CONCEPTO 439 DE 2024

(octubre 10)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.,                                                 

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (Superservicios o Superintendencia), es competente para “absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, conviene indicar también que la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, tal y como lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001^[5].

CONSULTA

La consulta elevada contiene una serie de preguntas respecto al servicio público domiciliario de acueducto, alcantarillado y aseo, particularmente, en aspectos relacionados con unidades independientes y unidades habitacionales, así como con las reclamaciones ante la empresa prestadora de servicios públicos; las cuales, serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones.

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Constitución Política

Ley 142 de 1994^[6]

Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015^[7]

Resolución CRA 943 de 2021^[8]

Concepto Unificado SSPD-OJU-2022-40

Concepto SSPD-OJ-2021-817

Concepto SSPD-OJ-2024-338

CONSIDERACIONES

Con el fin de emitir un concepto de carácter general es necesario recalcar que, en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto como la planteada por el consultante, en atención a que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superservicios y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme a lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[9], introducido por sustitución de la Ley 1755 de 2015^[10].

Precisado lo anterior, es dable señalar que en desarrollo de los preceptos constitucionales contenidos en los artículos 365, 367 y 370 de la Constitución Política, el legislador expidió la Ley 142 de 1994^[11], en cuyo artículo 75 determinó que las funciones presidenciales de inspección, vigilancia y control frente a los prestadores de servicios públicos domiciliarios, estarían en cabeza de esta Superintendencia, creada mediante el artículo siguiente de la citada ley, como “(…) un organismo de carácter técnico, (…) con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonial. (…)”.

Por su parte, el artículo 79 ibídem, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001^[12], establece de manera específica las funciones a cargo de esta Superintendencia, las cuales actualmente se encuentran contenidas en el artículo 6 del Decreto 1369 de 2020^[13] y, de manera general, circunscriben el ámbito de su competencia a ejercer las actividades de inspección, vigilancia y control sobre el cumplimiento de los contratos de servicios públicos domiciliarios que celebren los prestadores y los usuarios de los mismos, así como el cumplimiento de las leyes, reglamentos y regulaciones a los que se encuentran sujetos quienes presten servicios públicos o actividades complementarias a los mismos, en cuanto afecten en forma directa e inmediata a usuarios determinados y, en consecuencia, sancionar sus violaciones.

En ese sentido, es preciso hacer referencia a las funciones de inspección, vigilancia y control, que pueden definirse a partir del desarrollo jurisprudencial, de la siguiente forma:

i) Inspección: La Superservicios desarrolla acciones que están encaminadas a efectuar el seguimiento y monitoreo de las actividades que ejecutan sus vigilados, para efectos de establecer el efectivo cumplimiento del contrato de servicios públicos y de las normas a las cuales se encuentran estos sometidos. Dentro de tales acciones se pueden citar, a manera de ejemplo, las siguientes: práctica de visitas, inspecciones, solicitud y revisión de documentos, entre otras.

 
ii) Vigilancia: Esta Superintendencia desarrolla actividades orientadas a prevenir y propender por la eficiente prestación de los servicios públicos domiciliarios por parte de sus sujetos vigilados, así como por el cumplimiento de las normas que regulan dicha prestación. De esta manera, dentro de estas acciones, que van de la mano con la función de inspección, podemos señalar, por ejemplo, las siguientes: requerimientos de información, solicitud de documentos, evaluaciones integrales, revisión de balances y estados financieros, entre otras.

iii) Control: La Superservicios también ejecuta acciones encaminadas a ordenar los correctivos que considere necesarios para superar aquellas situaciones irregulares en que incurran sus vigilados, así como a sancionar las actuaciones que se aparten del ordenamiento jurídico al cual se encuentran sometidos. Estas acciones se manifiestan, por ejemplo, a través de la imposición de las sanciones consagradas en el artículo 81 de la Ley 142 de 1994 y en la adopción de las medidas de toma de posesión, entre otras.

En el contexto planteado, es claro que la competencia de esta Superintendencia y, en especial, el ejercicio de las funciones presidenciales aludidas, se desarrolla única y exclusivamente sobre los prestadores de servicios públicos domiciliarios y, de forma específica, en cuanto a la ejecución de las actividades propias de la prestación del servicio o de aquellas complementarias al mismo, por lo que, de igual manera, los pronunciamientos que en ejercicio de la función consultiva emite, deben estar relacionados con los aspectos propios de la prestación de dichos servicios.

