CONCEPTO 682 DE 2021

(septiembre 14)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

XXXXXXXXXXXXXXX

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

A continuación, se transcribe la consulta elevada:

“(…) considera la posibilidad de hacer descuento o una tarifa especial sobre los aportes de conexión para dos casos específicos que se nos presentan:

1. Las viviendas más vulnerables de la zona, donde vive su nivel de ingreso dificulta el pago del Aporte de Conexión.

2. Casos especial (sic) de proyecto inmobiliario que han decidido asumir los costos de extensión de la red primaria en tramos de aproximadamente 3 kilómetros. En Vista a la inversión que este proyecto representa solicitan el tener un precio especial sobre los Aportes de Conexión.

El motivo de la presente consulta es sobre, cómo debemos proceder en el aspecto del descuento o tarifas especiales para los Aportes de Conexión en estos casos particulares, que (sic) flexibilidad tenemos como (…) y cuales (sic) son los lineamientos necesarios para poder hacerlo”

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 142 de 1994^[5]

Resolución CRA 943 de 2021^[6]

Concepto SSPD-OJ-2015-393

Concepto SSPD-OJ-2016-586

CONSIDERACIONES

Al amparo de lo previsto en el numeral 90.3 del artículo 90 de la Ley 142 de 1994, los aportes por conexión constituyen un cargo que hace parte de las fórmulas tarifarias, en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 90. ELEMENTOS DE LAS FORMULAS DE TARIFAS. Sin perjuicio de otras alternativas que puedan definir las comisiones de regulación, podrán incluirse los siguientes cargos:

90.1. Un cargo por unidad de consumo, que refleje siempre tanto el nivel y la estructura de los costos económicos que varíen con el nivel de consumo como la demanda por el servicio;

90.2. Un cargo fijo, que refleje los costos económicos involucrados en garantizar la disponibilidad permanente del servicio para el usuario, independientemente del nivel de uso.

Se considerarán como costos necesarios para garantizar la disponibilidad permanente del suministro aquellos denominados costos fijos de clientela, entre los cuales se incluyen los gastos adecuados de administración, facturación, medición y los demás servicios permanentes que, de acuerdo a definiciones que realicen las respectivas comisiones de regulación, son necesarios para garantizar que el usuario pueda disponer del servicio sin solución de continuidad y con eficiencia.

90.3. Un cargo por aportes de conexión el cual podrá cubrir los costos involucrados en la conexión del usuario al servicio. También podrá cobrarse cuando, por razones de suficiencia financiera, sea necesario acelerar la recuperación de las inversiones en infraestructura, siempre y cuando estas correspondan a un plan de expansión de costo mínimo. La fórmula podrá distribuir estos costos en alícuotas partes anuales.

El cobro de estos cargos en ningún caso podrá contradecir el principio de la eficiencia, ni trasladar al usuario los costos de una gestión ineficiente o extraer beneficios de posiciones dominantes o de monopolio.

(…)”. (subrayas fuera de texto).

Por su parte, la definición de aportes de conexión prevista en el artículo 1.2.1 de la Resolución CRA 943 de 2021, expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA señala que estos “Son los pagos que realiza el suscriptor o suscriptor potencial para conectar un inmueble por primera vez, o para cambiar el diámetro de la acometida, al sistema o red existente. Están compuestos por los Costos Directos de Conexión y por los Cargos por Expansión del Sistema”.

A su turno, y desde el punto de vista del prestador, la norma aludida, consideró las conexiones como Costos Directos de Conexión, en los siguientes términos:

“Costos Directos de Conexión. Son los costos en que incurre la persona prestadora del servicio de acueducto o alcantarillado para conectar un inmueble al sistema o red de distribución existente, por concepto de medidor, materiales, accesorios, mano de obra y demás gastos necesarios.

También se consideran como Costos Directos de Conexión los de diseño, interventoría, restauración de vías y del espacio público deteriorado por las obras de conexión, así como los estudios particularmente complejos, en caso de presentarse. En todo caso, sólo se podrán incluir, los costos directos relacionados con la conexión por primera vez de un inmueble o grupo de inmuebles.

(Resolución CRA 151 de 2001 art. 1.2.1.1). (Modificado por Resolución CRA 271 de 2003 art. 1).”

Ahora, en relación a la remuneración, cobro y valor de tales costos, esta Oficina Asesora Jurídica a través del concepto SSPD-OJ-2015-393, indicó lo siguiente:

“Ahora bien, en referencia a la facultad para exigir el cobro de estos aportes, el artículo 95 de la Ley 142 de 1994 dispone que:

“Los aportes de conexión pueden ser parte de la tarifa; pero podrán pagarse, entre otras formas, adquiriendo acciones para el aumento de capital de las empresas, si los reglamentos de estas lo permiten.

