CONCEPTO 415 DE 2024

(septiembre 26)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.,

Ref. Solicitud de concepto⁽¹⁾

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020⁽²⁾, la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011⁽³⁾, sustituido por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015⁽⁴⁾.

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

A continuación, se transcribe la consulta elevada:

“Mediante el presente me permito solicitar concepto; el Municipio es prestador directo de los servicios públicos de acueducto alcantarillado y aseo lo realiza a través de la oficina de servicios públicos, en la actualidad se han presentado varias solicitudes del servicio de acueducto de personas que están invadiendo predios privados, han construido allí viviendas de forma rudimentaria, se ha realizado visita y se constató que vive población vulnerable. ¿es obligación de nosotros como prestadores del servicio de acueducto instalar el servicio de agua a estos predios aun sabiendo que las personas que viven allí los ocupan de manera ilegal? (…)”

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 142 de 1994⁽⁴⁾

Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015⁽⁵⁾

Concepto SSPD-OJ-2022-274

Concepto Unificado SSPD-OJU-2010-12

CONSIDERACIONES

De forma previa y con el fin de emitir un concepto de carácter general, es preciso indicar que en sede de consulta no es posible emitir pronunciamientos y/o decidir situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y no tienen carácter obligatorio o vinculante, siendo que se expiden conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución por la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.

De igual manera, es preciso indicar que la competencia de la Superservicios y en especial, el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control, recaen de manera exclusiva sobre los prestadores de servicios públicos domiciliarios, específicamente en lo que concierne a la ejecución de las actividades propias de la prestación de dichos servicios o sus actividades complementarias.

Por otro lado, es pertinente reiterar que la posición de esta Superintendencia ha sido uniforme en el tiempo, en el sentido de manifestar su falta de competencia frente a la revisión previa de los actos y contratos de sus vigilados, en atención a lo dispuesto en el parágrafo primero del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001, ya que, de hacerlo, se podría configurar una extralimitación de funciones, así como la realización de actos de coadministración a sus vigilados.

En consecuencia, es preciso señalar que dentro de las funciones asignadas a esta Superintendencia, no se encuentra determinar si un prestador de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo debe prestar dichos servicios en inmuebles construidos de forma rudimentaria en predios privados habitados por invasión, toda vez que es la normativa que conforma el régimen de servicios públicos la que determina los lineamientos y requisitos que deben seguir y verificar los prestadores para acceder a la solicitud de conexión de los servicios públicos domiciliarios. No obstante, con el fin de ilustrar el tema en consulta, se procederá a realizar algunas consideraciones generales, en los siguientes términos:

El acceso a los servicios públicos domiciliarios es un derecho de orden constitucional, en los términos del artículo 365 de la Constitución Política, el cual señala que “los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional”. Sin embargo, ello no implica que este derecho sea absoluto, pues la jurisprudencia ha señalado que en nuestro país no se puede predicar que algún derecho lo sea, pues contrario sensu, estos derechos son relativos, ya que pueden ser limitados por el legislador.

En este sentido, si bien todas las personas tienen derecho a obtener y disfrutar de la prestación de los servicios públicos domiciliarios, ello solamente será posible si tanto quien los solicita, como el inmueble que recibirá el servicio, cumplen con los requerimientos técnicos y legales establecidos, los cuales son necesarios para su conexión. De igual forma, se trata de un derecho limitado por la prevalencia del interés general, y por la defensa de otros bienes jurídicos de orden constitucional, tales como la propiedad privada, la protección del ambiente, el cuidado de los recursos hídricos, el ordenamiento urbano, la seguridad, la salubridad y el orden público, situaciones que constituyen la excepción a la regla general del derecho a la conexión.

Ahora bien, en cuanto a la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado a los que se refiere la consulta, se debe tener en cuenta que el prestador, antes de suministrarlos, debe efectuar los análisis técnicos y legales necesarios para determinar la viabilidad de la prestación, es decir, que deberá efectuar el estudio de las condiciones particulares del inmueble, del terreno en donde este se encuentre, y de la capacidad legal de quien los solicita, entre otros aspectos.