En consecuencia, en el marco de sus competencias, esta Superintendencia no puede entrar a analizar si, por sus acciones o comportamientos, un prestador de servicios públicos domiciliarios ha cometido uno o varios delitos, de acuerdo con lo establecido en la Ley 599 de 2000^[14], así como tampoco puede entrar a determinar jurídicamente si se incurrió o no en una conducta de carácter penal, toda vez que, de hacerlo, extralimitaría sus funciones según lo indicado precedentemente.

Por todo lo anterior, a pesar de que esta Oficina Asesora Jurídica, a través del presente concepto no puede resolver el caso concreto que se plantea en la consulta, sí puede brindar orientaciones generales que le permitan al consultante contar con algunos elementos en el marco del régimen de servicios públicos domiciliarios respecto a sus interrogantes, con el fin de que determine la pertinencia de iniciar una reclamación ante el prestador del servicio público a partir de los hechos descritos, o de adelantar otro tipo de acciones de carácter legal.

De esta manera, se procederá a emitir un pronunciamiento en términos generales sobre los aspectos relacionados con lo consultado, para lo cual, se efectuarán algunas consideraciones generales a través de los siguientes ejes temáticos: (i) unidades habitacionales y unidades independientes en el servicio público de aseo; y, (ii) reclamaciones ante la empresa prestadora de servicios públicos.

(i) Unidades habitacionales y Unidades Independientes en los Servicios Públicos de Acueducto y Saneamiento Básico

Los artículos 146 y 147 de la Ley 142 de 1994, con ocasión de los aspectos propios de la medición para la determinación del consumo para el cobro del servicio público prestado y la naturaleza de las facturas, establecen la separación de cobros cuando se facturen varios de estos servicios en la misma factura, es decir, cada servicio debe encontrarse discriminado indicando la información suficiente y necesaria. Lo anterior, con el fin de que el usuario y/o suscriptor pueda verificar si la prestadora dio cumplimiento a la ley, la regulación, y el contrato de servicios públicos, en lo referente al procedimiento para la determinación del consumo, según lo dispuesto en los requisitos de la factura contemplados en el artículo 148 ibídem.

Bajo el contexto anterior, el artículo 2.3.6.2.4 del Decreto Único Reglamentario No. 1077 de 2015 estableció lo siguiente:

“Artículo 2.3.6.2.4. Obligaciones. Será obligatorio para las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios facturar los servicios de alcantarillado y aseo, suscribir el convenio de facturación conjunta, distribución y/o recaudo de pagos; así como garantizar la continuidad del mismo, si son del caso, salvo que existan razones técnicas insalvables comprobables que justifiquen la imposibilidad de hacerlo. Esta justificación se acreditará ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. (…)”. (Subraya fuera de texto)

Por su parte, el artículo 2.3.2.2.4.1.96 ibídem, señala lo siguiente:

“Artículo 2.3.2.2.4.1.96. Facturación conjunta del servicio público de aseo. Quienes presten cualquiera de los servicios públicos a los que se refiere la Ley 142 de 1994, prestarán oportunamente el servicio de facturación conjunta a las personas prestadoras del servicio de aseo, reconociendo por tal actividad el costo de estas más una utilidad razonable.

En los casos en que en el convenio de facturación conjunta se haya acordado el recaudo, el prestador responsable de esta actividad deberá transferir al prestador del servicio de aseo las sumas recaudadas en un plazo no mayor a treinta (30) días.” (Subraya fuera de texto)

De manera que, los prestadores de servicios públicos domiciliaros se encuentran obligados a realizar la facturación conjunta de los servicios de aseo y alcantarillado. Ahora, los servicios cobrados por medio de facturación conjunta, respecto de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, energía eléctrica o gas combustible se totalizan por separado y se pueden pagar de forma independiente; sin embargo, se reitera, no podrá dejar de facturarse conjuntamente los servicios de aseo o alcantarillado, atendiendo a las implicaciones desde el punto de vista ambiental y sanitario que estos tienen, tampoco podrán cancelarse de manera independiente a menos que medie petición, queja o recurso debidamente presentado ante el prestador de los servicios de saneamiento básico, tal como lo prevé el parágrafo del artículo 147 de la Ley 142 de 1994 y como se expondrá más detalladamente en el siguiente acápite.

En lo que respecta a los servicios públicos domiciliarios, es fundamental subrayar que la clasificación de un inmueble para determinar las tarifas debe tener en cuenta tanto el uso del inmueble como la normativa sectorial aplicable al servicio específico. Esta clasificación se complementa con las inspecciones realizadas por los prestadores durante sus visitas de clasificación.

Ahora bien, la facturación del servicio de acueducto se calcula en función del consumo del servicio que se suministra a través de la correspondiente acometida del inmueble porque, al amparo de lo previsto en el artículo 2.3.1.3.2.3.9. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2011, por regla general, debe existir una acometida por inmueble. Sin embargo, existen inmuebles que, indistintamente de la actividad que desarrollen, física o materialmente han sido divididos en dos o más unidades habitacionales y/o independientes y no cuentan con la respectiva acometida.

En este último caso, para efectos del pago de la tarifa de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, la clasificación de usuarios debe las características físicas del inmueble donde se prestan los servicios y por ello resulta útil acudir a la definición sobre unidades habitaciones y/o independientes, establecidas en los numerales 55 y 56 del artículo 2.3.1.1.1 del mencionado decreto, así:

“55. Unidad habitacional. Apartamento o casa de vivienda independiente con acceso a la vía pública o a las zonas comunes del conjunto multifamiliar. (…)

56. Unidad independiente. Apartamento, casa de vivienda, local u oficina independiente con acceso a la vía pública o a las zonas comunes de la unidad inmobiliaria.”

En ese sentido, para efectos de facturación, el concepto de unidad habitacional y/o independiente es determinante porque, indistintamente de que se trate de un solo inmueble, lo cierto es que pueden ser varios los usuarios que se beneficien de los servicios, en virtud de la división material del inmueble.

Asimismo, dentro de la clasificación de los usuarios del servicio público de aseo, la cual puede consultarse en el Concepto SSPD-OJ-2024-338^[15], se encuentra aquella que se realiza de conformidad con las características físicas del inmueble, frente a la cual conviene precisar que el artículo 2.3.2.1.1. del Decreto 1077 de 2015, establece las definiciones referentes a unidad habitacional y unidad independiente de aseo, en los siguientes términos:

“Artículo 2.3.2.1.1. Definiciones: Adóptense las siguientes definiciones:

(…) 49. Unidad habitacional. Apartamento o casa de vivienda independiente con acceso a la vía pública o a las zonas comunes del conjunto multifamiliar y separada de las otras viviendas, de tal forma que sus ocupantes puedan acceder sin pasar por las áreas privadas de otras viviendas.

50. Unidad independiente. Apartamento, casa de vivienda, local u oficina independiente con acceso a la vía pública o a las zonas comunes de la unidad inmobiliaria”.

Estas definiciones fueron replicadas en la cláusula 6 del modelo de condiciones uniformes del contrato del servicio público de aseo para personas prestadoras de este servicio, que atiendan en municipios de más 5.000 suscriptores en el área urbana y de expansión urbana, el cual se encuentra anexo al artículo 6.3.3.1. de la Resolución CRA 943 de 2021.

En este sentido, tal y como se explica detalladamente en el referido Concepto SSPD-OJ-2024-338, corresponden a la clasificación de 'usuario residencial' las personas que producen residuos sólidos derivados de la actividad residencial y se benefician con la prestación del servicio de aseo; mientras que el 'usuario no residencial', es la persona natural o jurídica que produce residuos sólidos derivados de la actividad comercial, industrial u oficial, que se beneficia con la prestación del servicio de aseo. Estos últimos, a su vez, se clasifican según el volumen de residuos generados en: (i) pequeños generadores o productores, cuya producción es menor a un metro cúbico (1m³) mensual; y, (ii) grandes generadores o productores, cuando la producción es igual o superior a un metro cúbico (1m³) mensual.

