CONCEPTO 20260300000481 DE 2026

(enero 5)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO -CRA-

Bogotá, D.C.

Asunto: Radicado CRA 2025-321-018923-2 del 18 de noviembre de 2025.

Respetado señor XXXXX:

Acusamos recibo de su comunicación asociada al radicado en referencia, mediante la cual formula una "Solicitud de información y copia de documentos" relacionada con la empresa multinacional VEOLIA. En dicha solicitud se requiere información sobre sus empresas filiales, evaluaciones de gestión, conceptos jurídicos sobre la legalidad contractual, investigaciones administrativas, así como criterios regulatorios aplicables a grandes usuarios y al régimen de libertad tarifaria.

La petición se detalla en los siguientes términos:

"1. Peticiones de documentos

(...)

1.2. Remitir los conceptos emitidos sobre la legalidad de las condiciones uniformes de los contratos de servicios públicos prestados por VEOLIA o sus empresas filiales.

2.Peticiones de información

(...)

2.4. Informar sobre los criterios definidos para considerar a los "grandes usuarios" en los territorios en los que VEOLIA o sus filiales prestan servicios públicos.

2.5. Informar si se ha pedido a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, o alguna otra entidad, que se adelanten investigaciones por conductas de la multinacional VEOLIA o sus filiales, en asuntos que no son competencia de la CRA.

2.6. Informar si en las localidades donde la multinacional VEOLIA o sus filiales presta servicios públicos existe libertad reguladora, libertad vigilada o hay lugar a la libre fijación de tarifas."

Antes de dar respuesta a su consulta, se indica que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos son orientaciones que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares, la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante. Adicionalmente, la presente respuesta se emite sin perjuicio de lo que sobre el particular consideren otras entidades en el marco de sus competencias.

Las facultades generales señaladas principalmente en los artículos 73 y 74 de La Ley 142 de 1994^[1], permiten a la CRA regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos de agua potable (acueducto) y saneamiento básico (alcantarillado y aseo), cuando la competencia no sea de hecho posible; y, en los demás casos, la de promover la competencia entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abuso de la posición dominante, y produzcan servicios de calidad, funciones que se cumplen a través de la expedición de regulaciones generales o en actos administrativos particulares.

1. Sobre el Punto 1.2: Solicitud de conceptos emitidos sobre la legalidad de las condiciones uniformes de los contratos de servicios públicos (Veolia).

La prestación de los servicios públicos constituye una actividad económica de índole especial, en cuanto su debida, continúa y eficiente prestación es inherente a la finalidad social del Estado. Así, las relaciones entre las personas prestadoras y los suscriptores y/o usuarios no se limita a su característica contractual como resultado de la celebración del contrato de condiciones uniformes, también y con mayor trascendencia se enmarca dentro de las normas de Derecho Público y en general, dentro del ordenamiento jurídico vigente aplicable a la relación referida.

Por otra parte, cabe resaltar que la Ley 142 de 1994 se encarga de regular los temas atinentes a su celebración (art. 129), a las partes (art. 130), al deber de información que tienen las empresas prestadoras de servicios públicos para con el suscriptor y/o usuario del servicio (art. 131), a su régimen legal (art. 132), al abuso de la posición dominante por parte de los prestadores, estableciendo una serie de cláusulas que de pactarse hacen presumir un actuar indebido por parte de estos (art. 133), al derecho a la prestación del servicio que tiene cualquier persona capaz de contratar, que habite o utilice de modo permanente un inmueble (art. 134).

Conforme el numeral 73.10 del artículo 73 de la Ley 142 de 1994, dentro de las funciones y facultades especiales que le fueron conferidas a la Comisiones de Regulación se encuentra la de "dar concepto sobre las condiciones uniformes de los contratos de servicios públicos que se sometan a su consideración; y sobre aquellas modificaciones que puedan considerarse restrictivas de competencia (...)".

Dicho lo anterior, una vez consultado el Sistema de Gestión Documental de la Entidad- ORFEO, desde el año 2016 (fecha de las resoluciones que contienen los modelos para la elaboración de los contratos de condiciones uniformes), se evidenció que la empresa VEOLIA, con sus diferentes denominaciones, se encontraron 43 radicados de salida con respuesta a los diferentes documentos contentivos de condiciones uniformes para diferentes municipios.

Las diferentes denominaciones encontradas obedecen a:

- AGUAS DE LA SABANA DE BOGOTA S.A. E.S.P.

- ASEO URBANO S.A.S. E.S.P.

- BUGASEO S.A E.S.P.

- BUGUEÑA DE ASEO S.A. E.S.P.

- EMPRESA METROPOLITANA DE ASEO DE CALI S.A E. S. P.

- PROACTIVA CHICAMOCHA S.A.E.S.P.

- PROACTIVA DE SERVICIOS S.A. E.S.P.

- PROACTIVA ORIENTE S.A. E.S.P.

- VEOLIA AGUAS DE LA GUAJIRA S.A.S. ESP

- VEOLIA AGUAS DE MONTERIA S.A. ESP

- VEOLIA AGUAS DE TUNJA S.A E.S.P.

- VEOLIA ASEO BUCARAMANGA S.A. ESP

- VEOLIA ASEO BUGA S.A. ESP

- VEOLIA ASEO CUCUTA S.A E.S.P.

- VEOLIA ASEO PALMIRA S.A.S. E.S.P.

- VEOLIA ASEO PRADERA S.A.S. E.S.P.

- VEOLIA ASEO SUR OCCIDENTE S.A

- VEOLIA ASEO TULUÁ S.A.S. E.S.P.

- VEOLIA HOLDING COLOMBIA S.A

- VEOLIA SERVICIOS INDUSTRIALES COLOMBIA

La información puede ser consultada a través del siguiente link:

https://crapsb-my.sharepoint.com/:f:/r/personal/jrendon_cra_gov_co/Documents/Radicados%20CCU_Veolia?csf=1&web=1&e=dbTswI

2. En cuanto al Punto 2.4: Criterios regulatorios sobre "Grandes Usuarios".

Ahora, en relación con la reglamentación para considerar un usuario o suscriptores como "grandes usuarios", es importante mencionar que para los servicios públicos de acueducto y alcantarillado se tienen las siguientes definiciones establecidas en el artículo 2.3.1.1.1. del Decreto 1077 de 2015^[2].

"ARTÍCULO 2.3.1.1.1. DEFINICIONES. Para efecto de lo dispuesto en el presente decreto, Adóptense las siguientes definiciones:

(...)

51. Suscriptor. Persona natural o jurídica con la cuál se ha celebrado un contrato de condiciones uniformes de servicios públicos.

(...)

53. Usuario. Persona natural o jurídica que se beneficia con la prestación de un servicio público domiciliario, bien cómo propietario del inmueble en donde éste se presta, o cómo receptor directo del servicio, a este último usuario se denomina también consumidor.

(...)

Así mismo, es importante tener en cuenta lo establecido en el Artículo 2.5.3.1. de la Resolución CRA 943 de 2021^[3], en relación con el nivel de consumo para grandes consumidores vinculados al servicio público domiciliario de acueducto y/o de alcantarillado para los efectos del Decreto 302 de 2000:

"Artículo 2.5.3.1. Medidores para grandes consumidores no residenciales del servicio de acueducto con consumo superior a diez mil metros cúbicos mensuales. Estos usuarios del servicio de acueducto deben instalar por lo menos un medidor con un error admisible no mayor al uno por ciento (1%) del caudal en todo el rango de consumo. Para ser considerado como tal se requiere superar los diez mil metros cúbicos de consumo mensual durante seis meses consecutivos."

En consecuencia, el gran consumidor no residencial del Servicio de Acueducto, es todo aquel usuario o suscriptor no residencial que durante seis (6) meses continuos supere en consumo los mil (1.000) metros cúbicos mensuales.

Dicho lo anterior, se presume que su petición está haciendo referencia al servicio industrial. En esta línea, el numeral 43 del artículo 2.3.1.1.1 del Decreto 1077 de 2015 define el servicio de acueducto que se le presta a predios o inmuebles industriales así:

 "43. SERVICIO INDUSTRIAL. Es el servicio que se presta a predios o inmuebles en los cuáles se desarrollen actividades industriales que corresponden a procesos de transformación o de otro orden."

Dichos usuarios, como todos los demás, deben cumplir ciertas obligaciones para el acceso al servicio como lo establece el artículo 2.3.1.3.2.2.6. ibídem el cual señala:

"ARTÍCULO 2.3.1.3.2.2.6. CONDICIONES DE ACCESO A LOS SERVICIOS. Para obtener la conexión de los servicios de acueducto y alcantarillado, el inmueble deberá cumplir los siguientes requisitos:

1. Estar ubicado dentro del perímetro de servicio, tal cómo lo dispone el parágrafo segundo del artículo 12 de la Ley 388 de 1997.

2. Contar con la Licencia de Construcción cuando se trate de edificaciones por construir.

3. Estar ubicado en zonas que cuenten con vías de acceso o espacios públicos y redes de acueducto o alcantarillado requeridas para adelantar las redes locales y las conexiones domiciliarias que permitan atender las necesidades del inmueble.

4. Estar conectado al sistema público de alcantarillado, cuando se pretenda la conexión al servicio de acueducto, salvo lo establecido en el inciso final del artículo 2.3.1.3.2.1.3. de este decreto.

5. Contar con un sistema de tratamiento y disposición final adecuada de aguas residuales debidamente aprobado por la autoridad ambiental competente, cuando, no obstante, ser usuario o suscriptor de la red de acueducto, no existe red de alcantarillado en la zona del inmueble.

6. Los usuarios industriales y/o especiales de alcantarillado que manejen productos químicos y derivados del petróleo deberán contar con un plan de contingencia que garantice que bajo ninguna condición se corre el riesgo de que estas sustancias lleguen al sistema público de alcantarillado.

7. La conexión al sistema de alcantarillado de los sótanos y semi-sótanos podrá realizarse previo el cumplimiento de las normas técnicas fijadas por la entidad prestadora de los servicios públicos.

8. Contar con tanque de almacenamiento de agua cuando la Entidad Prestadora de Servicios Públicos lo justifique por condiciones técnicas locales. Los tanques de almacenamiento deberán disponer de los elementos necesarios para evitar los desperdicios y la contaminación del agua y deberán ajustarse a las normas establecidas por la entidad.

9. En edificaciones de tres (3) o más pisos, contar con los sistemas necesarios para permitir la utilización eficiente de los servicios."

 (Modificado por el Art. 1 del Decreto 1471 de 2021) (Decreto 302 de 2000, artículo 10)." (subrayado fuera de texto original)

Así las cosas, los usuarios industriales debido a la actividad que realizan, tienen obligaciones adicionales a las establecidas para los usuarios residenciales, sin embargo, tienen el mismo derecho de contar con el servicio de acueducto de manera eficiente, con calidad y continuidad.

Ahora bien, es preciso mencionar que el usuario deberá realizar la correspondiente solicitud de prestación del servicio al prestador, el cual deberá determinar y expedir la certificación de viabilidad y disponibilidad inmediata de servicios públicos, definida en el numeral 9 del artículo 2.3.1.1.1 del Decreto 1077 de 2015.

Para el servicio de aseo, el Artículo 2.3.2.1.1. Decreto 1077 de 2015 establece las siguientes definiciones:

"19. Generador o productor. Persona que produce y presenta sus residuos sólidos a la persona prestadora del servicio público de aseo para su recolección y por tanto es usuario del servicio público de aseo.

(...)

21. Grandes generadores o productores. Son los suscriptores y/o usuarios no residenciales que generan y presentan para la recolección residuos sólidos en volumen igual o superior a un metro cúbico mensual.

(...)

51. Usuario no residencial. Es la persona natural o jurídica que produce residuos sólidos derivados de la actividad comercial, industrial y los oficiales que se benefician con la prestación del servicio público de aseo.

52. Usuario residencial. Es la persona que produce residuos sólidos derivados de la actividad residencial y se beneficia con la prestación del servicio público de aseo. Se considera usuario residencial del servicio público de aseo a los ubicados en locales que ocupen menos de veinte (20) metros cuadrados de área, exceptuando los que produzcan más de un (1) metro cúbico mensual."

Acorde con lo anterior, para el servicio público de aseo los "usuarios grandes" serían los suscriptores y/o usuarios no residenciales que generan y presentan para la recolección residuos sólidos en volumen igual o superior a un metro cúbico mensual.