Al respecto, el artículo 134 de la Ley 142 de 1994 consagra el derecho al acceso a estos servicios, indicando que “cualquier persona capaz de contratar que habite o utilice de modo permanente un inmueble, a cualquier título, tendrá derecho a recibir los servicios públicos domiciliarios al hacerse parte de un contrato de servicios públicos”. De esta manera, por el hecho de habitar o utilizar un inmueble a cualquier título, cualquier persona capaz de contratar tiene el derecho a recibir los servicios públicos domiciliarios, lógicamente bajo las formalidades exigidas por la Ley, para lo cual deberá celebrar el correspondiente contrato de servicios públicos y dar cumplimiento de los demás requisitos necesarios para su prestación.

Sobre el particular, es relevante remitirse al artículo 129 ibídem, que establece lo siguiente:

“Artículo 129. Celebración del contrato. Existe contrato de servicios públicos desde que la empresa define las condiciones uniformes en las que está dispuesta a prestar el servicio y el propietario, o quien utiliza un inmueble determinado, solicita recibir allí el servicio, si el solicitante y el inmueble se encuentran en las condiciones previstas por la empresa. (…)”

En este sentido y sin perjuicio de lo anterior, vale indicar que si bien este derecho de acceso se atribuyó legalmente a quienes habiten o utilicen de forma permanente un inmueble, independientemente de la condición en que lo hagan, es decir, como propietarios, poseedores, usufructuarios, o arrendatarios del inmueble, no se puede perder de vista, que deberán contar igualmente con la capacidad legal para contratar, debiendo por tanto el prestador, efectuar los análisis pertinentes para establecer tales circunstancias.

Particularmente, respecto a los requisitos legales del derecho al acceso de los servicios públicos domiciliarios, esta Oficina se pronunció en el Concepto SSPD-OJ-2022-274, de la siguiente manera:

“(…) Frente a lo señalado en el artículo 134 de la Ley 142 de 1994 esta Oficina se pronunció en Concepto Unificado SSPD-OJU-2010-12, en el que se indicó:

“(…) 2.2.1. DE LA CAPACIDAD PARA CONTRATAR.

Esta capacidad de contratación no es otra que la capacidad legal regulada en el artículo 1502 del Código Civil, según el cual, para que una persona se obligue a otra por un acto de voluntad se requiere, entre otras cosas, que sea legalmente capaz. La capacidad, en sentido general, consiste entonces en la facultad que tiene la persona para adquirir derechos y contraer obligaciones. Pero esta capacidad, de acuerdo con el artículo 1502 del Código Civil, puede ser de goce o de ejercicio.

(…)

2.2.2. HABITACIÓN O UTILIZACIÓN PERMANENTE DE UN INMUEBLE A CUALQUIER TÍTULO.

Una de las exigencias que hace el artículo 134 de la ley 142 de 1994 para celebrar un contrato de condiciones uniformes y con ello obtener el derecho a la prestación de los servicios Públicos, es la de habitar o utilizar de manera permanente un inmueble a cualquier título.

En relación con lo anterior, se puede afirmar que por lo general, el título determina la permanencia, tanto si se es propietario, como cuando se es poseedor o arrendatario. En tal virtud, lo que quiere evitar la norma cuando se refiere a la permanencia, es que personas que estén de paso por un inmueble, soliciten recibir los servicios sin que los ligue ningún tipo de relación jurídica con el bien, o con el propietario del mismo, y el propietario, poseedor o arrendatario tengan que responder por obligaciones que no contrajeron.

Por lo anterior, como se señaló en el Concepto Unificado SSPD-OJ número 01 de 2009 antes citado, conviene entonces aclarar que la permanencia exigida no es para el uso del servicio, sino para hacer parte de un contrato mediante la solicitud del servicio a la empresa prestadora.

Por eso, cuando la ley habla de cualquier título, éste debe haberse adquirido conforme a la ley, razón por la cual no podría alegar justo título para acceder a los servicios públicos, por ejemplo, quien invade la propiedad ajena y se mantiene en ella de manera temporal.