Se prohíbe el cobro de derechos de suministro, formularios de solicitud y otros servicios o bienes semejantes. Pero si una solicitud de conexión implicara estudios particularmente complejos, su costo, justificado en detalle, podrá cobrarse al interesado, salvo que se trate de un usuario residencial perteneciente a los estratos 1, 2, 3.”

De igual forma y con el propósito de incentivar la masificación de los servicios públicos domiciliarios, el artículo 97 de la Ley 142 de 1994 estableció que las empresas que presten los servicios públicos domiciliarios de que trata dicha norma, pueden otorgar plazos para amortizar los cargos de la conexión domiciliaria, incluyendo la acometida y el medidor, los cuales serán obligatorios para los estratos 1, 2 y 3.

También advierte el inciso segundo del artículo 97 que “los costos de conexión domiciliaria, acometida y medidor de los estratos 1, 2 y 3 podrán ser cubiertos por el municipio, el departamento o la Nación a través de aportes presupuestales para financiar los subsidios otorgados a los residentes de estos estratos que se beneficien con el servicio y, de existir un saldo a favor de la persona prestadora del servicio, se aplicarán los plazos establecidos en el inciso anterior, los cuales, para los estratos 1, 2 y 3, por ningún motivo serán inferiores a tres (3) años, salvo por renuncia expresa del usuario.”

Todo lo que hemos explicado con anterioridad, se refiere a la forma como pueden remunerarse los costos conexión de los servicios públicos. Sin embargo, en cuanto al valor o monto de esos costos de conexión, esta Superintendencia no es competente para pronunciarse vía concepto, acerca de sí los mismos son o no adecuados y eficientes, frente a las actividades que implican.” (Resaltado fuera de texto)

En ese orden de ideas, los costos directos de conexión en los cuales incurre el prestador para conectar un inmueble al sistema de acueducto y alcantarillado deben ser estimados por el propio prestador, teniendo en cuenta los materiales y actividades adelantadas para ello; no obstante, y aunque en razón de ello la regulación no prevé unos costos base para el efecto, el artículo 2.2.2. de la Resolución CRA 943 de 2021 sí permite determinarlos, teniendo en cuenta los siguientes criterios:

“Artículo 2.2.2. Cálculo de los costos directos de conexión. Las personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado podrán cobrar al suscriptor por cada inmueble los costos en que incurren para su conexión al sistema o red existentes. Para determinar dichos costos, tendrán en cuenta los siguientes elementos:

a. Un análisis de costos unitarios.

b. Hasta un 20% por concepto de administración, depreciación de los instrumentos y herramientas, imprevistos y utilidad (A.I.U).

c. El medidor, si la persona prestadora lo suministra. En el caso que el usuario o suscriptor lo adquiera con otro proveedor, el mismo deberá cumplir con las especificaciones técnicas establecidas por la persona prestadora. Para la verificación del cumplimiento de dichas especificaciones y la calibración del medidor, la persona prestadora podrá aumentar el costo directo de conexión hasta en el equivalente al 10% del valor al cual la persona prestadora vende ese tipo de medidor a sus usuarios.

Parágrafo. Si una solicitud de conexión implicara estudios particularmente complejos, su costo debidamente justificado, podrá cobrarse al interesado, salvo que se trate de un usuario residencial perteneciente a los estratos 1, 2 y 3.

(Resolución CRA 151 de 2001, art. 2.4.4.2).”

En todo caso, ha de considerarse que el cobro de los costos directos de conexión constituye la regla general aplicable a todos los prestadores de servicios públicos; sin embargo, el artículo 2.2.2. de la Resolución CRA 943 de 2021 consagró una excepción para los cobros por aportes de conexión en relación con los sistemas administrados por organizaciones comunitarias que atienden menos de 2.400 usuarios, así:

“Artículo 2.2.1. Cobros por aportes de conexión. Lo establecido en la presente Parte es aplicable a todas las personas prestadoras de los servicios de Acueducto y Alcantarillado, con excepción de los sistemas administrados por organizaciones comunitarias que atienden menos de 2.400 usuarios.

(Resolución CRA 151 de 2001, art. 2.4.4.1).” (resaltado fuera de texto)

Al respecto, esta Oficina Asesora Jurídica, a través del concepto SSPD-OJ-2016-586, reiteró que las organizaciones comunitarias o autorizadas por el artículo 15 de la Ley 142 de 1994 cuentan con libertad para determinar el valor de los costos directos de conexión, conforme con sus estatutos, de la siguiente manera:

“Ahora bien, es importante precisar que lo señalado anteriormente, es la regla general aplicable a todos los prestadores de servicios públicos. Sin embargo, en el artículo 2.4.4.1. de la Resolución CRA 151 de 2001, se consagró una excepción para los cobros por aportes de conexión, ya que en dicha disposición se determinó, que el cálculo de los costos directos de conexión contemplado en la regulación, no aplicaría a sistemas administrados por organizaciones comunitarias que atienden menos de 2.400 usuarios. Veamos:

“Artículo 2.4.4.1 Cobros por aportes de conexión. Lo establecido en esta sección es aplicable a todas las personas prestadoras de los servicios de Acueducto y Alcantarillado, con excepción de los sistemas administrados por organizaciones comunitarias que atienden menos de 2.400 usuarios”.