3. Respecto al Punto 2.5: Información sobre actuaciones o solicitudes de investigación remitidas a la SSPD.

Es necesario enfatizar, que corresponde a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) ejercer el control, la inspección y vigilancia de las personas prestadoras de los servicios públicos, así como vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos quienes los presten, conforme con las funciones definidas en el artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001 y demás normas que la reglamentan, modifican, adicionan o derogan.

Conforme al numeral 79.1 de la ley 142 de 1994, corresponde a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios -SSPD-:

'"(...) 79.1. Vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos quienes presten servicios públicos, en cuanto el cumplimiento afecte en forma directa e inmediata a usuarios determinados; y sancionar sus violaciones, siempre y cuando esta función no sea competencia de otra autoridad (...)"

Asimismo, el Decreto 1369 de 2020^[4], artículo 6, señala entre funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, las siguientes:

"...1. Asesorar al Gobierno Nacional y participar en la formulación de las políticas en los temas de competencia de la Superintendencia.

2. Adoptar las políticas, metodologías, estrategias y procedimientos para ejercer la supervisión sobre las entidades sometidas a su inspección, vigilancia y control y las demás actividades alas que les aplican las Leyes 142 y 143 de 1994.

3. Vigilar, inspeccionar y controlar el cumplimiento por parte de los vigilados de las disposiciones que regulan la debida prestación de los servicios públicos domiciliarios y la protección de los usuarios.

4. Vigilar, inspeccionar y controlar la correcta aplicación del régimen tarifario que fijen las Comisiones de Regulación respectivas, por parte de los prestadores de servicios públicos domiciliarios.".

Sobre la facultad sancionatoria de la SSPD, el Consejo de Estado se ha pronunciado en los siguientes términos:

"Las Facultades de la Superintendencia de Servicios Públicos. - Por mandato de la norma superior de nuestro ordenamiento jurídico, a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, entidad de creación constitucional (art. 370) se le encomendó el ejercicio de las funciones presidenciales de control, inspección y vigilancia de las entidades que presten los servicios públicos domiciliarios.

Tal actividad supervisora, como corresponde al ámbito de la policía administrativa, implica los componentes de potestad de mando y potestad coercitiva. La primera, para adoptar las medidas tendientes a garantizar la eficiencia de los servicios públicos domiciliarios, en términos de calidad, transparencia y oportunidad; la segunda, instrumento propio de la intervención estatal, que le impone actuar por las violaciones contra la ley y los actos administrativos que sujetan la actividad del referido servicio.

El régimen de inspección y vigilancia, acompaña a la entidad sujeta al mismo, desde antes de su nacimiento a la vida jurídica, autorizando su constitución previa verificación del cumplimiento de los requisitos dispuestos por la ley, hasta el momento de su extinción, bien sea que ésta se determine por decisión de los asociados, producida conforme al contrato social, o bien, por la adopción de una medida de intervención gubernamental que conlleve su liquidación forzosa mediante los cauces establecidos en la ley.

La sujeción a dicho régimen especial, ha sido entendida por la jurisprudencia como la contrapartida necesaria frente a los derechos y prerrogativas de autoridad pública que se reconocen a las empresas de servicios públicos domiciliarios, y, como herramienta de la intervención estatal orientada a controlar que la relación jurídica entre el usuario y la empresa cumpla el cometido que se concreta en el derecho a la prestación legal del servicio en los términos precisos de su reglamentación".

Corresponde a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios -SSPD- ejercer estas funciones, así como vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos quienes los presten, conforme con las funciones definidas en el artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001 y demás normas que la reglamentan, modifican, adicionan o derogan, en concordancia con el Decreto 1369 de 2020, artículo 6 numeral 3.

4. Respecto al Punto 2.6: Régimen de regulación tarifaria (libertad regulada/vi- gilada) aplicable.

La Ley 142 de 1994 en el artículo 14 define los regímenes de libertad a los que está sometida la prestación de los servicios públicos, así:

- "14.10. Libertad regulada. Régimen de tarifas mediante el cual la comisión de regulación respectiva fijará los criterios y la metodología con arreglo a los cuales las empresas de servicios públicos domiciliarios pueden determinar o modificar los precios máximos para los servicios ofrecidos al usuario o consumidor.

