CONCEPTO 433 DE 2024

(octubre 10)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.,                                                 

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios.”

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

La consulta contiene una serie de interrogantes reiterativos en relación con los planes maestros de los servicios de acueducto y alcantarillado, los cuales, serán transcritos y respondidos en el acápite de conclusiones.

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Constitución Política

Ley 142 de 1994^[5]

Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015^[6]

Resolución 1010 de 2021^[7]

Concepto Unificado SSPD-OJ-2010-11, actualizado el 31 de octubre de 2019

Concepto SSPD-OJ-2002-174

CONSIDERACIONES

Con el objetivo de brindar orientación al consultante sobre el tema, esta Oficina Asesora presentará algunas consideraciones generales sobre la temática indagada para dar respuesta a las preguntas planteadas dentro de su ámbito de competencia y. Sin embargo, dado que se trata de aspectos que exceden las competencias legales de esta entidad, es preciso indicar que la consulta fue trasladada al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio mediante el radicado No. 20241334163421, para que en el marco de sus funciones sea esa entidad la que dé respuesta de fondo a los interrogantes planteados.

Lo primero, es indicar que no existe normativa que defina de manera concreta los planes maestros de acueducto o alcantarillado; el termino plan maestro en sentido amplio, es un término genérico que puede ser utilizado para establecer rutas o recorridos a seguir para un propósito en concreto, a manera de ejemplo, tal es el caso del plan maestro de salud que define el artículo 65 de la Ley 2294 de 2023 “por el cual se expide el plan nacional de desarrollo 2022- 2026 “Colombia potencia mundial de la vida”. (planes maestros de inversiones en infraestructura y dotación en salud -PMIDS departamentales o distritales y nacional.)

Ahora bien, el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio expidió la Resolución 1010 de 2021, por medio de la cual definió los indicadores específicos y estratégicos para el monitoreo al uso y ejecución de los recursos del Sistema General de Participaciones para Agua Potable y Saneamiento Básico por parte de los municipios, distritos y departamentos, y se establecieron los lineamientos para la formulación de metas de cobertura, calidad, continuidad y aseguramiento en el acceso a Agua Potable y Saneamiento Básico que deberán definirse en los planes de desarrollo de las entidades territoriales.

Esta resolución cuenta con un anexo que tiene por objeto definir la formulación de las metas sectoriales de agua potable y saneamiento básico; allí se desarrolla lo concerniente al proceso de planificación de los entes territoriales, en el cual se indica lo siguiente:

“El plan de desarrollo es el producto principal del proceso de planeación en los entes territoriales y en este documento se establecen sus objetivos, metas, estrategias e instrumentos concretos de acción, de acuerdo con los lineamientos de los programas de gobierno respectivos.

La Ley 152 de 1994, establece que los planes de desarrollo de las entidades territoriales estarán conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones.

(…)

En este orden de ideas, el plan sectorial es el capítulo del plan de desarrollo donde se establecen las metas de cobertura, calidad, continuidad y aseguramiento en el acceso a agua potable y saneamiento básico a alcanzar anualmente y durante el respectivo periodo de gobierno

El plan sectorial debe tener en cuenta los instrumentos de gestión del plan de desarrollo, dentro de los que se encuentran: plan indicativo, Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI), proyectos de inversión, plan de acción plurianual y anual.

Además, el plan sectorial debe estar articulado con los instrumentos de planificación municipal, departamental, nacional y con los planes de inversión de los prestadores de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, tales como:

- Planes o Esquemas de Ordenamiento Territorial(POT/EOT/PBOT).

- Plan de Gestión Ambiental Regional (PEGAR) de la Corporación Autónoma Regional (CAR).

- Planes Maestros de Acueducto y Alcantarillado (PMAA).

- Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos (PSMV).

- Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS).

- Programa para el Uso Eficiente y Ahorro del Agua (PUEAA).

- Plan Nacional de Desarrollo (PND).

- Plan Departamental de Desarrollo (PDD).

- Plan de Obras e Inversiones Regulado por el Prestador (POIR).

- Plan Municipal de Gestión del Riesgo (PMGR).

- Plan de Manejo y Ordenamiento de una Cuenca (POMCA).

- Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA), programas sectoriales, entre otros.” (Subraya y negrilla fuera de texto)

Así las cosas, los planes maestros de acueducto y alcantarillado son considerados como instrumentos de planificación que deben estar articulados con el plan sectorial del plan de desarrollo territorial, el cual establece las metas de cobertura, calidad, continuidad y aseguramiento en el acceso a agua potable y saneamiento básico.

Al respecto, esta oficina mediante Concepto SSPD-OJ-2002-174 señaló lo siguiente:

“1. PLANES MAESTROS DE ALCANTARILLADO

De conformidad con la ley (sic) 388 de 1997 corresponde a los municipios y Distritos la adopción de los planes de ordenamiento territorial, el cual, dentro de sus contenido general y componente urbano, prevé lo relacionado con la planeación de la infraestructura de servicios públicos (2. Respecto de estos planes hay que advertir que el artículo 130 ibídem dispuso que mientras se adoptaban los planes de ordenamiento territorial previstos en la ley 388, regían en las materias respectivas, entre otros, los planes maestros de infraestructura.

Estos Planes, uno de cuyos componentes es el relacionado con infraestructura de servicios públicos, como ya se dijo, deben ser elaborados por el alcalde y someterse a la aprobación del Concejo respectivo”

En este sentido, podemos señalar que los planes maestros de acueducto y alcantarillado son instrumentos de planeación de infraestructura de servicios públicos, que sirven para establecer diagnósticos e instrumentos de planificación necesarios para asegurar la cobertura, calidad, acceso y continuidad de estos servicios en el ente territorial.

Ahora bien, respecto de las normas que hacen referencia a los planes maestros de acueducto y alcantarillado es preciso indicar que el numeral 6.7 del artículo 2.3.3.2.1.6. del Decreto 1077 de 2015, que habla de planes maestros, se encuentra en el Capítulo 2 "MECANISMO DEPARTAMENTAL DE EVALUACIÓN Y VIABILIZACIÓN DE PROYECTOS DEL SECTOR DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO." del título 3 "PLANES DEPARTAMENTALES DE AGUA." Por tal razón, es dable indicar que los planes maestros de acueducto y alcantarillado hacen parte de los planes departamentales para el manejo empresarial de los servicios de agua y saneamiento (PDA)

Ahora bien, anteriormente, el Decreto 2246 de 2012^[8] señalaba que cada PAP-PDA^[9] debía contar con un manual operativo como instrumento de planeación, el cual debía contener como mínimo una serie de requisitos dentro de los cuales indicaba que todos los municipios participantes de los PAP-PDA debían contar con el respectivo Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado, veamos:

“1. Manual Operativo. Es el documento en el cual se definen los procedimientos bajo los cuales se desarrollará el PAP-PDA, que contendrá como mínimo:

(…)

Para todos los municipios participantes de los PAP-PDA se deberá contar con el respectivo Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado.” (Subraya y negrilla fuera de texto)

Sin embargo, este artículo, fue compilado y derogado por los artículos 3.1.1. y 2.3.3.1.5.2. del Decreto 1077 de 2015, que a su vez fue modificado por el artículo 1 del Decreto 1425 de 2019, el nuevo texto, señala lo siguiente:

“ARTÍCULO 2.3.3.1.5.2. MANUAL OPERATIVO. <Artículo modificado por el artículo 1 del Decreto 1425 de 2019. El nuevo texto es el siguiente:> Es el documento en el cual se definen los procedimientos bajo los cuales se desarrollará el Plan Departamental para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento, que contendrá como mínimo:

(…)

Para el Manual Operativo corresponderá al Gobernador adoptarlo mediante decreto, así como las modificaciones respectivas.”

Así las cosas, nótese como el Decreto 1425 de 2019, ha modificado el requisito de que cada participante de los PAP-PDA cuente con el respectivo plan maestro de acueducto y alcantarillado y por el contrario la nueva normativa dispone que el manual operativo debe ser adoptado mediante decreto expedido por el gobernador del departamento. Lo que permite reafirmar que en el marco de los PAP-PDA se desarrolla lo relacionado con los planes maestros de acueducto y alcantarillado.

Teniendo en cuenta lo anterior, consideramos necesario hacer referencia a lo señalado por esta Oficina Asesora a través del concepto unificado SSPD-OJ-2010-11, actualizado el 31 de octubre de 2019, con ocasión de la expedición del Decreto 1425 de 2019, por medio del cual se subrogó el capítulo 1, del título 3, de la parte 3, del libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio, Decreto 1077 de 2015, en relación con los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento – PDA, en donde respecto al régimen jurídico a estos planes, se indicó lo siguiente:

“3. DEFINICIÓN DE LOS PROGRAMAS DE AGUA Y SANEAMIENTO BÁSICO PARA LA PROSPERIDAD (PAP) – PLANES DEPARTAMENTALES PARA EL MANEJO EMPRESARIAL DE LOS SERVICIOS DE AGUA Y SANEAMIENTO (PDA).

A la hora de entender el concepto de “Planes Departamentales de Agua y Saneamiento Básico (PDA)”, es importante tener en cuenta, entre otros, dos aspectos básicos: El primer aspecto, relacionado con la necesidad de que la prestación directa de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico, por parte de los municipios, deje de ser la regla general en la práctica y se convierta en la excepción.

(...)

Ahora, debe tenerse en cuenta que la transformación empresarial de personas prestadoras de carácter descentralizado, existentes al momento de la entrada en vigencia de la Ley 142 de 1994, a Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios, es diferente a los PDA, y tampoco pueden confundirse con los PME, también liderados por el hoy, Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, pues en atención a lo previsto en los documentos sobre política económica y fiscal, en uno y otro caso, de manera indistinta, se mencionó la necesidad de culminar con los procesos de transformación empresarial requeridos, vinculando a operadores especializados.

No obstante, en criterio del Ministerio:

“La diferencia entre el Programa de Agua para la Prosperidad Planes Departamentales de Agua y el Programa de Modernización Empresarial, consiste en que mientras que en el primero se estableció una política pública para el desarrollo de procesos de fortalecimiento institucional y/o transformación empresarial a través de los planes de aseguramiento, en el segundo la política pública se enfocó en la vinculación de operadores especializados para la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo.”

En todo caso, los PDA, suponen una estrategia de manejo empresarial de la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento básico, a través de la coordinación e integración de los municipios, de conformidad con las reglas previstas en el régimen jurídico vigente.

Cierto es que, así lo definió el artículo 2.3.3.1.2.3. del Decreto 1077 de 2015:

“Artículo 3o. Definición. Programa Agua y Saneamiento para la Prosperidad Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento PAP-PDA. Son un conjunto de estrategias de planeación y coordinación interinstitucional formuladas y ejecutadas con el objeto de lograr la armonización integral de los recursos y la implementación de esquemas eficientes y sostenibles en la prestación de los servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, teniendo en cuenta las características locales, la capacidad institucional de las entidades territoriales y personas prestadoras de los servicios públicos y la implementación efectiva de esquemas de regionalización.

Para todos los efectos se entenderá que cuando se hable de Programa Agua y Saneamiento para la Prosperidad – Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento PAP-PDA, comprende todo lo que hace referencia a los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento – PDA.”

Es importante resaltar que, a diferencia de la definición contenida en el anterior Decreto 3200 de 2008, la actual reconoce implícitamente la exigencia de contar con un diagnóstico de las condiciones especiales, tanto del sitio de prestación o región como de las entidades territoriales y personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios, con el fin de implementar esquemas eficientes y sostenibles; ya que de no tener en cuenta tales variables, no es posible que la estrategia funcione, pues cada entidad territorial tiene particularidades diversas que las hace diferentes la una de la otra.

4. FALTA DE COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS.

Aun cuando la reglamentación de los PAP y PDA, se encuentra prevista en el Decreto 1077 de 2015, -compilatorio de los reglamentos vigentes aplicables al régimen de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, lo cierto es que su inclusión en el referido Decreto no supone la extensión del régimen de los servicios públicos domiciliarios a políticas gubernamentales.

Pues como ya se ha sostenido, la finalidad de este programa no es otra que la de lograr la armonización integral de los recursos y la implementación de esquemas eficientes y sostenibles para la prestación de los servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, teniendo en cuenta las características locales, la capacidad institucional de las entidades territoriales y de las personas prestadoras de los servicios públicos y la implementación efectiva de esquemas de regionalización.

En ese sentido, la suscripción de los referidos planes por parte de las entidades territoriales encargadas, no comporta como tal la prestación material, efectiva y real de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo. Por el contrario, deviene de la aplicación en el tiempo de lineamientos que permiten garantizar una prestación más eficiente, por parte de los entes territoriales.

De este modo, como quiera que corresponde, principalmente, a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios “Vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos quienes presten servicios públicos, en cuanto el cumplimiento afecte en forma directa e inmediata a usuarios determinados; y sancionar sus violaciones, siempre y cuando esta función no sea competencia de otra autoridad”, la prestación del servicio se erige como el supuesto necesario para el desarrollo de las funciones presidenciales de inspección, vigilancia y control, delegadas a esta Superintendencia; de suerte que esta entidad no es competente para pronunciarse sobre aspectos relacionados con la estructuración y ejecución de tales programas, pues se entienden excluidos del régimen de los servicios públicos domiciliarios.” (Subraya fuera de texto)

Ahora bien, el numeral 2 del artículo 2.3.3.1.3.1. del Decreto 1077 de 2017 señala que el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio tiene la función de definir mediante acto administrativo los lineamientos de los instrumentos de planeación relacionados con los PAP-PDA, por lo que con argumento en esta función esta oficina remitió por competencia los interrogantes planteados en la consulta con el fin de que estos sean resueltos por este Ministerio.

De acuerdo con el concepto unificado citado, los Planes Departamentales de Agua – PDA son un conjunto de estrategias de planeación y coordinación interinstitucional con las cuales se busca conseguir la armonización integral de los recursos y la implementación de esquemas eficientes y sostenibles en la prestación de los servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, en el que se deben tener en cuenta, entre otros aspectos, las características locales, la capacidad institucional de las entidades territoriales y de las personas prestadoras de los servicios públicos.

En este sentido, cobra especial relevancia contar con un diagnóstico de las condiciones especiales, tanto del sitio de prestación o región como de las entidades territoriales y personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios, de manera que, en su implementación los esquemas resulten eficientes y sostenibles.

Ahora bien, es igualmente importante señalar que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios no es competente para pronunciarse sobre aspectos relacionados con la estructuración y ejecución de estos programas, ya que su inclusión en el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 no supone la extensión del régimen de los servicios públicos domiciliarios a políticas gubernamentales, como tampoco la prestación real y efectiva de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se procede a dar respuesta a las preguntas planteadas en los siguientes términos:

1. ¿Qué son los planes maestros?

3. ¿En qué consisten los planes maestros de servicios públicos domiciliarios?

6. ¿Qué son los Planes Maestros de Acueducto y Alcantarillado?

No existe normativa que defina de manera concreta los planes maestros de acueducto o alcantarillado; el termino plan maestro en sentido amplio, es un término genérico que puede ser utilizado para establecer rutas o pasos a seguir para un propósito en concreto; sin embargo, los planes maestros de acueducto y alcantarillado son considerados como instrumentos de planificación que deben estar articulados con el plan sectorial del plan de desarrollo territorial de cada municipio, el cual establece las metas de cobertura, calidad, continuidad y aseguramiento en el acceso a agua potable y saneamiento básico.

2. ¿Cuál es la normativa que rige los planes maestros en sentido amplio?

4. ¿Cuál es la normativa que rige los planes maestros en materia de servicios públicos domiciliarios?

7. ¿Cuál es la normativa que rige los planes maestros de Acueducto y Alcantarillado?

Respecto de las normas que hacen referencia de manera general a los planes maestros de acueducto y alcantarillado, es preciso indicar que el numeral 6.7 del artículo 2.3.3.2.1.6. del Decreto 1077 de 2015, que habla de planes maestros, se encuentra en el Capítulo 2 "MECANISMO DEPARTAMENTAL DE EVALUACIÓN Y VIABILIZACIÓN DE PROYECTOS DEL SECTOR DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO." del título 3 "PLANES DEPARTAMENTALES DE AGUA." Por tal razón, es dable indicar que los planes maestros de acueducto y alcantarillado hacen parte de los planes departamentales para el manejo empresarial de los servicios de agua y saneamiento (PDA).

5. ¿Quién está obligado a estructurar, adoptar e implementar los planes maestros de servicios públicos domiciliarios?

8. Quién está obligado a estructurar, adoptar e implementar los planes maestros de Acueducto y Alcantarillado?

9. ¿Puede un Municipio presentar un plan maestro de alcantarillado incluyendo los planes maestros de empresas privadas de forma conjunta con el del Municipio?

10. ¿Cuáles son las implicaciones en materia de responsabilidad administrativa para un Municipio al presentar un plan maestro que incluye los planes maestros de empresas privadas de forma conjunta con el del Municipio?

La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios no es competente para pronunciarse sobre aspectos relacionados con la estructuración y ejecución de los Planes Maestros de Acueducto y Alcantarillado como parte de los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento (PDA), ya que su inclusión en el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 no supone la extensión del régimen de los servicios públicos domiciliarios a políticas gubernamentales, como tampoco la prestación real y efectiva de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo.

En todo caso, el artículo 2.3.3.1.4.1. del referido Decreto 1077 de 2015 estableció como requisitos para la participación de los municipios y distritos en los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento – PDA, cumplir con la celebración de un convenio interadministrativo de cooperación con el Gestor y el departamento, en el cual, deben establecerse compromisos en la adopción de los lineamientos, principios y objetivos sectoriales de los Planes. Asimismo, se debe implementar un mecanismo para el manejo de recursos y efectuar los aportes necesarios para contribuir al cierre financiero.

En tal sentido, la entidad competente para pronunciarse al respecto, es el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio por lo que mediante radicado No 20241334163421 esta Oficina remitió por competencia la consulta con el fin de que este Ministerio resuelva de manera concreta los interrogantes allí planteados.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

MANUEL ALEJANDRO MOLINA RUGE

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Radicado 20245293904292

TEMA: PLANES MAESTROS DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”

6. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”

7. “Por la cual se definen los indicadores específicos y estratégicos para el monitoreo al uso y ejecución de los recursos del Sistema General de Participaciones para Agua Potable y Saneamiento Básico por parte de los municipios, distritos y departamentos, y se establecen los lineamientos para la formulación de metas de cobertura, calidad, continuidad y aseguramiento en el acceso a Agua Potable y Saneamiento Básico que deberán definirse en los planes de desarrollo de las entidades territoriales.”

8. Por el cual se reglamenta el artículo 21 de la Ley 1450 de 2011 y se dictan otras disposiciones.

9. (Programa Agua y Saneamiento para la Prosperidad Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento PAP-PDA)