Cosa distinta ocurre cuando la propiedad o tenencia del bien inmueble se encuentre en discusión, pues en tal evento, debe permitirse el derecho al acceso a los servicios públicos previsto en el artículo 134 de la Ley 142 de 1994; definida la titularidad del bien, sólo responderá por el pago de los servicios objeto del nuevo contrato, quien efectivamente los haya consumido.

(…)

2.2.3. REQUISITOS PERSONALES PARA CONTRATAR LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO.

El artículo 129 de la Ley 142 de 1994, Existe contrato de servicios públicos desde que la empresa define las condiciones uniformes en las que está dispuesta a prestar el servicio y el propietario, o quien utiliza un inmueble determinado, solicita recibir allí el servicio, si el solicitante y el inmueble se encuentran en las condiciones previstas por la empresa”.

De acuerdo con este artículo, en el contrato de servicios públicos las empresas pueden exigir requisitos no sólo respecto de las condiciones del bien, sino de la persona que solicita el servicio. Lógicamente, estas condiciones deben ser razonables y proporcionadas, pero sobre todo ajustadas a la ley, con el fin de evitar que se viole el derecho de acceso a los servicios públicos.

En el caso de los inmuebles, por razones de seguridad, estos deben ajustarse además a las normas técnicas respectivas expedidas para el efecto por las Comisiones de regulación y por las autoridades técnicas pertinentes. En el caso de las condiciones del solicitante previstas en el contrato, la empresa, con el fin de cerciorarse a qué título actúa el solicitante, puede establecer en las condiciones uniformes del contrato requisitos para determinar la calidad de propietario, poseedor del inmueble, suscriptor o usuario. La empresa, como en cualquier relación contractual, debe saber quién es la parte contratante y tener certeza de que la persona que solicita el servicio estaba en las condiciones previstas por el artículo 134 de la 142 de 1994.

En todo caso, resulta necesario señalar que según la Ley 142 de 1994 los únicos requisitos que establece para acceder al servicio son (i) que la persona sea capaz de contratar, y (ii) que habite o utilice un inmueble de modo permanente, teniendo así derecho a hacerse parte en un contrato de servicios públicos domiciliarios y recibir los correspondientes servicios. (…)” (subraya fuera de texto)

Del concepto transcrito, se puede concluir que si bien la regla general es que el acceso a estos servicios es un derecho atribuido legalmente a quienes habiten o utilicen de forma permanente un inmueble, independientemente de que actúen como propietarios, poseedores, usufructuarios, o arrendatarios del inmueble, no se puede perder de vista que la persona que presente la solicitud debe contar con la capacidad legal para celebrar el contrato de servicios públicos correspondiente, circunstancia que deberá ser verificada por el prestador, al igual que la prevalencia del título que lo habilita para efectuar la solicitud pertinente, tal como lo indica la disposición mencionada.

En ese sentido, debe tenerse en cuenta que el predio que pretenda ser objeto de conexión a las redes para la prestación de los servicios públicos domiciliarios debe acreditar las condiciones técnicas necesarias para su conexión, de acuerdo con lo indicado en el artículo 129 de la Ley 142 de 1994, y la regulación correspondiente de acuerdo con el servicio de que se trate.

En especial, es de señalar que las condiciones básicas que deben cumplir los inmuebles respecto de los cuales se hagan solicitudes de conexión para los servicios de acueducto y alcantarillado, son las contempladas en el artículo 2.3.1.3.2.2.6 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, que de manera expresa señala lo siguiente:

“(…) Artículo 2.3.1.3.2.2.6. Condiciones de acceso a los servicios. <Artículo modificado por el artículo 1o del Decreto 1471 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Para obtener la conexión de los servicios de acueducto y alcantarillado, el inmueble deberá cumplir los siguientes requisitos:

1. Estar ubicado dentro del perímetro de servicio, tal como lo dispone el parágrafo segundo del artículo 12 de la Ley 388 de 1997.

2. Contar con la Licencia de Construcción cuando se trate de edificaciones por construir.

3. Estar ubicado en zonas que cuenten con vías de acceso o espacios públicos y redes de acueducto o alcantarillado requeridas para adelantar las redes locales y las conexiones domiciliarias que permitan atender las necesidades del inmueble.