No obstante, para efectos de la facturación y cobro del servicio de aseo respecto de inmuebles que siendo jurídicamente un solo predio, se han dividido materialmente en varias unidades independientes y/o habitacionales, es decir, unidades que sean conexas, anexas o integradas a un inmueble, de acuerdo con las definiciones contenidas en el citado artículo 2.3.2.1.1 del Decreto 1077 de 2015, los usuarios deben considerarse como independientes y, en consecuencia, su consumo debe ser facturado de igual manera, esto es, independientemente.

En ese sentido, si la 'unidad independiente' es definida como “apartamento, casa de vivienda, local u oficina independiente con acceso a la vía pública o a las zonas comunes de la unidad inmobiliaria”, y la 'unidad habitacional' es definida como el “apartamento o casa de vivienda independiente con acceso a la vía pública o a las zonas comunes del conjunto multifamiliar y separada de las otras viviendas, de tal forma que sus ocupantes puedan acceder sin pasar por las áreas privadas de otras viviendas”; ello supone la existencia de un espacio físico independiente y privado, de uso exclusivo para el usuario que se beneficie con el servicio de aseo, razón por la que resulta consecuente el pago autónomo e independiente del servicio en el inmueble al cual resulta conexo, siempre que cumpla con las características exigidas para el efecto. Desde luego, en el caso de un apartamento o casa de vivienda, la unidad por definición debe contar con baño, cocina y alcoba.

Lo anterior fue señalado por esta Oficina Asesora Jurídica en el Concepto SSPD-OJ-2021-817, en reiteración de la posición jurídica planteada en el Concepto SSPD-OJ-2016-053, en los siguientes términos:

“(...) De acuerdo con lo antes expuesto, se puede sostener que a los usuarios ubicados en inmuebles catalogados como unidades independientes se les debe facturar y cobrar de manera autónoma, de acuerdo con la clasificación de usuarios del servicio público domiciliario de aseo, prevista en la normativa vigente.

En otras palabras, si las divisiones físicas de un inmueble cumplen con las características antes comentadas de la llamada “unidad independiente”, deben ser tratadas como tales, de modo que el servicio público domiciliario de aseo deberá ser facturado, para cada una de éstas, separadamente. Así las cosas, la suspensión del servicio por no pago o el corte del mismo, previstos en los Artículos 140 y siguientes de la Ley 142 de 1994, operará solamente respecto de la parte del inmueble cuyo usuario no cancele su factura.

En el caso de que dichas divisiones no puedan ser catalogadas como unidades independientes, el prestador del servicio público domiciliario de aseo producirá una única factura respeto del inmueble y clasificará al usuario conforme a las reglas antes comentadas”. (Subraya fuera de texto).

En atención a lo anterior, se tiene que las divisiones físicas o lo que se denominan unidades anexas o conexas (sean independientes y/o residenciales), deben cumplir con las características físicas a las que hacen referencia las definiciones; mientras que la verificación de su cumplimiento, debe ser realizada por el prestador a través de una visita, pues de otra manera, no podría constatar las condiciones del predio y proceder a facturar de manera independiente.

En lo que respecta a los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas, el artículo 18 de la Resolución CREG 108 de 1997, emitida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), establece las modalidades bajo las cuales deben prestarse estos servicios, dividiendo estas en las categorías de residencial y no residencial.

En el caso específico del servicio de energía, se considerarán usuarios residenciales a los pequeños establecimientos comerciales o industriales ubicados en apartamentos o casas de habitación, siempre que su carga instalada sea igual o inferior a tres (3) kilovatios y que más del 50% del inmueble esté destinado a fines residenciales. En los demás casos, para los suscriptores o usuarios no residenciales de ambos servicios, estos se clasificarán de acuerdo con la última versión vigente de la “Clasificación Industrial Internacional Uniforme de Todas las Actividades Económicas” (CIIU) de las Naciones Unidas, salvo los suscriptores o usuarios oficiales, los especiales, otras empresas de servicios públicos, y las zonas francas, que se clasificarán en forma separada.

