CONCEPTO 386 DE 2021

(junio 1)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del Artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el Artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el Artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del Artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el Artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

A continuación, se transcribe la consulta elevada:

“(…) solicito su valiosa colaboración en el sentido de que se expida concepto jurídico sobre la destinación de los recursos provenientes del incentivo regional de disposición de residuos sólidos. Lo anterior según establecido en la Ley 1151 de 2007, y articulo 88 de la Ley 1753 de 2015.

La administración municipal requiere conocer desde que año se aplica el incentivo de regionalización para la ciudad de (…)” (SIC)

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 142de 1994^[5].

Ley 1151 de 2007^7.

Ley 1450 de 2011^[6].

Ley 1753 de 2015^[7].

Ley 1955 de 2019^[8].

Decreto 920 de 2013^[9]

Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015^[10].

Decreto 2412 de 2018^[11].

Resolución CRA 429de 2007.^[12]

Resolución CRA 720 de 2015.^[13]

CONSIDERACIONES

Previo a aclarar las dudas sobre la materia consultada, esta Superintendencia procederá a emitir las siguientes consideraciones:

A través del artículo 101 de la Ley 1151 de 2007, se creó la figura del incentivo para los municipios en los cuales se desarrollen proyectos de rellenos sanitarios de carácter regional, en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 101. ACCESO A RELLENOS SANITARIOS Y/O ESTACIONES DE TRANSFERENCIAS. Las autoridades ambientales, personas prestadoras o entidades territoriales no podrán imponer restricciones injustificadas al acceso a los rellenos sanitarios y/o estaciones de transferencia.

Créase el incentivo para la ubicación de sitios de disposición final de residuos sólidos para los municipios donde ubiquen rellenos sanitarios de carácter regional. El valor de dicho incentivo será pagado al municipio donde se ubique el relleno sanitario por el prestador de esta actividad de disposición final y su tarifa será de 0.23% del smmlv por tonelada dispuesta.

La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico definirá el mecanismo de inclusión del incentivo en la tarifa del usuario final del servicio de aseo, salvo aquellos usuarios ubicados en el municipio donde se encuentra el relleno sanitario.

PARÁGRAFO. En aquellos casos en que el relleno sanitario se ubique en zonas limítrofes de varios municipios, el incentivo se distribuirá equitativamente entre estos municipios, conforme al estudio de impacto ambiental que realice la autoridad ambiental competente.”

En cumplimiento de la obligación regulatoria impuesta a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA, se expidió la Resolución CRA 429 de 2007 a través de la cual se definió el mecanismo de inclusión del incentivo^[14]. Dicha Resolución tuvo vigencia hasta el 1 de enero de 2016, fecha en que entraron en aplicación las nuevas fórmulas tarifarias de dicho sector, conforme con el artículo 77 de la Resolución CRA 720 de 2015.

Posteriormente, el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011, estableció en su artículo 276 las vigencias y derogatorias de las normas que le fueran contrarias, señalando expresamente la derogatoria de “...las Leyes 188de 1995; 812de 2003 y 1151de 2007, a excepción de las disposiciones citadas en el segundo inciso del presente artículo”, el cual dispone:

“Con el fin de dar continuidad a los objetivos y metas de largo plazo planteados en los anteriores Planes de Desarrollo, se mantienen vigentes las siguientes disposiciones de la Ley 812 de 2003 los artículos, 20 59 61 64 65 81 y 121 de la Ley 1151 de 2007 los artículos 11 13 14 15 19 21 22 24 25 27 28 31 39 49 50 excepto su tercer inciso, 62, 64, 67, los incisos primero y tercero del 69, 70, 71, 76, 80, 82, 87, 88, 89, 90, 91, 97, 98, 106, 110, 112, 115, 118, 121, 126, 127, inciso primero del 131, 138, 155 y 156, de la Ley 1151 de 2007. Ampliase hasta el 6 de agosto de 2012, las funciones establecidas en el artículo 65 de la Ley 1350 de 2009.” (Subrayas fuera de texto).

En razón a ello, el artículo 101 de la Ley 1151 de 2007 al no ser incluido en el inciso segundo en cita, quedó derogado y, en consecuencia, desapareció del ordenamiento jurídico.

Por tanto, a partir de la publicación de la Ley 1450 de 2011, el fundamento legal aplicable en materia de incentivos para el servicio público domiciliario de aseo era el artículo 251 ibídem, el cual además de conservar la figura del incentivo a los municipios que alberguen rellenos sanitarios regionales, también establecía la figura del incentivo a los municipios donde se construyeran las estaciones regionales de transferencia.

A través del Decreto 920 de 2013, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, reglamentó el artículo 251 de la Ley 1450 de 2011, en relación con el incentivo a los municipios donde se ubiquen rellenos sanitarios y estaciones de transferencia regionales para residuos sólidos, determinando la forma en que el prestador del componente de disposición final, responsable del relleno sanitario regional o de la estación de transferencia regional debería calcular el valor del incentivo a reconocer al municipio donde se ubicaran dichas infraestructuras.