4. Estar conectado al sistema público de alcantarillado, cuando se pretenda la conexión al servicio de acueducto, salvo lo establecido en el inciso final del artículo 2.3.1.3.2.1.3. de este decreto.

5. Contar con un sistema de tratamiento y disposición final adecuada de aguas residuales debidamente aprobado por la autoridad ambiental competente, cuando no obstante, ser usuario o suscriptor de la red de acueducto, no existe red de alcantarillado en la zona del inmueble.

6. Los usuarios industriales y/o especiales de alcantarillado que manejen productos químicos y derivados del petróleo deberán contar con un plan de contingencia que garantice que bajo ninguna condición se corre el riesgo de que estas sustancias lleguen al sistema público de alcantarillado.

7. La conexión al sistema de alcantarillado de los sótanos y semisótanos podrá realizarse previo el cumplimiento de las normas técnicas fijadas por la entidad prestadora de los servicios públicos.

8. Contar con tanque de almacenamiento de agua cuando la Entidad Prestadora de Servicios Públicos lo justifique por condiciones técnicas locales. Los tanques de almacenamiento deberán disponer de los elementos necesarios para evitar los desperdicios y la contaminación del agua y deberán ajustarse a las normas establecidas por la entidad.

9. En edificaciones de tres (3) o más pisos, contar con los sistemas necesarios para permitir la utilización eficiente de los servicios.”

Conforme la norma transcrita, para poder prestar los servicios de acueducto y alcantarillado, es necesario, entre otros, que el inmueble se encuentre dentro del perímetro de servicio, cuente con licencia de construcción, con vías de acceso, posea la respectiva acometida o desviación de la red local hasta el correspondiente registro de corte, entre otros, de modo que el servicio pueda llegar al inmueble del usuario o suscriptor, existente o futuro, como se desprende de la norma aludida, es decir, que el trámite de conexión del servicio conlleva la verificación por parte del prestador, del cumplimiento de los requisitos técnicos y jurídicos del inmueble, mientras que los costos en los que incurra el prestador en dicha conexión podrán ser trasladados al usuario vía tarifa.

Por consiguiente, para que el prestador pueda realizar la prestación del servicio, éste deberá verificar el cumplimiento de los requisitos de acceso que señala la norma respecto del inmueble al cual se realizará la prestación, de otra forma, el prestador no estará obligado a su prestación.

Así las cosas, para acceder a los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, es necesario (i) que el solicitante, independientemente del título que ostente, cuente con capacidad legal para contratar, (ii) que el solicitante habite o utilice el inmueble en el que se solicita la conexión del servicio, de modo permanente, y (iii) que el inmueble cumpla con todas las condiciones técnicas requeridas para estos servicios.

Esto significa, contrario sensu, que, si el usuario o el inmueble no se encuentran en las condiciones previstas por las normas legales y regulatorias para poder recibir el servicio solicitado, el prestador puede negar la conexión de este, de forma justificada, y, por ende, no se podrá efectuar la contratación del servicio.

En suma, corresponde al prestador del servicio efectuar los análisis técnicos y legales necesarios para determinar la viabilidad de la prestación del mismo, particularmente, en lo referido a verificar bajo que título el solicitante habilita o usa el inmueble para el cual se solicita la conexión del servicio, que se reitera, bien puede ser a título de propietario, poseedor, usufructuario, o arrendatario del inmueble. A su vez, corresponde al solicitante acreditar a través de cualquiera de los medios probatorios establecidos en el Código General del Procero, el titulo mediante el cual habilita o usa el inmueble, dependiendo de la calidad que ostente.

Finalmente, frente a la ocurrencia de la negativa de la solicitud de conexión del servicio, el solicitante podrá realizar la reclamación pertinente ante el prestador en los términos del artículo 152 de la Ley 142 de 1994. Si la respuesta del prestador no satisface al reclamante, podrá interponer los recursos de reposición y en subsidio apelación de acuerdo con el artículo 154 ibídem.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:

- Dentro de las funciones asignadas a esta Superintendencia, no se encuentra determinar si un prestador de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo está obligado a prestar dichos servicios en inmuebles construidos de forma rudimentaria en predios privados habitados por invasión, toda vez que es la normativa que conforma el régimen de servicios públicos la que determina los lineamientos y requisitos que deben seguir y verificar los prestadores para acceder a la solicitud de conexión de los servicios públicos domiciliarios.

