CONCEPTO 343 DE 2025

(septiembre 4)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

A continuación, se transcribe la consulta elevada:

1. Que (sic) ingresos se pueden considerar como ingresos ordinarios en un prestador rural del servicio público de acueducto?

2. Al parecer es generalizado en las organizaciones rurales la " venta de servicios o de puntos de agua" estos ingresos que se generan por este concepto, hacen parte de los ingresos ordinarios? (No son costos de conexión).

Está información se solicita con el propósito de trabajar los indicadores del PGR.”

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 142 de 1994^[5]

Resolución SSPD-20231000295475 de 2023^[6]

Resolución CRA 943 de 2021^[7]

Concepto SSPD-OJ-2020-343

CONSIDERACIONES

Previo al desarrollo del presente concepto es necesario aclarar que, en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.

Claro lo anterior, esta Oficina entiende que la consulta se relaciona con un prestador del servicio público domiciliario de acueducto en zona rural, a los cuales refiere el numeral 15.4 ^[8], artículo 15 de la Ley 142 de 1994, por lo que en este contexto se entregará la respuesta a la consulta realizada.

De esta forma, en consideración de las competencias asignadas a esta Superintendencia, es preciso acudir a la definición de “ingresos” incorporada por la Resolución SSPD-20231000295475^[9] de 2023, la cual refiere al reporte simplificado de información financiera, para efectos de la liquidación de la contribución especial a cargo de las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y/o aseo, que atiendan hasta un máximo de 2.500 suscriptores y aquellas que presten el servicio en el área rural, independientemente del número de suscriptores que atiendan. Este acto, sobre el particular, refiere:

“ii. INGRESOS

El prestador deberá indicar en esta sección los ingresos, es decir, los valores provenientes del ejercicio de la actividad desarrollada. Los campos que se visualizan en esta sección, junto con sus características, se describen a continuación:

1 Ingresos ordinarios por prestación de servicios

2 Otros ingresos

Donde:

1. Ingresos ordinarios por prestación de servicios: El prestador deberá ingresar los valores provenientes de la prestación del servicio público cobrado a los suscriptores. El valor diligenciado debe ser el total causado (incluyendo el valor de los subsidios si aplica) entre el 1 de enero y 31 de diciembre de la vigencia inmediatamente anterior sin importar los valores recaudados.

2. Otros ingresos: El prestador deberá ingresar los valores que no provienen de la prestación del servicio y los cuales no corresponden al objeto principal de la persona prestadora. El valor diligenciado debe ser el total causado (facturado) entre el 1 de enero y 31 de diciembre de la vigencia inmediatamente anterior sin importar los valores recaudados. Ejemplo: venta de un activo fijo, como computadores, máquinas o herramientas que no se encuentren en uso.” (Subrayas fuera del texto)

Conforme con lo señalado en el aparte transcrito, los ingresos ordinarios, serán aquellos que se generan de forma regular y directa por la prestación del servicio o actividad desarrollada por el prestador del servicio público domiciliario, es decir, aquellos que provienen de la actividad principal, la cual, para el caso particular, sería la prestación del servicio público domiciliario de acueducto a los suscriptores o usuarios. De forma genérica, estos ingresos son predecibles y constituyen la principal fuente de financiación para desarrollar la prestación del servicio, los cuales pueden considerar:

- Las tarifas del servicio, las cuales implican pagos periódicos realizados por los suscriptos y/o usuarios. De forma específica y en el contexto de lo señalado en el artículo 90 de la Ley 142 de 1994, los cargos fijos y el cargo por consumo.

- Los subsidios, respecto de los usuarios de estratos 1, 2 y 3, los cuales tienen la connotación de ser regulares.

- Los aportes ordinarios de los asociados, según la naturaleza del prestador (organización solidaria, comunal, etc.), los cuales, si bien no consideran una tarifa, su aporte, según haya sido pactado en los estatutos, podrá contribuir en financiar la operación continua del servicio.

- Otros ingresos que, si bien pueden no provenir directamente de la prestación del servicio, pueden estar relacionados con la actividad principal, siempre que no corresponda a actividades ajenas al objeto principal.

En este contexto, no serán considerados ingresos ordinarios aquellos que provengan de actividades que sean diferentes a la prestación del servicio público domiciliario, como lo podría ser la venta de activos fijos, ingresos financieros, indemnizaciones, entre otros, que se puedan clasificar como ingresos extraordinarios.

Lo anterior, por cuanto: i) no serían ingresos recurrentes, es decir, no se perciben de forma periódica o predecible, y ii) la naturaleza del ingreso no tiene el propósito de financiar los costos o gastos de la prestación propiamente dicha. De esta forma, si no provienen de la actividad principal y recurrente de la prestación del servicio, no serán ingresos ordinarios.

Ahora bien, en cuanto refiere a la "venta de servicios o de puntos de agua" entendida como el cobro de un derecho para conectarse por primera vez a la red (diferente al costo directo de los materiales de la conexión), su naturaleza y clasificación dependerá, en el marco de lo ya anotado, de lo siguiente:

- Si la "venta de servicios" corresponde al cobro regular y recurrente por la prestación del servicio público domiciliario de acueducto (es decir, el suministro de agua a través de una red hasta el domicilio del usuario, con conexión y medición), estos ingresos sí hacen parte de los ingresos ordinarios, pues derivan directamente de la actividad principal del prestador.

