CONCEPTO 361 DE 2025

(septiembre 12)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

A continuación, se transcribe la consulta elevada:

(…) me permito solicitar de manera respetuosa y formal una aclaración técnica y jurídica

respecto a la diferencia entre:

Las empresas de servicios públicos domiciliarios, constituidas conforme a la Ley 142 de 1994, y las entidades autorizadas, conformadas como asociaciones comunitarias sin ánimo de lucro, que prestan el servicio público de acueducto únicamente en áreas rurales, dentro del marco del régimen especial previsto para pequeñas comunidades, así como los requisitos para definirse como Empresa de Servicios Públicos.

Esta solicitud surge en razón de la necesidad de precisar nuestro marco de actuación, obligaciones legales, régimen tarifario aplicable, evitando posibles confusiones administrativas que podrían equipararnos con empresas prestadoras urbanas con diferente capacidad operativa y jurídica. (…)”

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 142 de 1994^[5]

Ley 454 de 1998^[6]

Decreto 421 de 2000^[7]

Resolución CRA 943 de 2021^[8]

Concepto SSPD-OJ-2021-541

Concepto SSPD-OJ-2017-126

CONSIDERACIONES

Previo al desarrollo del presente concepto es necesario aclarar que, en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.

Hecha la anterior aclaración, en términos generales se desarrollarán tres ejes temáticos: (i) organizaciones autorizadas – régimen aplicable; (ii) empresas prestadoras de servicios públicos; y (iii) régimen tarifario.

(i) Organizaciones autorizadas – Régimen aplicable.

A partir de la expedición de la Constitución Política de 1991, los servicios públicos domiciliarios “podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por las comunidades organizadas, o por particulares” (art. 365), sin que para ello se requiera la celebración de un contrato entre el Estado y el respectivo prestador, pues la participación en la prestación de estos servicios, ocurre con base en los principios del libre ejercicio de la actividad económica y de la iniciativa privada dentro de los límites del bien común, en armonía con lo dispuesto por el artículo 333 constitucional.

En desarrollo de los preceptos constitucionales aludidos, el legislador expidió la Ley 142 de 1994, la cual estableció, en su artículo 15, las personas que pueden ser prestadoras de servicios públicos domiciliarios, en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 15. PERSONAS QUE PRESTAN SERVICIOS PÚBLICOS. Pueden prestar los servicios públicos:

15.1. Las empresas de servicios públicos.

15.2. Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas, o como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos.

15.3. Los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos, conforme a lo dispuesto en esta Ley.

15.4. Las organizaciones autorizadas conforme a esta Ley para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas.

15.5. Las entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los períodos de transición previstos en esta Ley.

15.6. Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de expedirse esta Ley estén prestando cualquiera de los servicios públicos y se ajusten a lo establecido en el parágrafo del artículo 17.”

Así, pueden prestar servicios públicos domiciliarios, entre otras, las personas jurídicas mencionadas en el numeral 15.4 del citado artículo, es decir, las organizaciones autorizadas.

Ahora bien, la forma asociativa que se adopte dependerá de la voluntad de las personas que van a conformarla, quienes en su momento evaluarán de acuerdo con sus condiciones (técnicas, financieras, etc.), cual es la forma que se ajusta a sus necesidades para la prestación del servicio de que se trate.

Así las cosas, es importante revisar los requisitos necesarios para la constitución de las organizaciones autorizadas, como se indicará a continuación.

La Ley 142 de 1994 reconoce la posibilidad de prestar servicios públicos domiciliarios a través de las formas asociativas denominadas organizaciones autorizadas o comunidades organizadas. Al respecto es necesario precisar, que legalmente no existe una enumeración taxativa de lo que se debe entender por “organizaciones autorizadas” término al que alude el precepto constitucional contenido en el artículo 365, ni por “comunidades organizadas” término al que hace referencia el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, motivo por el cual, ha sido la jurisprudencia la encargada de determinar algunas formas asociativas que se pueden enmarcar dentro de estas dos categorías.

En efecto, la Corte Constitucional en la Sentencia C-741 de 2003 precisó:

“(…) La referencia a 'organizaciones autorizadas' que hace el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, está estrechamente vinculado con la permisión de prestar servicios públicos a las comunidades organizadas que consagra el artículo 365 Superior.

Si bien el artículo 365 de la Carta, al autorizar que las 'comunidades organizadas' pudieran prestar directa o indirectamente servicios públicos, no estableció una forma jurídica específica bajo la cual éstos participarían, sí distinguió su actividad de aquella que pudieran prestar los particulares, como lo evidencia el que el artículo hable tanto de 'comunidades organizadas' como de 'particulares'. (…) Lo anterior no significa que el concepto de “comunidades organizadas” sea asimilable al concepto de “organizaciones autorizadas” puesto que este último también puede comprender “particulares” que se organicen en una forma distinta a una empresa, en los términos que señale la ley.

(...)