- Sin perjuicio de lo anterior, en términos generales, el acceso a los servicios públicos domiciliarios es un derecho de orden constitucional (art. 365 C.P.), otorgado a todas las personas para que puedan obtener y disfrutar de la prestación de estos servicios. Sin embargo, este derecho no es absoluto sino relativo, ya que puede ser limitado por la prevalencia del interés general, la defensa de otros bienes jurídicos de orden constitucional, como la propiedad privada, la protección del ambiente, el cuidado de los recursos hídricos, el ordenamiento urbano, la seguridad, la salubridad y el orden público, situaciones que claramente constituyen la excepción a la regla general del derecho a la conexión.

- De igual forma, es un derecho limitado por el legislador, ya que determinó que su acceso solamente será posible, si tanto quien los solicita, como el inmueble que recibirá los servicios, cumplen con los requerimientos técnicos y legales establecidos en los artículos 129 y 134 de la Ley 142 de 1994.

- De esta forma, el derecho de acceso a los servicios públicos domiciliarios se atribuyó legalmente a quienes habiten o utilicen de forma permanente un inmueble, independientemente de la condición en que lo hagan, es decir, como propietario, poseedor, usufructuario, o arrendatario, quienes también deberán contar con la capacidad legal para celebrar el contrato de servicios públicos correspondiente. En este sentido, corresponde al prestador del servicio efectuar el análisis técnico y legal para determinar la viabilidad de la prestación del servicio, particularmente, en lo referido a verificar bajo que título el solicitante habita o usa el inmueble en el cual se solicita la conexión del servicio.

- Ahora, vale la pena precisar que cuando la Ley refiere a “cualquier título”, éste debe haberse adquirido conforme a la Ley, razón por la cual, no podría alegar justo título para acceder a los servicios públicos, por ejemplo, quien invade la propiedad ajena y se mantiene en ella de manera temporal. Cosa distinta ocurre cuando la propiedad o tenencia del bien inmueble se encuentre en discusión, pues en tal evento, debe permitirse el derecho al acceso a los servicios públicos previsto en el artículo 134 de la Ley 142 de 1994; una vez definida la titularidad, el prestador deberá atender lo que sobre el particular se haya decidido por la autoridad competente.

- De igual forma, se debe tener en cuenta que el inmueble respecto del cual se efectúe la solicitud de conexión de los servicios de acueducto y alcantarillado debe cumplir con las condiciones técnicas contempladas en el artículo 2.3.1.3.2.2.6 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015.

- Conforme lo anterior, se reitera que, para poder acceder a los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, es necesario tener en cuenta que si bien este derecho se atribuyó legalmente a quienes habiten o utilicen de forma permanente un inmueble, independientemente de la condición en que lo hagan, no se puede perder de vista que deberán contar igualmente con la capacidad legal para celebrar el contrato de servicios públicos correspondiente.

- En ese sentido, el prestador deberá efectuar los análisis técnicos y legales necesarios para determinar la viabilidad de la prestación, es decir, que deberá efectuar el estudio, tanto de las condiciones particulares del inmueble y del terreno en donde este se encuentre, como de la capacidad legal del solicitante y la prevalencia del título que lo habilita para efectuar la solicitud. Dicho título deberá ser acreditado por el solicitante a través de cualquiera de los medios probatorios establecidos en el Código General del Proceso.

- En todo caso, frente a la negativa del servicio, el solicitante se encuentra facultado para realizar la reclamación pertinente ante el prestador, si no está de acuerdo con esta decisión, tal como lo dispone el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, de acuerdo al cual, contra el acto de negativa a contratar, procede el recurso de reposición ante el prestador y en subsidio el de apelación ante esta Superintendencia, los cuales deben interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de tal decisión.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

MANUEL ALEJANDRO MOLINA RUGE

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PAGINA>.

1. Radicado 20245293187462

TEMA: ACCESO A LOS SERVICIOS PÚBLICOS DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.

6. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”