En este punto resulta importante aclarar que, la metodología para la clasificación del inmueble o del tipo de usuario, a efectos de la facturación, no se encuentra reglamentada, es decir, no existe un procedimiento reglamentario o regulatorio que determine cómo deben adelantar las visitas los prestadores, ni tampoco la periodicidad con la que deben desarrollarse. No obstante, como la prestación del servicio se enmarca en una relación contractual entre usuario y prestador, serán las condiciones uniformes del contrato las que determinen el procedimiento que, para efectos de clasificación del inmueble y/o usuario, debe garantizar el prestador, en virtud del derecho al debido proceso.

En ese contexto, aun cuando no existe una reglamentación de la forma en que debe adelantarse la visita, puede entenderse que, cuando el prestador acude a verificar las condiciones físicas del inmueble donde se presta el servicio, debe dejarse una constancia, no sólo de la actividad y la producción de residuos -entre otros-, sino de las condiciones en que se realizó la visita (pueden presentarse casos donde no se permite el acceso al predio y, en consecuencia, no se pueden verificar), pues ello le permitirá tanto al usuario como el prestador controvertir y ejercer el derecho a la defensa en una eventual reclamación contra la facturación a causa de la clasificación.

En suma, para efectos de la clasificación de acuerdo con los criterios citados, el prestador del servicio público de aseo debe realizar una visita al inmueble y determinar dicha categorización, con el propósito de establecer si en un inmueble pueden identificarse varias unidades independientes susceptibles de que se les cobre el servicio de aseo por separado o independientemente; o, por el contrario, expedir una única factura del servicio de aseo para todo el predio.

De esta manera vale precisar que, si un usuario está inconforme con el cobro que se le realiza por la prestación del servicio de aseo, considerando una clasificación con la que no está de acuerdo (por ejemplo, por tratarse de inmueble en el que no existen varias unidades independientes), podrá presentar ante el prestador la reclamación correspondiente y los recursos previstos en el artículo 152 y siguientes de la Ley 142 de 1994. Lo anterior, bajo el supuesto de que, por la indebida clasificación o categorización del usuario, conforme lo explicado líneas arriba, se puede presentar una facturación del servicio público inadecuada.

(ii)  Reclamaciones ante la empresa prestadora de servicios públicos

En atención a lo mencionado precedentemente y, además, al contenido de la consulta, conviene precisar que las reclamaciones que se presenten por la facturación de un servicio público domiciliario, encuentran sustento en el derecho que tiene el usuario de presentar ante el prestador del servicio peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos, siendo esto parte de su esencia, conforme lo indica el artículo 152 de la Ley 142 de 1994 que al respecto señala: “(…) es de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor o usuario pueda presentar a la empresa peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos”.

Bajo ese entendido, el usuario que tenga alguna inconformidad con la facturación de un servicio público domiciliario, podrá elevar la correspondiente reclamación ante el prestador del servicio.

De este modo, y una vez el prestador decida acerca de la reclamación, el artículo 154 de la Ley 142 de 1994 habilita al usuario o suscriptor para que en ejercicio de su derecho de defensa interponga los recursos que correspondan contra dicha decisión, entre otras consideraciones, veamos:

“Artículo 154. De los recursos. El recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato. Contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa proceden el recurso de reposición, y el de apelación en los casos en que expresamente lo consagre la ley.

No son procedentes los recursos contra los actos de suspensión, terminación y corte, si con ellos se pretende discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso oportuno.

El recurso de reposición contra los actos que resuelvan las reclamaciones por facturación debe interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión. En ningún caso, proceden reclamaciones contra facturas que tuviesen más de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos.

(...)

 La apelación se presentará ante la superintendencia”. (Subraya fuera de texto)

De lo anterior obsérvese que: (i) el recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar su decisión; (ii) contra la decisión que resuelve actos de negativa de contrato, suspensión, terminación, corte y facturación procede el recurso de reposición y en subsidio apelación ante esta Superintendencia; (iii) no proceden recursos contra los actos de suspensión, terminación y corte del servicio, si se fundan en un acto de facturación que no se reclamó de manera oportuna; (iv) el recurso de reposición y en subsidio apelación se debe interponer dentro de los 5 días siguientes a la notificación de la decisión; y, (v) las reclamaciones contra las facturas podrán presentarse hasta dentro de los cinco meses siguientes de haber sido expedidas.

En desarrollo de lo anterior, el artículo 155 de la referida ley señala que, ninguna empresa podrá exigir la cancelación de la factura como requisito para atender el recurso que se relacione con esta y, que en todo caso, el usuario deberá acreditar el pago de las sumas que no hayan sido objeto de recurso o del promedio del consumo de los últimos cinco (5) periodos, lo cual debe ser pagado dentro del plazo máximo establecido en la factura y en las condiciones uniformes del contrato de servicios públicos.

La norma en mención concretamente establece:

“Artículo 155. Del pago y de los recursos. Ninguna empresa de servicios públicos podrá exigir la cancelación de la factura como requisito para atender un recurso relacionado con ésta. Salvo en los casos de suspensión en interés del servicio, o cuando esta pueda hacerse sin que sea falla del servicio, tampoco podrá suspender, terminar o cortar el servicio, hasta tanto haya notificado al suscriptor o usuario la decisión sobre los recursos procedentes que hubiesen sido interpuestos en forma oportuna.

Sin embargo, para recurrir el suscriptor o usuario deberá acreditar el pago de las sumas que no han sido objeto de recurso, o del promedio del consumo de los últimos cinco períodos”. (Subraya fuera de texto)

Con lo anterior resulta claro que, las sumas que sean objeto de reclamación no podrán ser exigibles hasta que no culmine la actuación administrativa en la que se emita una decisión final sobre los valores reclamados; caso contrario, lo que no sea objeto de reclamación deberá ser pagado por el usuario o suscriptor.

Finalmente, en relación con los cobros no autorizados, estos pueden estar asociados a diferentes causas, como es el caso de los servicios no prestados, los cuales comúnmente son identificados por los usuarios al recibir las facturas de servicios públicos. Al respecto, es preciso hacer referencia al Concepto Unificado SSPD-OJU-2022-40, en donde se indicó lo siguiente:

“(…) 1.2. Cobros no autorizados y cobros inoportunos.

Tal como se observa, y por expresa prescripción normativa, los prestadores de servicios públicos domiciliarios no pueden: (i) por servicios no prestados; (ii) de tarifas o conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos; (iii) de precios que sean resultado de la alteración de la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario; o (iv) inoportunos. Veamos en qué consiste cada una de estas prohibiciones.

1.2.1. Servicios no prestados

Se entiende por servicios no prestados, aquellos que no fueron realizados por el prestador ni recibidos por el usuario, como ocurre por ejemplo, (i) en el evento en que un prestador del servicio público domiciliario de acueducto cobre el servicio de alcantarillado, a pesar de que el respectivo inmueble carece de conexión al mismo o (ii) cuando se presenta una falla de un servicio público domiciliario por más de quince (15) días y el servicio se cobra como si no se hubiese presentado dicha falla, de acuerdo con el numeral 137.1 del artículo 137 de la Ley 142 de 1994. (…)” (Subraya y negrilla fuera de texto)

Como se observa, el criterio unificado de esta Oficina, que atiende lo previsto en los artículos 148 y 150 de la Ley 142 de 1994, es que los prestadores de servicios públicos domiciliarios no pueden facturar, entre otros, servicios no prestados o cobros que se consideren inoportunos.

Por tanto, los servicios no prestados son aquellos que no fueron realizados por el prestador, ni recibidos por el usuario, como ocurre, por ejemplo, en el evento en que un prestador del servicio público domiciliario de acueducto cobre el servicio de alcantarillado, a pesar de que el respectivo inmueble carece de conexión al mismo.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes apreciaciones respecto a los interrogantes planteados en la consulta:

“1. Consulta: Si una empresa de aseo, cobra 2 veces un mismo servicio – factura 1 piso independiend (sic) y en el 3 piso vuelve a cobrar el 1 piso. Doble facturación. es (sic) cual delito sería?

a) este hecho de cobrar doble facturación en una unidad NO residencial constituye infraccion (sic) a la Ley penal

b) podría constituirse el delito el delito de fraude y estafa? porque si juridicam/ (sic) porque no juridicam/ (sic): cual delito?