La actividad de las 'organizaciones autorizadas' que participen en la prestación de los servicios públicos, se orienta al mejoramiento de la calidad de vida de sus asociados y de la comunidad en general, así como al logro de fines altruistas en favor de grupos marginados, o discriminados, sin que ello signifique que su objeto no pueda comprender que la prestación de los servicios públicos se lleve a cabo con eficiencia y calidad en beneficio también de los usuarios de los mismos.” (Negrillas fuera del texto)

Como lo manifiesta la Corte en la providencia transcrita, la ley no consagró expresamente cuáles son las formas asociativas que se pueden catalogar como organizaciones autorizadas y cuáles como comunidades organizadas. Sin embargo, de acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia, estas pueden conformarse, entre otras, como fundaciones, asociaciones de beneficio común, cooperativas, precooperativas, organismos que agrupen cooperativas, organizaciones solidarias, instituciones de economía solidaria, empresas comunitarias, empresas solidarias, fondos de empleados, asociaciones mutualistas, administraciones públicas cooperativas o solidarias, empresas asociativas de trabajo, juntas administradoras, y todas aquellas formas asociativas a las que hacen referencia el parágrafo 2º del artículo 6 de la Ley 454 de 1998 y el Código Civil.

Cabe señalar que, tanto las organizaciones autorizadas como las comunidades organizadas que prestan servicios públicos domiciliarios son entidades sin ánimo de lucro – ESAL. Su característica principal es no repartir sus excedentes ni las utilidades que se generan en el desarrollo de su ejercicio. Su intención es obtener un beneficio social, ya sea, de un grupo de personas o de la comunidad en general.

En este sentido, la conformación de dichas organizaciones, con el propósito de prestar servicios públicos domiciliarios en beneficio de una comunidad o de sus propios asociados, debe estar sujeta a reglas especiales, diferentes a las que aplican para las empresas de servicios públicos domiciliarios.

Así, corresponderá a quiénes tienen el propósito de asociarse, definir la figura a través de la cual van a prestar servicios públicos domiciliarios y, en consecuencia, atender el procedimiento que cada régimen señale para su constitución, toda vez que, cada una de ellas, cuenta con una normativa diferente que la regula.

Sobre este tipo de organizaciones y su constitución, esta Oficina, a través de concepto SSPD-OJ- 2017-126 señaló lo siguiente:

“(…) Ahora bien, con respecto a las organizaciones autorizadas para prestar los servicios de agua potable y saneamiento básico en los municipios menores, zonas rurales y áreas urbanas específicas, es preciso señalar que se encuentran sujetas a lo dispuesto en el Decreto 421 de 2000,[5] por lo cual deben constituirse como personas jurídicas sin ánimo de lucro y cumplir con los requerimientos señalados en dicha norma, en especial a lo dispuesto en los artículos 1 y 3, que sobre el particular señalan:

"Artículo 1. Ámbito de aplicación. Para los efectos de lo establecido en la Ley 142 de 1994, en cuanto a los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico, podrán prestar dichos servicios en municipios menores, zonas rurales y áreas urbanas específicas, las comunidades organizadas constituidas como personas jurídicas sin ánimo de lucro.

Parágrafo. Sin perjuicio de lo dispuesto en este artículo, también podrán prestar los servicios públicos descritos, en los municipios menores, zonas rurales y áreas urbanas específicas, las demás personas prestadoras de servicios públicos autorizadas por los artículos 15 y 20 de la Ley 142 de 1994, las cuales no son objeto de reglamentación en este decreto".

"Artículo 3. Las personas jurídicas descritas en el artículo 1 de este decreto deberán, según lo dispuesto por los artículos 40 del Decreto 2150 de 1995, 7 del Decreto 427 de 1996 y 3.9 de la Ley 142 de 1994, registrarse en la Cámara de Comercio con jurisdicción en su respectivo domicilio, inscribirse ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, y obtener las respectivas concesiones, permisos y licencias a que se refieren los artículos 25 y 26 de la Ley 142 de 1994".

Si bien el citado Decreto no describe las distintas categorías de las personas jurídicas que se pueden constituir, o que pueden ser consideradas como comunidades organizadas, si establece sus elementos definitorios, de la siguiente forma: (i) deben ser personas jurídicas, (ii) no pueden tener ánimo de lucro, y (iii) deben ser susceptibles de poder registrarse ante las Cámaras de Comercio.

De igual forma, el artículo 3 del decreto en mención, hace una referencia expresa al artículo 40 del Decreto 2150 de 1995,[6] el cual a su vez, menciona las organizaciones civiles, corporaciones, fundaciones, juntas de acción comunal y otras entidades sin ánimo de lucro, así como al Decreto 427 de 1996,[7] que en su artículo 2 enumera distintas clases de personas jurídicas sin ánimo de lucro, susceptibles de registro ante las Cámaras de Comercio, entre las que se encuentran igualmente las fundaciones.

Dado lo anterior, no encuentra esta Oficina óbice alguno, para que una fundación sin ánimo de lucro, debidamente registrada ante la Cámara de Comercio que corresponda, e inscrita en el Registro Único de prestadores de servicios públicos – RUPS, de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y ante la Comisión Reguladora respectiva, pueda entrar a prestar los servicios públicos domiciliarios y actividades complementarias a que se refiere la Ley 142 de 1994.