Con respecto a esta disposición regulatoria, esta Oficina Asesora Jurídica, a través del Concepto SSPD-OAJ-804-2009, manifestó:

“De tal forma, que es viable el cobro de los "costos directos de conexión" o "cargos por expansión del sistema", bajos los parámetros establecidos en la ley y las disposiciones regulatorias.

Ahora bien, debemos recordar que el artículo 2.4.4.1 de la Resolución CRA 151 de 2001, dispone que la normatividad relativa a los aportes de conexión es aplicable a todas las personas prestadoras de los servicios de Acueducto y Alcantarillado, con excepción de los sistemas administrados por organizaciones comunitarias que atienden menos de 2.400 usuarios.

No obstante, tal excepción no puede significar, so pena de ir en contravía de la ley, que los aportes de conexión deben excluirse de la tarifa. En otras palabras, la excepción allí contenida no significa nada distinto a que las organizaciones comunitarias que atienden menos de 2.400 usuarios se encuentran en libertad para fijar el cargo por aportes de conexión y no se hace necesario que utilicen la metodología contenida en la normatividad de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico CRA.

En cuanto a los derechos de afiliación a la asociación de usuarios, deberá estarse a lo que sobre el particular dispongan sus estatutos.”

Es claro entonces respecto de su inquietud en cuanto al costo de la conexión, que para el caso en estudio aplica la excepción prevista en la Resolución CRA 151, antes anunciada, en cuanto que este tipo de organizaciones tienen libertad para fijarlo.” (Negrilla fuera de texto).

De conformidad con lo manifestado, es dable colegir que las comunidades organizadas, dentro de las cuales se encuentran las Juntas Administradoras de Acueducto, que atienden menos de 2.400 usuarios, cuentan con libertad para establecer a través de sus estatutos, el valor de los costos directos de conexión.

Al respecto vale precisar, que esta “libertad” de señalamiento o fijación de estos costos, no implica una liberalidad total para los prestadores, ya que la fórmula o el procedimiento para su determinación, debe encontrarse estipulado en los estatutos del prestador, con la indicación de los lineamientos que determinarán la adopción de los mismos, pues es claro, que el prestador que se encuentre cobijado por tal excepción, independientemente de su naturaleza jurídica, no puede incluir cobros por servicios no prestados, ni mucho menos costos inexistentes en la tarifa que finalmente cobrará por la conexión del servicio, por lo que de ninguna manera su cuantía puede ser determinada de forma arbitraria.

En este sentido vale recordar, que las organizaciones autorizadas, al igual que todas las personas naturales o jurídicas conformadas bajo cualquiera de las formas asociativas señaladas en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, se encuentran obligadas a dar cumplimiento a las normas legales y regulatorias que conforman el régimen de los servicios públicos domiciliarios, motivo por el cual, no pueden incurrir en prácticas de abuso de posición dominante, so pena de hacerse acreedores a las sanciones correspondientes.”

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas se presentan las siguientes conclusiones:

- En consideración con la excepción prevista en el artículo 2.2.2. de la Resolución CRA 943 de 2021, conforme con la cual las precisiones regulatorias sobre cobro por cargos de conexión no resultan aplicables a las organizaciones autorizadas, las personas que se encuentren prestando servicios públicos bajo dicha modalidad cuentan con libertad para establecer el valor de los costos directos de conexión, según lo determinen sus estatutos.

Sin embargo, no puede incluir cobros por servicios no prestados o costos inexistentes en la tarifa que finalmente cobrará por la conexión del servicio, razón por la que su determinación debe obedecer a los costos reales en los que incurre el prestador por tal actividad.

- Por lo anterior, aspectos como descuentos o tarifas especiales aplicables a los aportes de conexión, corresponden a la plena autonomía del prestador constituido bajo la modalidad de organización autorizada, según lo autoricen los estatutos.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/consulta-normativa, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

ANA KARINA MÉNDEZ FERNÁNDEZ

JEFE OFICINA ASESORA JURÍDICA

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Radicado: 20215291942612

TEMA: ELEMENTOS DE LAS FÓRMULAS TARIFARIAS.

Subtema: Costos de conexión para organizaciones autorizadas prestadoras del servicio público de acueducto.

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones"

6. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones”