entregado las facturas, las empresas no podrán cobrar bienes o servicios que no facturaron por error, omisión, o investigación de desviaciones significativas frente a consumos anteriores. Se exceptúan los casos en que se compruebe dolo del suscriptor o usuario” (Subrayado fuera de texto)
Respecto a lo citado, la norma establece un límite temporal de cinco (5) meses después de la emisión de las facturas, para que los prestadores de servicios públicos puedan cobrar bienes y servicios que no hayan facturado debido a errores, omisiones o investigaciones de desviaciones significativas de facturas anteriores.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- Como regla general se tiene que, el precio de un servicio público domiciliario está directamente relacionado con el consumo del usuario, por lo que generalmente debe existir un medidor de consumo para determinar con precisión la cantidad utilizada. Excepcionalmente, si no se puede medir el consumo por un período sin la acción u omisión de una las partes, se puede calcular según consumos promedios de otros períodos del mismo usuario, de usuarios en circunstancias similares o mediante aforos individuales.
- De conformidad con el artículo 149 de la Ley 142 de 1994 y lo indicado por la Resolución CRA 943 de 2021, atendiendo a el primer interrogante planteado en la consulta, se tiene que, es importante destacar que el prestador del servicio tiene la obligación de investigar y aclarar la causa de las desviaciones, y una vez clara las aludidas causas, las diferencias en los valores facturados se abonarán o cargarán al suscriptor o usuario, según corresponda. Sin embargo, durante la investigación por desviaciones significativas, el consumo debe ser facturados: i) con base en los consumos promedios de períodos anteriores del mismo suscriptor usuario, ii) con base en los consumos promedios de suscriptores o usuarios en circunstancias similares y; iii) con base en aforos individuales.
- Así las cosas, los consumos o los valores que sean sujeto de investigación no se podrán cobrar al usuario hasta tanto no se aclare la causa de la desviación, momento en el cual se podrán cargar o abonar las diferencias frente a los valores que se cobraron y los que se deberán cargar o abonar a la factura.
- Respecto al segundo interrogante, es menester precisar que el régimen de servicios públicos domiciliarios no establece un procedimiento para adelantar las investigaciones por desviaciones significativas. Por lo tanto, serán los prestadores de servicios públicos los encargados de definirlo en las condiciones uniformes del contrato de servicios públicos, el cual, en todo caso, deberá ser aplicado respetando el debido proceso de los usuarios y/o suscriptores y el límite temporal del artículo 150 de la Ley 142 de 1994, para el cobro de los consumos que no se pudieron facturar, por error, omisión o desviaciones significativas.
- Aunado a lo anterior, se debe tener en cuenta que conforme al límite temporal impuesto por el articulo 150 ibídem, para el caso en concreto, al tratarse de investigaciones de desviaciones significativas frente a consumos anteriores, no podrán ser cobrados los bienes o servicios que no fueron facturados, si cuando ello, haya transcurrido más de cinco (5) meses desde la entrega de la factura; a excepción de cuando ello fuera sido ocasionado por dolo comprobado del suscriptor o usuario.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20245292710762
TEMA: DESVIACIONES SIGNIFICATIVAS EN LOS SERVICIOS DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO
Subtemas: Medición y consumo / cobros inoportunos
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio."
7. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones.”