Ahora bien, en cuanto a la inscripción de este tipo de organizaciones ante esta Superintendencia, ha de señalarse que el artículo 11 de la Ley 142 de 1994 establece que las entidades prestadoras de estos servicios tienen, entre otras, la obligación de "Informar el inicio de sus actividades a la respectiva Comisión de Regulación, y a la Superintendencia de Servicios Públicos, para que esas autoridades puedan cumplir con sus funciones", inscripción que valga señalar, no tiene efecto constitutivo de la calidad de prestador, ni tampoco es un permiso o autorización para el desarrollo del objeto social de tales prestadores, ya que de conformidad con lo señalado en el artículo 22 de la Ley 142 de 1994, los prestadores de servicios públicos debidamente constituidos y organizados, no requieren permiso para desarrollar su objeto, pero para poder operar deben obtener las concesiones o permisos de que tratan los artículos 25 y 26 ibídem.

De igual forma una vez registrados, surge la obligación para los prestadores, de cargar la información requerida por esta Superintendencia, en el Sistema Único de Información – SUI, atendiendo para ello, tanto la periodicidad en que deben efectuar el cargue de la información, como la naturaleza de la misma. (…)” (Subraya fuera de texto)

Bajo este contexto, las organizaciones autorizadas podrán en igual forma prestar los servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, en municipios menores, zonas rurales y áreas urbanas específicas. Para ello deberán considerar, entre otros, lo siguiente: (i) registrarse en la Cámara de Comercio con jurisdicción en su respectivo domicilio, (ii) inscribirse ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, y (iii) obtener las respectivas concesiones, permisos y licencias a que se refieren los artículos 25 y 26 de la Ley 142 de 1994.

En todo caso, una vez constituido como prestador bajo cualquier modalidad, será necesario, previo al inicio de la prestación del servicio o de la actividad correspondiente, obtener las concesiones, permisos y licencias de que tratan los artículos 25 y 26 de la Ley 142 de 1994, según la naturaleza de dichas actividades. De igual forma, una vez iniciada la prestación, deberá informar de tal circunstancia a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, con el propósito de atender lo dispuesto en el artículo 11.8 de la citada ley, información que deriva en la inscripción en el Registro Único de Prestadores de servicios públicos - RUPS.

Es importante advertir que la inscripción del prestador en el RUPS no constituye autorización o permiso para prestar los servicios públicos domiciliarios, ni certifica su capacidad o su idoneidad; así como tampoco sustituye el registro ante la Cámara de Comercio del domicilio de la sociedad, o ante cualquier autoridad que el prestador esté obligado a efectuar. Lo anterior, en virtud del artículo 22 de la Ley 142 de 1994 que dispone:

“Artículo 22. Régimen de Funcionamiento. Las empresas de servicios públicos debidamente constituidas y organizadas no requieren permiso para desarrollar su objeto social, pero para poder operar deberán obtener de las autoridades competentes, según sea el caso, las concesiones, permisos y licencias de que tratan los artículos 25 y 26 de esta Ley, según la naturaleza de sus actividades.” (Subrayas fuera del texto)

Adicionalmente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo nuevo adicionado a la Ley 142 de 1994 por el artículo 14 de la Ley 689 de 2001, los prestadores una vez registrados, deberán reportar de forma periódica, la información que sobre los diversos tópicos deban cargar en el aplicativo del Sistema Único de Información - SUI de la Superservicios, para cada uno de los servicios públicos que presten, actividades inherentes y actividades complementarias de que tratan las Leyes 142 y 143 de 1994, para lo cual, deberán acatar lo dispuesto por esta Superintendencia a través de las resoluciones que sobre reportes de información al SUI han sido expedidas.

Finalmente, debe tenerse en cuenta que la vigilancia y control de los actos de administración de las comunidades organizadas, tales como la realización de las asambleas, la elección de órganos de dirección, las funciones de la Junta Directiva, los actos sancionatorios por acción, omisión o extralimitación de funciones, el contenido de los estatutos y la modificación de los mismos, entre otros actos, es de competencia de la Superintendencia de Economía Solidaria, de conformidad con la Ley 454 de 1998.

Por su parte, los asuntos que se relacionen con la prestación del servicio público domiciliario se regirán por la Ley 142 de 1994 y la entidad encargada de sancionar sus violaciones o desconocimiento es la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, previa información o denuncia que ponga en conocimiento de la entidad la irregularidad respectiva.

(ii) Empresas Prestadoras de Servicios Públicos Domiciliarios.

En cuanto a estas empresas, se observa que en el numeral 15.1 son las primeras que Ley 142 de 1994 menciona, a su vez el artículo 17 de dicha ley indica:

“ARTÍCULO 17. NATURALEZA. Las empresas de servicios públicos son sociedades por acciones cuyo objeto es la prestación de los servicios públicos de que trata esta Ley.

PARÁGRAFO 1o. Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional, cuyos propietarios no deseen que su capital esté representado en acciones, deberán adoptar la forma de empresa industrial y comercial del estado.

Mientras la ley a la que se refiere el artículo 352 de la Constitución Política no disponga otra cosa, sus presupuestos serán aprobados por las correspondientes juntas directivas. En todo caso, el régimen aplicable a las entidades descentralizadas de cualquier nivel territorial que presten servicios públicos, en todo lo que no disponga directamente la Constitución, será el previsto en esta Ley. La Superintendencia de Servicios Públicos podrá exigir modificaciones en los estatutos de las entidades descentralizadas que presten servicios públicos y no hayan sido aprobados por el Congreso, si no se ajustan a lo dispuesto en esta Ley.

PARÁGRAFO 2o. Las empresas oficiales de servicios públicos deberán, al finalizar el ejercicio fiscal, constituir reservas para rehabilitación, expansión y reposición de los sistemas.” (Subrayas fuera del texto)

Sobre el tema, también el artículo 14 señala que hay distintas clases de empresas de servicios públicos, así:

“(…) 14.5. EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS OFICIAL. Es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o estas tienen el 100% de los aportes.

14.6. EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS MIXTA. Es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o éstas tienen aportes iguales o superiores al 50%.

14.7. EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS PRIVADA. Es aquella cuyo capital pertenece mayoritariamente a particulares, o a entidades surgidas de convenios internacionales que deseen someterse íntegramente para estos efectos a las reglas a las que se someten los particulares.”

Al respecto, el concepto SSPD-OJ-2021-541 indicó:

“(…) En este orden de ideas, la naturaleza jurídica de estos prestadores se determina no solo por la forma asociativa que se adopte al momento de su conformación, sino también por el porcentaje de aportes de capital público y privado con que cuenten. En todo caso, el régimen jurídico aplicable como regla general, es el descrito en el artículo 19 de la citada Ley 142 de 1994 y en lo no previsto en este, se aplicarán las reglas del Código de Comercio sobre las sociedades anónimas.(…)”

El régimen jurídico aplicable para las Empresas de Servicios Públicos, también se encuentran en la Ley 142 de 1994, en su artículo 19, que establece:

ARTÍCULO 19. RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS. Las empresas de servicios públicos se someterán al siguiente régimen jurídico:

19.1. El nombre de la empresa deberá ser seguido por las palabras "empresa de servicios públicos" o de las letras "E.S.P."

.

19.2. La duración podrá ser indefinida.

19.3. Los aportes de capital podrán pertenecer a inversionistas nacionales o extranjeros

.

19.4. Los aumentos del capital autorizado podrán disponerse por decisión de la Junta Directiva, cuando se trate de hacer nuevas inversiones en la infraestructura de los servicios públicos de su objeto, y hasta por el valor que aquellas tengan. La empresa podrá ofrecer, sin sujeción a las reglas de oferta pública de valores ni a las previstas en los artículos 851, 853, 855, 856 y 858 del Código de Comercio, las nuevas acciones a los usuarios que vayan a ser beneficiarios de las inversiones, quienes en caso de que las adquieran, las pagarán en los plazos que la empresa establezca, simultáneamente con las facturas del servicio.

19.5. Al constituir la empresa, los socios acordarán libremente la parte del capital autorizado que se suscribe.

19.6. Serán libres la determinación de la parte del valor de las acciones que deba pagarse en el momento de la suscripción, y la del plazo para el pago de la parte que salga a deberse. Pero la empresa informará, siempre, en sus estados financieros, qué parte de su capital ha sido pagado y cual no.

19.7. El avalúo de los aportes en especie que reciban las empresas no requiere aprobación de autoridad administrativa alguna; podrá hacerse por la asamblea preliminar de accionistas fundadores, con el voto de las dos terceras partes de los socios, o por la Junta Directiva, según dispongan los estatutos. En todo caso los avalúos estarán sujetos a control posterior de la autoridad competente.

19.8. Las empresas podrán funcionar aunque no se haya hecho el registro prescrito en el artículo 756 del Código Civil para los actos relacionados con la propiedad inmueble, relacionados con su constitución. Es deber de los aportantes y de los administradores emplear la mayor diligencia para conseguir que se hagan tales registros, y mientras ello no ocurra, no se tendrán por pagados los aportes respectivos. Quienes se aprovechen de la ausencia de registro para realizar acto alguno de disposición o gravamen respecto de los bienes o derechos que sobre tales bienes tenga la empresa, en perjuicio de ella, cometen delito de estafa, y el acto respectivo será absolutamente nulo.

19.9. En las asambleas los socios podrán emitir tantos votos como correspondan a sus acciones; pero todas las decisiones requieren el voto favorable de un número plural de socios.

19.10. La emisión y colocación de acciones no requiere autorización previa de ninguna autoridad; pero si se va a hacer oferta pública de ellas a personas distintas de los usuarios que hayan de beneficiarse con inversiones en infraestructura se requiere inscripción en el Registro Nacional de Valores.

19.11. Las actas de las asambleas deberán conservarse; y se deberá enviar copia de ellas y de los balances y estados de pérdidas y ganancias a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. La Superintendencia tendrá en relación con los balances y el estado de pérdidas y ganancias las facultades de que trata el artículo 448. <sic> del Código de Comercio. También será necesario remitir dichos documentos a la entidad pública que tenga la competencia por la prestación del servicio o a la comisión de regulación cuando alguna de ellas o un socio lo soliciten.