- Si la "venta de puntos de agua" se refiere al cobro por la conexión inicial del inmueble a la red (aportes de conexión), estos ingresos no se consideran ordinarios, sino que corresponden a ingresos por concepto de conexión, los cuales tienen un tratamiento contable y tarifario diferente.

En el sentido expuesto, es de precisar que si la "venta de puntos de agua" implica la comercialización de derechos de acceso al servicio o la asignación de un punto de suministro, y este cobro no corresponde a los costos directos de conexión, sino a una práctica ajena a la regulación (por ejemplo, la venta de cupos o derechos sin que medie la prestación efectiva del servicio), estos ingresos, además de considerarse ordinarios, tampoco estarían permitidos dentro del marco regulatorio de los servicios públicos domiciliarios. La normatividad establece que los cobros deben corresponder a la prestación efectiva del servicio o a los costos de conexión, y no a la venta de derechos abstractos o cupos.

Lo anterior, considerando lo señalado en el artículo 90 de la Ley 142 de 1994 el cual establece:

“ARTÍCULO 90. ELEMENTOS DE LAS FORMULAS DE TARIFAS. Sin perjuicio de otras alternativas que puedan definir las comisiones de regulación, podrán incluirse los siguientes cargos:

90.1. Un cargo por unidad de consumo, que refleje siempre tanto el nivel y la estructura de los costos económicos que varíen con el nivel de consumo como la demanda por el servicio;

90.2. Un cargo fijo, que refleje los costos económicos involucrados en garantizar la disponibilidad permanente del servicio para el usuario, independientemente del nivel de uso.

Se considerarán como costos necesarios para garantizar la disponibilidad permanente del suministro aquellos denominados costos fijos de clientela, entre los cuales se incluyen los gastos adecuados de administración, facturación, medición y los demás servicios permanentes que, de acuerdo a definiciones que realicen las respectivas comisiones de regulación, son necesarios para garantizar que el usuario pueda disponer del servicio sin solución de continuidad y con eficiencia.

90.3. Un cargo por aportes de conexión el cual podrá cubrir los costos involucrados en la conexión del usuario al servicio. También podrá cobrarse cuando, por razones de suficiencia financiera, sea necesario acelerar la recuperación de las inversiones en infraestructura, siempre y cuando estas correspondan a un plan de expansión de costo mínimo. La fórmula podrá distribuir estos costos en alícuotas partes anuales.

El cobro de estos cargos en ningún caso podrá contradecir el principio de la eficiencia, ni trasladar al usuario los costos de una gestión ineficiente o extraer beneficios de posiciones dominantes o de monopolio.”

Las comisiones de regulación siempre podrán diseñar y hacer públicas diversas opciones tarifarias que tomen en cuenta diseños óptimos de tarifas. Cualquier usuario podrá exigir la aplicación de una de estas opciones, si asume los costos de los equipos de medición necesarios.” (subraya fuera de texto)

Sobre el particular, esta Oficina a través de concepto SSPD-OJ-2020-343 señaló:

“(…) Sobre el derecho de los prestadores a efectuar cobros por conexión, esta Oficina ha emitido diversos pronunciamientos, entre ellos el contenido en el concepto SSPD-OJ-2019-730, en el cual se indicó lo siguiente:

“De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 90 de la Ley 142 de 1994, sólo se consideran elementos de las fórmulas tarifarias: (i) cargos por unidad de consumo, que reflejan el nivel y la estructura de los costos económicos que varían con el nivel de consumo como la demanda por el servicio; (ii) el cargo fijo que refleja los costos económicos involucrados en garantizar la disponibilidad permanente del servicio para el usuario, independientemente del nivel de uso y(iii) los aportes de conexión, los cuales tienen como objetivo cubrir los costos involucrados en la conexión del usuario al servicio.

En punto a estos aportes de conexión, la norma dispone que el objetivo de los mismos es el de remunerar los costos directos en que incurre el prestador del servicio público domiciliario de que se trate, para conectar un inmueble al sistema o red de distribución existente, por concepto de medidor, materiales, accesorios, mano de obra y demás gastos necesarios, lo que impide que en ellos se incluyan costos de asociación que no remuneren de forma eficiente la actividad de conexión.”