2. Consulta: si una empresa de aseo cobra como unidad residencial Ocupada una terraza son cocina ni baño ni ventanas y una vez mas (sic) cobra por une (sic) espacio 2 piso sin cocina ni baño pues estan (sic) en construccion (sic) remodelado hace meses. Cobro de servicios no prestados.

a) este hecho de cobrar por servicios NO PRESTADO constituye infraccion (sic) a la ley penal?

b) podria (sic) constituirse fraude o Estafa? o cual (sic) seria (sic) porque si juridicam (sic) porque no juridicam (sic)”.

En el marco de sus competencias, la Superservicios no puede entrar a analizar si, por sus acciones o comportamientos, un prestador de servicios públicos domiciliarios ha cometido uno o varios delitos, de acuerdo con lo establecido en la Ley 599 de 2000, así como tampoco puede entrar a determinar jurídicamente si se incurrió o no en una conducta de carácter penal, toda vez que, de hacerlo, extralimitaría sus funciones.

No obstante, conviene precisar que, para efectos de la facturación y cobro del servicio de aseo de aquellos inmuebles que siendo jurídicamente un solo predio se han dividido materialmente en varias unidades independientes y/o habitacionales, es decir, unidades que sean conexas, anexas o integradas a un inmueble, de acuerdo con las definiciones contenidas en el citado artículo 2.3.2.1.1 del Decreto 1077 de 2015, los usuarios deben considerarse como independientes y, en consecuencia, su consumo debe ser facturado de igual manera, esto es independientemente.

En esa línea se tiene que, las divisiones físicas o lo que se denominan unidades anexas o conexas (sean independientes y/o residenciales), deben cumplir con las características físicas a las que hacen referencia las definiciones de la referida norma, mientras que la verificación de su cumplimiento, debe ser realizada por el prestador a través de una visita, pues de otra manera, no podría constatar las condiciones del predio y proceder a facturar de manera independiente.

En este punto resulta importante aclarar que, la metodología para la clasificación del inmueble o del tipo de usuario a efectos de la facturación, no se encuentra reglamentada, es decir, no existe un procedimiento reglamentario o regulatorio que determine cómo deben adelantar las visitas los prestadores, ni tampoco la periodicidad con la que deben desarrollarse. No obstante, como la prestación del servicio se enmarca en una relación contractual entre usuario y prestador, serán las condiciones uniformes del contrato las que determinen el procedimiento que, para efectos de clasificación del inmueble y/o usuario, debe garantizar el prestador, en virtud del derecho al debido proceso.

En ese contexto, aun cuando no existe una reglamentación de la forma en que debe adelantarse la visita, puede entenderse que, cuando el prestador acude a verificar las condiciones físicas del inmueble donde se presta el servicio, debe dejarse una constancia, no sólo de la actividad y la producción de residuos -entre otros-, sino de las condiciones en que se realizó la visita (pueden presentarse casos donde no se permite el acceso al predio y, en consecuencia, no se pueden verificar), pues ello le permitirá tanto al usuario como el prestador controvertir y ejercer el derecho a la defensa en una eventual reclamación contra la facturación a causa de la clasificación.

Para efectos de la clasificación de acuerdo con los criterios citados, el prestador del servicio público de aseo debe realizar una visita al inmueble y determinar dicha categorización, para con ello identificar si en una propiedad pueden identificarse varias unidades independientes susceptibles de que se les cobre el servicio de aseo por separado o independientemente o, por el contrario, expedir una única factura del servicio de aseo para todo el predio o propiedad.

Así vale precisar que, si un usuario está inconforme con el cobro que se le realiza por la prestación del servicio de aseo, considerando una clasificación con la que no está de acuerdo (por ejemplo, por tratarse de inmueble en el que no existen varias unidades independientes), podrá presentar ante el prestador la reclamación correspondiente y los recursos previstos en el artículo 152 y siguientes de la Ley 142 de 1994. Ello, bajo el supuesto de que, por la indebida clasificación o categorización del usuario, conforme lo explicado precedente, se puede presentar una facturación del servicio público inadecuada.

“3. si una empresa de Aseo con 2 cuentas en Queja Ante superservicios y la Empresa COACCIONA el pago amenazando con corte minimo (sic) vital Agua e inicia cobro prejuridico (sic) por estos dineros en Queja, y agravan la coaccion (sic) con el corte del servicio agua al no autorizar, negarse varias veces por Solicit (sic) por escrito y verbal de permitir el pago del agua y no aseo por estar en Queja ante Superservicio (sic)

a) Este hecho constituiría (sic) una infraccion (sic) a la ley penal? cual seria? (sic)

b) Se configuraria (sic) el delito de Coaccion? (sic) juridicam/ (sic) porque si? – juridicam/ (sic) porque no?”.

El régimen de los servicios públicos domiciliarios autoriza la facturación conjunta de estos, en relación con el cobro de cada uno de ellos, este debe hacerse de forma individualizada, discriminando en la correspondiente factura la información establecida por la regulación. En otras palabras, los montos a cobrar por cada servicio deben ser totalizados por separado. En este sentido, el usuario y/o suscriptor podrá pagar los servicios de forma independiente, salvo aquellos relativos al saneamiento básico (alcantarillado y aseo). La única excepción para que no sea obligatorio pagar conjuntamente los servicios de saneamiento básico, es que se haya presentado petición, queja o recurso ante el prestador.

Atendiendo a la naturaleza de los servicios de aseo y alcantarillado, y para evitar la falta de pago por parte de los usuarios, debido a su imposibilidad de suspender por las connotaciones ambientales y sanitarias que estos tienen, dichos servicios deberán ser facturados de manera conjunta con los servicios públicos domiciliarios de acueducto, energía eléctrica o gas combustible, de conformidad con el parágrafo del artículo 147 de la Ley 142 de 1994 y el artículo 2.3.6.2.4 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015.

Por su parte, los artículos 148 y 150 de la Ley 142 de 1994, establecen que los prestadores de servicios públicos domiciliarios no pueden facturar, entre otros, servicios no prestados o cobros que se consideren inoportunos. En este sentido, es preciso indicar que los servicios no prestados son aquellos que no fueron realizados por el prestador, ni recibidos por el usuario.

Las reclamaciones que se presenten por la facturación de un servicio público domiciliario, encuentran sustento en el derecho que tiene el usuario de presentar ante el prestador del servicio peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos, siendo esto parte de su esencia, conforme lo indica el artículo 152 de la Ley 142 de 1994. Así, el usuario que tenga alguna inconformidad con la facturación de un servicio público domiciliario, podrá elevar la correspondiente reclamación ante el prestador del servicio.

En esa línea, una vez el prestador decida acerca de la reclamación, el artículo 154 de la Ley 142 de 1994 habilita al usuario o suscriptor para que en ejercicio de su derecho de defensa interponga los recursos que correspondan contra dicha decisión.

En desarrollo de lo anterior, el artículo 155 de la referida ley señala que, ninguna empresa podrá exigir la cancelación de la factura como requisito para atender el recurso que se relacione con esta y, que en todo caso, el usuario deberá acreditar el pago de las sumas que no hayan sido objeto de recurso o del promedio del consumo de los últimos cinco (5) periodos, lo cual debe ser pagado dentro del plazo máximo establecido en la factura y en las condiciones uniformes del contrato de servicios públicos.

De esta manera, debe quedar claro que las sumas que sean objeto de reclamación no podrán ser exigibles hasta que no culmine la actuación administrativa en la que se emita una decisión final sobre los valores reclamados; caso contrario, lo que no sea objeto de reclamación deberá ser pagado por el usuario o suscriptor.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que se puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde es posible encontrar la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

MANUEL ALEJANDRO MOLINA RUGE

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Radicado 20245293915472.

TEMA: FACTURACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS.

Subtemas: Unidades habitacionales y unidades independientes. Cobro del servicio público de aseo. Facturación Conjunta. Reclamaciones ante la empresa prestadora de servicios públicos. Cobros no autorizados por servicios no prestados.

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994”.

6. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”

7. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”.

8. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones”.

9. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

10. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

11. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”

12. “Por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994”.

13. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

14. “Por la cual se expide el Código Penal”.

15. Disponible para consulta en:

https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_0000338_2024.htm

16. Disponible para consulta en:

https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_0000817_2021.htm

17. Disponible para consulta en:

https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_0000053_2016.htm