19.12. La empresa no se disolverá sino por las causales previstas en los numerales 1 y 2 del artículo 457 del Código de Comercio, o en el evento de que todas las acciones suscritas lleguen a pertenecer a un accionista.

19.13. Si se verifica una de las causales de disolución, los administradores están obligados a realizar aquellos actos y contratos que sean indispensables para no interrumpir la prestación de los servicios a cargo de la empresa, pero darán aviso inmediato a la autoridad competente para la prestación del servicio y a la Superintendencia de servicios públicos, y convocarán inmediatamente a la asamblea general para informar de modo completo y documentado dicha situación. De ninguna manera se ocultará a los terceros con quienes negocie la sociedad la situación en que esta se encuentra; el ocultamiento hará solidariamente responsables a los administradores por las obligaciones que contraigan y los perjuicios que ocasionen.

19.14. <Numeral INEXEQUIBLE>.

19.15. En lo demás, las empresas de servicios públicos se regirán por las reglas del Código de Comercio sobre sociedades anónimas.

19.16. La composición de las juntas directivas de las empresas que presten servicios públicos domiciliarios se regirá únicamente por la ley y sus estatutos en los cuales se establecerá que en ellas exista representación directamente proporcional a la propiedad accionaria.

19.17. En el caso de empresas mixtas, cuando el aporte estatal consista en el usufructo de los bienes vinculados a la prestación del servicio público, su suscripción, avalúo y pago, se regirán íntegramente por el derecho privado, aporte que de acuerdo con lo dispuesto en el Código de Comercio, incluirá la regulación de las obligaciones del usufructuario, en

especial en lo que se refiere a las expensas ordinarias de conservación y a las causales de la restitución de los bienes aportados.

Vale advertir que, si la forma societaria escogida para la prestación de estos servicios es la de una Sociedad por Acciones Simplificada - SAS, se deberán aplicar de forma prevalente las disposiciones correspondientes a este tipo de sociedades, las cuales actualmente se encuentran consagradas en la Ley 1258 de 2008, cuyo contenido se aplica de manera integral, es decir, que a la hora de crear o constituir una sociedad de esta naturaleza se deben tener en cuenta todos aquellos requisitos y reglas allí determinados.

Por su parte, el artículo 20 de la ley en cita, establece la posibilidad que las empresas de servicios públicos que operen exclusivamente en uno de los municipios clasificados como menores, de acuerdo con reglamentación previa de la comisión reguladora pertinente, se aparten de lo previsto en el artículo 19, entre otros aspectos, en relación con los requisitos para su constitución.

De esta manera, dichas empresas se pueden constituir por medio de documento privado que debe cumplir con las estipulaciones del artículo 110 del Código de Comercio, en lo pertinente y funcionar con dos o más socios, debiendo su capital estar representado en acciones, conforme al artículo 17 de la Ley 142 de 1994.

En igual medida, es importante reiterar que una vez constituidos en debida forma, será necesario, previo al inicio de la prestación del servicio o de la ejecución de la actividad correspondiente, obtener las concesiones, permisos y licencias de que tratan los artículos 25 y 26 de la Ley 142 de 1994, según la naturaleza de dichas actividades, e iniciada la prestación del servicio o de la actividad, deberán informar de tal circunstancia a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, con el propósito de atender lo dispuesto en el numeral 11.8 del artículo 11 de la citada Ley, así como dar cumplimiento a todas las obligaciones que por tal hecho se generen.

(iii) Régimen tarifario.

En este punto, es preciso traer a colación lo dispuesto en el artículo 1o de la Ley 142 de 1994, que establece su ámbito de aplicación:

“Artículo 1o Ámbito de aplicación de la ley. Esta Ley se aplica a los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, a las actividades que realicen las personas prestadoras de servicios públicos de que trata el artículo 15 de la presente Ley, y a las actividades complementarias definidas en el Capítulo II del presente título y a los otros servicios previstos en normas especiales de esta Ley.” (Subrayas fuera del texto)

Conforme con lo indicado, todo prestador del servicio público domiciliario de acueducto, entre ellos, las organizaciones autorizadas, deben atender las disposiciones legales, reglamentarias y regulatorias que gobiernan estos servicios, por lo que en este sentido y en lo referente al régimen tarifario, deben someterse a lo establecido por el artículo 1.8.1.1 de la Resolución CRA 943 de 2021, que sobre el particular dispone:

“ARTÍCULO 1.8.1.1. VINCULACIÓN AL RÉGIMEN DE LIBERTAD REGULADA. Todas las personas que presten los servicios públicos de acueducto y alcantarillado en el territorio nacional, están sometidas al Régimen de Libertad Regulada de Tarifas.