Así las cosas, el artículo 90 de la Ley 142 de 1994, establece los elementos de las fórmulas de tarifas, indicando que sin perjuicio de otras alternativas que puedan definir las Comisiones de Regulación, podrán incluirse en la factura de servicios públicos domiciliarios (i) los cargos por unidad de consumo; (ii) el cargo fijo y (iii) los aportes de conexión. En todo caso, el cobro de conexión del servicio podrá ser cobrado por los prestadores de servicios públicos domiciliarios, por una única vez, en la medida en que hayan incurrido en costos directos a la actividad de conexión, con el único propósito de remunerar los mismos. (…)”

Lo anterior, aunado a lo consagrado en el artículo 2.1.1.1.5.2 de la Resolución Compilatoria CRA 943 de 2921 el cual menciona:

“ARTÍCULO 2.1.1.1.5.2. COSTOS ECONÓMICOS DE REFERENCIA PARA ESQUEMAS DIFERENCIALES. Las personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado que atiendan en una APS únicamente en el área rural y que adopten los esquemas diferenciales de acueducto y alcantarillado, deberán aplicar la metodología tarifaria establecida para el cálculo de los costos económicos de referencia para las personas prestadoras del segundo segmento determinada en las Secciones 1 y 5 del Capítulo 4 del presente Título. (…)” (resaltado fuera de texto)

De esta forma, todos los prestadores de servicios públicos domiciliarios, independiente de las particularidades como lo son el número de usuarios que atiende, están sometidos a la normativa aplicable, de forma particular a la emitida por las Comisiones de Regulación, entre otras, lo que corresponde al cobro de los servicios a través de las tarifas que se cobran, aspecto de igual forma referido de forma expresa por el artículo 1.8.2.1 ibídem que menciona:

“ARTÍCULO 1.8.2.1. COBROS QUE PUEDEN EFECTUAR LAS PERSONAS PRESTADORAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS. Las personas que presten servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, exclusivamente, podrán cobrar las tarifas por concepto de la prestación de estos servicios y de los otros servicios públicos domiciliarios de que trata la Ley 142 de 1994. En este último evento, previa la celebración de convenios con este propósito.

En consecuencia, las personas que presten servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, no podrán efectuar cobros distintos de los originados por la prestación efectiva de los mencionados servicios, aunque existan derechos u conceptos cuyo cobro esté fundamentado en otras normas de carácter legal.” (subraya fuera de texto)

Conforme con la norma en cita, la CRA a través de sus resoluciones ha desarrollado una metodología tarifaria aplicable a las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios de acueducto en consideración de diferentes aspectos, entre otros, el número de usuarios que atiende, así como la zona a la cual se realiza la prestación, atendiendo si la misma es urbana o rural.

Metodologías que, a grandes rasgos, consideran los siguientes aspectos para el servicio público de acueducto: i) un cargo fijo de acueducto que corresponde a los costos de administración del sistema de acueducto y ii) un cargo por unidad de consumo que corresponde a la sumatoria de: costos de inversión del sistema de acueducto + costos de operación del sistema de acueducto + tasas ambientales.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:

- Conforme la Resolución SSPD-20231000295475 de 2023, los ingresos ordinarios son los que se generan de forma regular y directa por la prestación del servicio o actividad desarrollada por el prestador del servicio público domiciliario.

- En cuanto a la "venta de servicios o de puntos de agua" entendida como el cobro de un derecho para conectarse por primera vez a la red (diferente al costo directo de los materiales de la conexión), su naturaleza y clasificación dependerá, en el marco de lo ya anotado, de lo siguiente: i) si la "venta de servicios" corresponde al cobro regular y recurrente por la prestación del servicio público domiciliario serán ingresos ordinarios, pues derivan directamente de la actividad principal del prestador y ii)Si la "venta de puntos de agua" se refiere al cobro por la conexión inicial del inmueble a la red (aportes de conexión), estos ingresos no se consideran ordinarios.

- Es de precisar que, si la "venta de puntos de agua" implica la comercialización de derechos de acceso al servicio o la asignación de un punto de suministro, y este cobro no corresponde a los costos directos de conexión, sino a una práctica ajena a la regulación, estos ingresos, además de considerarse ordinarios, no están permitidos dentro del marco regulatorio de los servicios públicos domiciliarios. Lo anterior, en la medida que, conforme con lo señalado en el artículo 90 de la Ley 142 de 1994, así como en los artículos 1.8.2.1 y 2.1.1.1.5.2 de la Resolución CRA 943 de 2021 los cobros deben corresponder a la prestación efectiva del servicio o a los costos de conexión, conforme con las metodologías tarifarias definidas por la CRA y no a la venta de derechos abstractos o “cupos”.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

JHONN VICENTE CUADROS CUADROS

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Radicado 20255292683262.

TEMA: INGRESOS ORDINARIOS DE UN PRESTADOR RURAL DEL SERVICIO DE ACUEDUCTO

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”

6. “Por la cual se establecen los requerimientos de reporte simplificado de información financiera, para efectos de la liquidación de la contribución especial a cargo de las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y/o aseo, que atiendan hasta un máximo de 2.500 suscriptores y aquellas que presten el servicio en el área rural independientemente del número de suscriptores que atiendan.”

7. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones.”

8. 15.4. Las organizaciones autorizadas conforme a esta Ley para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas.

9. “Por la cual se establecen los requerimientos de reporte simplificado de información financiera, para efectos de la liquidación de la contribución especial a cargo de las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y/o aseo, que atiendan hasta un máximo de 2.500 suscriptores y aquellas que presten el servicio en el área rural independientemente del número de suscriptores que atiendan.”