No obstante, el artículo 251 de la Ley 1150 de 2011<sic, de 2007> fue modificado por el artículo 88 de la Ley 1753 de 2015, el cual, con el fin de una mayor gestión en el manejo integral de residuos sólidos, creó el incentivo al aprovechamiento de residuos sólidos para las entidades territoriales en cuyo Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS) se hubiesen definido proyectos de aprovechamiento viables para el momento de entrada en vigencia de la norma y, a su vez, fijó una destinación específica para dichos recursos de la siguiente forma:

“ARTÍCULO 88. EFICIENCIA EN EL MANEJO INTEGRAL DE RESIDUOS SÓLIDOS. Modifíquese el Artículo 251 de la Ley 1450 de 2011, el cual quedará así:

“ARTÍCULO 251. Eficiencia en el manejo integral de residuos sólidos. (…)

Créase un incentivo al aprovechamiento de residuos sólidos en aquellas entidades territoriales en cuyo Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS) se hayan definido proyectos de aprovechamiento viables. El valor por suscriptor de dicho incentivo, se calculará sobre las toneladas de residuos no aprovechables por suscriptor del servicio público de aseo, como un valor adicional al costo de disposición final de estos residuos. El Gobierno Nacional reglamentará la materia y su implementación podrá ser de forma gradual.

Los recursos provenientes del incentivo serán destinados a la actividad de aprovechamiento del servicio público de aseo para el desarrollo de infraestructura, separación en la fuente, recolección, transporte, recepción, pesaje, clasificación y otras formas de aprovechamiento; desarrolladas por los prestadores de la actividad de aprovechamiento y recicladores de oficio que se hayan organizado bajo la Ley 142 de 1994 para promover su formalización e inclusión social. Dichos recursos también se emplearán en la elaboración de estudios de pre-factibilidad y factibilidad que permitan la implementación de formas alternativas de aprovechamiento de residuos, tales como el compostaje, el aprovechamiento energético y las plantas de tratamiento integral de residuos sólidos, entre otros.

Consérvese el incentivo para los municipios donde se ubiquen rellenos sanitarios de carácter regional. El valor de dicho incentivo continuará siendo pagado por el prestador al municipio donde se ubique el relleno sanitario de la actividad de disposición final y su tarifa será entre 0,23% y 0,69% del salario mínimo mensual legal vigente (smmlv) por tonelada dispuesta. En aquellos casos en que el relleno sanitario se encuentre ubicado o se llegare a ubicar en zonas limítrofes de varios municipios, el incentivo se distribuirá proporcionalmente entre los municipios, conforme al área afecta a la ejecución del proyecto.

Consérvese el incentivo para la ubicación de estaciones de transferencia de residuos sólidos para los municipios donde se ubiquen estas infraestructuras, siempre que sean de carácter regional. El valor de ese incentivo será pagado al municipio donde se ubique la estación de transferencia regional por parte del prestador de la actividad y su tarifa fluctuará entre 0,0125% y 0,023% del smmlv por tonelada transferida, de conformidad con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional.

Los anteriores incentivos deberán ser destinados a la financiación de proyectos de agua potable y saneamiento básico. (resaltado fuera de texto)

PARÁGRAFO 1o. La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico definirá el mecanismo de inclusión del pago de los incentivos mencionados en el presente artículo, en la tarifa del usuario final del servicio de aseo; salvo aquellos usuarios ubicados en el municipio donde se encuentra el relleno sanitario y/o la estación de transferencia, para los incentivos relacionados con dicha infraestructura.

Igualmente, en la metodología tarifaria se establecerá un incentivo a los usuarios para promover la separación en la fuente de los residuos.

PARÁGRAFO 2o. El Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio reglamentará el esquema operativo de la actividad de aprovechamiento y la transitoriedad para el cumplimiento de las obligaciones que deben atender los recicladores de oficio, formalizados como personas prestadoras, de la actividad de aprovechamiento en el servicio público de aseo”.

Nótese entonces que, si bien el artículo 88 de la Ley 1753 de 2015 creó un incentivo al aprovechamiento de residuos sólidos en aquéllas entidades territoriales en cuyo Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGRIRS) se hayan definido proyectos de aprovechamiento viables, lo cierto es que conservó los incentivos tanto para los municipios donde se ubiquen rellenos sanitarios de carácter regional, como para la ubicación de estaciones de transferencia de residuos sólidos para los municipios donde se ubiquen estas infraestructuras, siempre que sean de carácter regional.

Ahora, como el artículo 333 de la Ley 1955 de 2019 no derogó expresamente estas figuras de incentivos, en la actualidad, continúan vigentes.

En todo caso, como quiera que la consulta se encuentra referida a los incentivos de carácter regional, por lo cual entendemos que se trata de aquéllos previstos tanto para rellenos sanitarios como para estaciones de transferencia, esta Oficina Asesora Jurídica a través del Concepto SSPD-OJ-2015-570, señaló que “(…) de acuerdo con el concepto No. 2015EE0045240 del 13 de mayo de 2015, expedido por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, “…el incentivo de que trata el artículo 251 de la Ley 1450 de 2011, es una tasa, en razón, a que la norma de su creación y su posterior reglamentación determinan los elementos sustanciales de este tipo de tributos a saber: sujeto activo, sujeto pasivo, hecho gravable, base gravable y valor”.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:

- Los recursos provenientes de los incentivos tanto para los municipios donde se ubiquen rellenos sanitarios de carácter regional, como para la ubicación de estaciones de transferencia de residuos sólidos para los municipios donde se ubiquen estas infraestructuras, siempre que sean de carácter regional, deben ser destinados a la financiación de proyectos de agua potable y saneamiento básico, conforme lo señala el artículo 88 de la Ley 1753 de 2015, actualmente vigente, según lo previsto en el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019.

- El incentivo para la ubicación de sitios de disposición final de residuos sólidos para los municipios donde se ubiquen rellenos sanitarios de carácter regional fue creado a través de la Ley 1151 de 2007, sujeto a la definición del mecanismo de inclusión del incentivo en la tarifa final del usuario, el cual tuvo lugar con la expedición de la Resolución CRA 429 de 2007.

En ese sentido, aun cuando dicha resolución fue derogada con la expedición de la metodología tarifaria del servicio de aseo contenida en la Resolución CRA 720 de 2015, el incentivo todavía se conserva y resulta aplicable en virtud de los Planes Nacionales de Desarrollo y sus correspondientes reglamentaciones. Así las cosas, se entiende que, a partir de la entrada en vigor de dicha Resolución, es decir, 16 de octubre de 2007, según el Diario Oficial No. 46.783 de esa misma fecha, se aplica dicho incentivo, desde luego, atendiendo las disposiciones que a lo largo del tiempo lo han mantenido y reiterado.

- El incentivo para la ubicación de estaciones de transferencia de residuos sólidos para los municipios donde se ubiquen estas infraestructuras, siempre que sean de carácter regional, fue creado mediante la Ley 1450 de 2011 y reglamentado por el Decreto 920 de 2013, cuya vigencia rige a partir del 8 de mayo de 2013, conforme con el Diario Oficial No. 48784 de la misma fecha, de suerte que desde ese momento tal incentivo tiene aplicación.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/consulta-normativa, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

ANA KARINA MÉNDEZ FERNÁNDEZ

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PAGINA>.

1. Radicado 20215290631042

TEMA: Tema: INCENTIVO A RELLENOS SANITARIOS.

Subtemas: Destinación de los recursos provenientes del incentivo.

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.

6. “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”

7. “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “

8. “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022”

9. “Por el cual se reglamenta el artículo 251 de la Ley 1450 de 2011 en relación con el incentivo a los municipios donde se ubiquen rellenos sanitarios y estaciones de transferencia regionales para residuos sólidos”

10. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio.”

11. “Por el cual se adiciona el capítulo 7, al título 2, de la parte 3, del libro 2, del Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio, Decreto 1077 del 26 de mayo de 2015, que reglamenta parcialmente el Artículo 88 de la Ley 1753 de 2015, en lo referente al incentivo al aprovechamiento de residuos sólidos y se dictan otras disposiciones”.

12. “Por la cual se define el mecanismo de inclusión del incentivo a la ubicación de sitios de disposición final de residuos sólidos, creado por la Ley 1151 de 2007, en las tarifas de los usuarios finales del servicio de aseo.”

13. “Por la cual se establece el régimen de regulación tarifaria al que deben someterse las personas prestadoras del servicio público de aseo que atiendan en municipios de más de 5.000 suscriptores en áreas urbanas, la metodología que deben utilizar para el cálculo de las tarifas del servicio público de aseo y se dictan otras disposiciones”.

14. “ARTÍCULO 1o. INCORPORACIÓN A LA TARIFA DEL USUARIO FINAL DEL INCENTIVO A LOS RELLENOS SANITARIOS CREADO POR LA LEY 1151 DE 2007. <Resolución derogada por el artículo 77 de la Resolución 720 de 2015, según lo dispuesto en los artículos 76 y 77 a partir del 1o. de abril de 2016> Al Costo de Tratamiento y Disposición Final (CDTj), establecido en el artículo 15 de la Resolución 351 de 2005, se adicionará el valor equivalente al 0.23% del smmlv por tonelada dispuesta, para determinar el valor total por tonelada a ser incorporado en la factura al usuario final de todos aquellos municipios diferentes a aquel donde se encuentre ubicado el relleno sanitario, y cuyos residuos sólidos se dispongan en el municipio receptor”