Dentro de régimen de libertad regulada, las tarifas serán fijadas autónomamente por las Juntas Directivas de las personas que presten los servicios o por quien haga sus veces, o por el alcalde del municipio cuando los servicios sean prestados directamente por la administración municipal. (…)” (Subrayas fuera del texto)

A su vez, el artículo 1.8.2.1, de la Resolución en comento indica:

“ARTÍCULO 1.8.2.1. COBROS QUE PUEDEN EFECTUAR LAS PERSONAS PRESTADORAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS. Las personas que presten servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, exclusivamente, podrán cobrar las tarifas por concepto de la prestación de estos servicios y de los otros servicios públicos domiciliarios de que trata la Ley 142 de 1994. En este último evento, previa la celebración de convenios con este propósito.

En consecuencia, las personas que presten servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, no podrán efectuar cobros distintos de los originados por la prestación efectiva de los mencionados servicios, aunque existan derechos u conceptos cuyo cobro esté fundamentado en otras normas de carácter legal.” (Subrayas fuera del texto)

En línea con lo anterior, el artículo 14, numeral 14.10 define la libertad regulada así:

“14.10. LIBERTAD REGULADA. Régimen de tarifas mediante el cual la comisión de regulación respectiva fijará los criterios y la metodología con arreglo a los cuales las empresas de servicios públicos domiciliarios pueden determinar o modificar los precios máximos para los servicios ofrecidos al usuario o consumidor.” (Subrayas fuera del texto)

De acuerdo con lo anterior, los prestadores del servicio público de acueducto, en su calidad de autoridad tarifaria, deben establecer sus tarifas atendiendo los criterios y la metodología establecida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA, tal como al respecto lo dispone el numeral 88.1 del artículo 88 ibídem, al indicar:

“Artículo 88. Regulación y libertad de tarifas. Al fijar sus tarifas, las empresas de servicios públicos se someterán al régimen de regulación, el cual podrá incluir las modalidades de libertad regulada y libertad vigilada, o un régimen de libertad, de acuerdo a las siguientes reglas:

88.1. Las empresas deberán ceñirse a las fórmulas que defina periódicamente la respectiva comisión para fijar sus tarifas (…) De acuerdo con los estudios de costos, la comisión reguladora podrá establecer topes máximos y mínimos tarifarios, de obligatorio cumplimiento por parte de las empresas; igualmente, podrá definir las metodologías para determinación de tarifas si conviene en aplicar el régimen de libertad regulada o vigilada”.

Ahora, en referencia a la vigencia de las fórmulas tarifarias de los prestadores, el artículo 126 de la Ley 142 de 1994, determina:

“Artículo 126. Vigencia de las fórmulas de tarifas. (Modificado por el artículo 52 de la Ley 2099 de 2021). Las fórmulas tarifarias tendrán una vigencia de cinco años, salvo que antes haya acuerdo entre la empresa de servicios públicos y la comisión para modificarlas o prorrogarlas por un período igual. Excepcionalmente podrán modificarse en cualquier tiempo, de oficio o a petición de parte, cuando sea evidente que se cometieron graves errores en su cálculo, se lesionan injustamente los intereses de los usuarios o de la empresa; o que ha habido razones de caso fortuito o fuerza mayor que comprometen en forma grave la capacidad financiera de la empresa para continuar prestando el servicio en las condiciones tarifarias previstas.

Vencido el período de vigencia de las fórmulas tarifarias, continuarán rigiendo mientras la comisión no fije las nuevas”. (Subrayas fuera del texto)

Por su parte, y respecto a la actualización de las tarifas de estos servicios, es de indicar que el artículo 125 ibídem, dispone:

“Artículo 125. Actualización de las tarifas. Durante el período de vigencia de cada fórmula, las empresas podrán actualizar las tarifas que cobran a sus usuarios aplicando las variaciones en los índices de precios que las fórmulas contienen. Las nuevas tarifas se aplicarán a partir del día quince del mes que corresponda, cada vez que se acumule una variación de, por lo menos, un tres por ciento (3%) en alguno de los índices de precios que considera la fórmula.

Cada vez que las empresas de servicios públicos reajusten las tarifas, deberán comunicar los nuevos valores a la Superintendencia de servicios públicos, y a la comisión respectiva. Deberán, además, publicarlos, por una vez, en un periódico que circule en los municipios en donde se presta el servicio, o en uno de circulación nacional.” (Subraya fuera del texto)

Tal como lo establecen estas disposiciones, la regla general en cuanto a la aplicación o vigencia de las fórmulas tarifarias, es que estarán vigentes durante cinco (5) años, mientras que excepcionalmente, se podrán modificar o prorrogar por un período igual, previo acuerdo entre la comisión de regulación y el prestador. En todo caso, esta vigencia de las fórmulas tarifarias establecida legalmente, se prorrogará de forma automática a pesar de que haya vencido, durante el término que requiera la comisión para establecer las nuevas fórmulas.

Ahora, en cuanto a la actualización de las tarifas, dispuso el legislador que los prestadores de estos servicios “podrán” actualizarlas, durante el período de vigencia de cada fórmula, aplicando las variaciones en los índices de precios que contienen las fórmulas establecidas para el efecto por la CRA, actualización que como se observa, no es obligatoria sino potestativa de cada prestador, por lo que, en el evento en que no se realice, continuará rigiendo la que se encuentre vigente.