14.11. Libertad vigilada. Régimen de tarifas mediante el cual las empresas de servicios públicos domiciliarios pueden determinar libremente las tarifas de venta a medianos y pequeños consumidores, con la obligación de informar por escrito a las comisiones de regulación, sobre las decisiones tomadas sobre esta materia."

En este sentido, el régimen de libertad regulada, obedece a que la CRA establece las fórmulas para la fijación de las tarifas de los servicios públicos y las personas prestadoras de manera autónoma fijan las tarifas a través de la entidad tarifaria local respectiva. Mientras que el régimen de libertad vigilada permite que las personas prestadoras de servicios públicos determinen libremente sus tarifas, con la obligación de informar a las Comisiones de Regulación.

Ahora bien, el artículo 88 del Régimen de servicios públicos señala que:

"ARTÍCULO 88. REGULACIÓN Y LIBERTAD DE TARIFAS. Al fijar sus tarifas, las empresas de servicios públicos se someterán al régimen de regulación, el cual podrá incluir las modalidades de libertad regulada y libertad vigilada, o un régimen de libertad, de acuerdo a las siguientes reglas:

88.1. Las empresas deberán ceñirse a las fórmulas que defina periódicamente la respectiva comisión para fijar sus tarifas, salvo en los casos excepcionales que se enumeran adelante. De acuerdo con los estudios de costos, la comisión reguladora podrá establecer topes máximos y mínimos tarifarios, de obligatorio cumplimiento por parte de las empresas; igualmente, podrá definir las metodologías para determinación de tarifas si conviene en aplicar el régimen de libertad regulada o vigilada.

88.2. Las empresas tendrán libertad para fijar tarifas cuando no tengan una posición dominante en su mercado, según análisis que hará la comisión respectiva, con base en los criterios y definiciones de esta Ley.

88.3. Las empresas tendrán libertad para fijar tarifas, cuando exista competencia entre proveedores. Corresponde a las comisiones de regulación, periódicamente, determinar cuándo se dan estas condiciones, con base en los criterios y definiciones de esta Ley." (Subrayas fuera de texto).

Señalado lo anterior, se tiene que así el régimen tarifario sea aplicado a través de metodologías tarifarias que las empresas deben adoptar, o bien, de manera libre por los prestadores, los criterios establecidos en el artículo 87 de la Ley 142 de 1994, deben ser considerados e involucrados en la construcción de la tarifa que se cobre al usuario final.

En este sentido, para los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, se cuenta con dos metodologías tarifarias a saber: La primera aplicable a grandes prestadores contenida en la Resolución CRA 688 de 2014, "Por la cual se establece la metodología tarifaria para las personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado con más de 5.000 suscriptores en el área urbana"^[5] y la segunda, aplicable a pequeños prestadores establecida en la Resolución CRA 825 de 2017^[6] "Por la cual se establece la metodología tarifaria para las personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado que atiendan hasta 5.000 suscriptores en el área urbana y aquellas que presten el servicio en el área rural independientemente del número de suscriptores que atiendan.", ambas compiladas en la Resolución CRA 943 de 2021 "Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones", depurada y actualizada mediante resolución CRA 999 de 2024.

Para el servicio público de aseo, esta Comisión de Regulación expidió la Resolución CRA 720 de 2015, "Por la cual se establece el régimen de regulación tarifaria al que deben someterse las personas prestadoras del servicio público de aseo que atiendan en municipios de más de 5.000 suscriptores en áreas urbanas, la metodología que deben utilizar para el cálculo de las tarifas del servicio público de aseo y se dictan otras disposiciones", compilada en la Resolución CRA 943 de 2021 "Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones", depurada y actualizada mediante resolución CRA 999 de 2024.

Finalmente, en caso de requerir información adicional y/o asesoría en materia tarifaria, le invitamos a comunicarse al teléfono en Bogotá (601) 487 3820 o a la línea gratuita nacional 01 8000 517 565, y uno de nuestros asesores atenderá sus inquietudes.

Cordialmente,

HERMES DARÍO CRUZ GÓMEZ

Subdirector de Regulación (E)

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. "Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones".

2. "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio."

3. "Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones".

4. Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios

5. Modificada, adicionada y aclarada por la Resolución CRA 735 de 2015.

6. Modificada y adicionada por las Resoluciones CRA 834, 844 de 2018 y 881 de 2019.