En todo caso no sobra advertir que, la falta de actualización de las tarifas puede afectar la suficiencia financiera de los prestadores, siendo este uno de los criterios aplicables en la determinación de las tarifas, tal como lo dispone el artículo 87 de la Ley 142 de 1994, de acuerdo al cual las fórmulas tarifarias deben garantizar la recuperación de los costos y gastos propios de la operación, e igualmente deben permitir la remuneración del patrimonio de los accionistas, en la misma forma en que lo habría remunerado una empresa eficiente en un sector de riesgo comparable.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones generales, respecto de los requisitos de conformación y funcionamiento de las comunidades organizadas y las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, así:

1. Comunidades organizadas:

Pueden prestar servicios públicos domiciliarios, entre otras, las personas jurídicas mencionadas en el numeral 15.4 del citado artículo, es decir, las organizaciones autorizadas.

Ahora bien, la forma asociativa que se adopte dependerá de la voluntad de las personas que van a conformarla, quienes en su momento evaluarán de acuerdo con sus condiciones (técnicas, financieras, etc.), cual es la forma que se ajusta a sus necesidades para la prestación del servicio de que se trate.

Tanto las organizaciones autorizadas como las comunidades organizadas que prestan servicios públicos domiciliarios son entidades sin ánimo de lucro – ESAL. Su característica principal es no repartir sus excedentes ni las utilidades que se generan en el desarrollo de su ejercicio. Su intención es obtener un beneficio social, ya sea, de un grupo de personas o de la comunidad en general.

En este sentido, la conformación de dichas organizaciones, con el propósito de prestar servicios públicos domiciliarios en beneficio de una comunidad o de sus propios asociados, debe estar sujeta a reglas especiales, diferentes a las que aplican para las empresas de servicios públicos domiciliarios.

Las organizaciones autorizadas podrán en igual forma prestar los servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, en municipios menores, zonas rurales y áreas urbanas específicas. Para ello deberán considerar, entre otros, lo siguiente: (i) registrarse en la Cámara de Comercio con jurisdicción en su respectivo domicilio, (ii) inscribirse ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, y (iii) obtener las respectivas concesiones, permisos y licencias a que se refieren los artículos 25 y 26 de la Ley 142 de 1994.

En todo caso, una vez constituido como prestador bajo cualquier modalidad, será necesario, previo al inicio de la prestación del servicio o de la actividad correspondiente, obtener las concesiones, permisos y licencias de que tratan los artículos 25 y 26 de la Ley 142 de 1994, según la naturaleza de dichas actividades. De igual forma, una vez iniciada la prestación, deberá informar de tal circunstancia a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, con el propósito de atender lo dispuesto en el artículo 11.8 de la citada ley, información que deriva en la inscripción en el Registro Único de Prestadores de servicios públicos - RUPS.

Es importante advertir que la inscripción del prestador en el RUPS no constituye autorización o permiso para prestar los servicios públicos domiciliarios, ni certifica su capacidad o su idoneidad; así como tampoco sustituye el registro ante la Cámara de Comercio del domicilio de la sociedad, o ante cualquier autoridad que el prestador esté obligado a efectuar.

Adicionalmente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo nuevo adicionado a la Ley 142 de 1994 por el artículo 14 de la Ley 689 de 2001, los prestadores una vez registrados, deberán reportar de forma periódica, la información que sobre los diversos tópicos deban cargar en el aplicativo del Sistema Único de Información - SUI de la Superservicios, para cada uno de los servicios públicos que presten, actividades inherentes y actividades complementarias de que tratan las Leyes 142 y 143 de 1994, para lo cual, deberán acatar lo dispuesto por esta Superintendencia a través de las resoluciones que sobre reportes de información al SUI han sido expedidas.

Finalmente, debe tenerse en cuenta que la vigilancia y control de los actos de administración de las comunidades organizadas, tales como la realización de las asambleas, la elección de órganos de dirección, las funciones de la Junta Directiva, los actos sancionatorios por acción, omisión o extralimitación de funciones, el contenido de los estatutos y la modificación de los mismos, entre otros actos, es de competencia de la Superintendencia de Economía Solidaria, de conformidad con la Ley 454 de 1998.

Por su parte, los asuntos que se relacionen con la prestación del servicio público domiciliario se regirán por la Ley 142 de 1994 y la entidad encargada de sancionar sus violaciones o desconocimiento es la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, previa información o denuncia que ponga en conocimiento de la entidad la irregularidad respectiva.

2. Empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios:

Las personas naturales o jurídicas que deseen constituirse como prestadores de servicios públicos domiciliarios deben hacerlo bajo alguna de las formas asociativas a que se refiere el artículo 15 de la ley 142 de 1994. Así, podrán prestar de forma real y efectiva un servicio público domiciliario o alguna de las actividades propias o complementarias de los mismos.

Conforme con lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 142 de 1994, si la forma escogida es la de una empresa de servicios públicos (numeral 15.1, artículo 15 Ley 142 de 1994), deberá hacerlo a través de una de las sociedades por acciones a saber: i) sociedad anónima, ii) sociedad en comandita por acciones y iii) sociedad por acciones simplificada - SAS. Igualmente, atender el régimen jurídico establecido en el artículo 19 ibídem, las reglas del Código de Comercio sobre sociedades anónimas en lo no señalado, o el aplicable a las SAS, según sea el caso.

Vale advertir que, si la forma societaria escogida para la prestación de los servicios públicos es la de una Sociedad por Acciones Simplificada - SAS, para su constitución se deberán aplicar de forma prevalente las disposiciones correspondientes a este tipo de sociedades, las cuales actualmente se encuentran consagradas en la Ley 1258 de 2008.

Una vez constituida en debida forma y previo al inicio de la prestación del servicio o de la ejecución de la actividad correspondiente, deberán obtener las concesiones, permisos y licencias de que tratan los artículos 25 y 26 de la Ley 142 de 1994, según la naturaleza de la actividad, e iniciada la prestación del servicio o de la actividad, deberán informar de tal circunstancia a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, atendiendo lo dispuesto en el numeral 11.8 del artículo 11 de la citada Ley, así como dar cumplimiento a todas las obligaciones que por tal hecho se generan.

Los prestadores de servicios públicos domiciliarios tienen la obligación de informar el inicio de actividades a la Superintendencia, lo cual se materializa con la inscripción en el Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos Domiciliarios – RUPS, de conformidad con el numeral 11.8 del artículo 11 de la Ley 142 de 1994 y en los términos de la Resolución SSPD 20181000120515 del 25 de septiembre de 2018.

El registro ante la Superintendencia por parte del prestador no constituye autorización, permiso o licencia de funcionamiento para prestar los servicios públicos domiciliarios, ni certifica capacidad o idoneidad de este; así como tampoco sustituye el registro ante la Cámara de Comercio del domicilio de la sociedad, o ante cualquier autoridad que la empresa esté obligada a efectuar, de conformidad con lo señalado en el artículo 22 de la Ley 142 de 1994.

Finalmente, para efectos del funcionamiento y operación de los prestadores^[10] de servicios públicos domiciliarios objeto de esta consulta, el régimen de los servicios públicos domiciliarios integrado por la Ley 142 de 1994, la reglamentación expedida por el Gobierno Nacional, la regulación emitida por las comisiones de regulación, así como los demás actos administrativos expedidos por las distintas autoridades administrativas del ramo y transversales del régimen, no distingue sobre requisitos especiales en consideración al sector y por ello, en general, las empresas que se dediquen a la prestación de un servicio público domiciliario o varias de sus actividades, deben atender los mismos requerimientos que establece de manera principal y general la Ley 142 de 1994.

Ahora, debe tenerse en cuenta que todo prestador del servicio público domiciliario de acueducto, entre ellos las organizaciones autorizadas, debe atender las disposiciones legales, reglamentarias y regulatorias que gobiernan estos servicios, por lo que en materia tarifaria deben tener en cuenta lo establecido por el artículo 1.8.1.1 de la Resolución CRA 943 de 2021 que dispone que los prestadores de este servicio se encuentran sometidos al régimen de libertad regulada.

Conforme lo dispone el artículo 126 de la Ley 142 de 1994, la regla general de vigencia de las fórmulas tarifarias, es que estarán vigentes durante cinco (5) años, vigencia que se prorrogará de forma automática a pesar de que haya vencido, durante el término que requiera la comisión para establecer las nuevas fórmulas.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 125 ibídem, los prestadores se encuentran facultados para actualizar las tarifas que cobran a sus usuarios, aplicando las variaciones en los índices de precios que las fórmulas contienen, y si no las actualizan, podrán seguir rigiendo las que se encuentran aplicando.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad. Cordialmente

Cordialmente

JHONN VICENTE CUADROS CUADROS

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Radicado 20255293212562.

TEMA: EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS.

Subtema: Conformación - Comunidades organizadas – Régimen legal – Régimen tarifario.

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”

6. “Por la cual se determina el marco conceptual que regula la economía solidaria, se transforma el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas en el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria, se crea la Superintendencia de la Economía Solidaria, se crea el Fondo de Garantías para las Cooperativas Financieras y de Ahorro y Crédito, se dictan normas sobre la actividad financiera de las entidades de naturaleza cooperativa y se expiden otras disposiciones.”

7. “Por el cual se reglamenta el numeral 4 del artículo 15 de la Ley 142 de 1994, en relación con las organizaciones autorizadas para prestar los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico en municipios menores, zonas rurales y áreas urbanas específicas.”

8. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones.”

9. Ver también los Conceptos SSPD-OJ: 2024-443 - 2023-136 - 2019-451 - 2015-707 - 2013-663 - 2012-059

10. “ARTÍCULO 15. PERSONAS QUE PRESTAN SERVICIOS PÚBLICOS. Pueden prestar los servicios públicos:

15.1. Las empresas de servicios públicos.

(…)

15.4. Las organizaciones autorizadas conforme a esta Ley para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas. (…)”