CONCEPTO CRA-OJ-4469 DE 2004

Diciembre 23

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO –CRA-

MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL

Bogotá, D. C.,

REF: Comunicación del 4 de noviembre de 2004 con Radicación CRA 4320 del 19 de noviembre de 2004.

Respetado Señor:

En atención a su comunicación citada en la referencia, nos permitimos informarle lo siguiente:

El marco general de funciones de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, está encaminado a regular a las empresas prestadoras del servicio público de agua potable y saneamiento básico para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abuso de la posición dominante y produzcan servicios de calidad.

En este sentido, debe someter a su regulación, a la vigilancia del Superintendente y a las normas de la Ley 142 de 1994 a las empresas de servicios públicos y a aquellas que no tengan este carácter, que realicen o se preparen para realizar conductas restrictivas de la competencia en relación con la prestación de servicios públicos, para lo cual, puede ordenar, escisiones, liquidaciones, establecer fórmulas para la fijación de tarifas, conceptuar sobre la legalidad de las condiciones uniformes de los contratos de servicios públicos, definir en qué eventos es necesario que la realización de obras se someta a normas técnicas e impedir que se adopten pactos contrarios a la libre competencia.

Igualmente, prepara proyectos de ley para someter a consideración del gobierno, resuelve los conflictos que se presenten entre las empresas y que no corresponda decidir a otras autoridades, pide al Superintendente que adelante las investigaciones cuando tenga indicios de alguna violación a la ley, determina los requisitos generales a los que deben someterse las empresas de servicios públicos, las unidades de tiempo y de medida que definen el consumo los criterios de eficiencia y los indicadores y modelos para la evaluación de la gestión de las empresas.

En este orden de ideas, la Comisión ejecuta los actos tendientes a dar cumplimiento con las funciones aquí enunciadas, ajustadas a los mandatos constitucionales, legales y reglamentarios que las rigen.

De otra parte y de conformidad con lo expuesto en su escrito, se hace necesario tener claridad en relación con el hecho de que las tarifas de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo reportan aumentos que obedecen esencialmente a dos razones:

1. ACTUALIZACIÓN.

Es un incremento por inflación que permite el aumento de las tarifas por efecto de la actualización de los precios, lo cual se determina con el Índice de Precios al Consumidor (IPC). Estos aumentos son producto de la aplicación del Artículo 125 de la Ley 142 de 1994, regulado en el Artículo Tercero de la Resolución CRA200 de 2001, el cual establece:

“ARTÍCULO TERCERO. Variación por Actualización. La personas prestadoras de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, actualizarán sus tarifas, a partir del 1º de enero de 2002, en el mes en el que el acumulado del IPC Nacional sea como mínimo del 3%.

 “Efectuada la primera actualización con base en lo establecido en el inciso anterior, las personas prestadoras deberán aplicar nuevamente el procedimiento antes descrito, de manera sucesiva.”

Por tanto, de acuerdo con el artículo mencionado, las tarifas pueden ser actualizadas cuando se acumule un tres por ciento (3%) en los índices que contienen las fórmulas que, para el caso del sector de agua potable y saneamiento básico, es el IPC¹.

2. GRADUALIDAD

a. Subsidios

Subsidio es la diferencia entre lo que se paga por un bien o servicio, y el costo de este, cuando tal costo es mayor al pago que se recibe². Esta noción es genérica y por tanto, puede manifestarse de diversas formas, sin embargo cualquiera que sea su naturaleza, el fin primordial es financiar a las personas de los estratos más bajos para que estas puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas^3.

En este orden de ideas, se pueden determinar tres formas de subsidios:

1. Subsidio implícito: cuando el Estado realiza aportes en bienes y/o derechos a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios con la expresa condición de que su valor no se incluya en el cálculo de las tarifas que se deben cobrar a los usuarios de los estratos que legalmente pueden recibir subsidios.

2. Subsidio tarifario cruzado: se presenta en el cobro adicional al costo del servicio que puede válidamente realizarse a los usuarios de estratos altos y a los usuarios industriales y comerciales, a fin de que mediante una “contribución de solidaridad” aporten recursos para ayudar a pagar las tarifas de los servicios de los usuarios de estratos bajos.

3. Subsidio tarifario directo: Son aquellos concedidos en sus respectivos presupuestos por la Nación, los departamentps1ios distritos, los Municipios y las entidades descentralizadas, de conformidad con los postulados del artículo 368 de la Constitución Nacional, a las personas de menores ingresos con el fin de que puedan pagar las tarifas de los servicios domiciliarios que cubran sus necesidades básicas.”

De esta forma tenemos que, cada una de estas modalidades son para ayudar, apoyar o subsidiar a los estratos 1, 2 y 3 y constituyen el mecanismo desarrollado por la ley para otorgar subsidio a las personas de menores ingresos, con la finalidad de cumplir los mandatos constitucionales, con base en el principio de Solidaridad y Redistribución de Ingresos.

Las personas prestadoras de servicios públicos deben destinar estos recursos a cubrir los costos del servicio no cobrado a los usuarios de los estratos señalados y estos movimientos deben quedar reflejados en su contabilidad.

Ahora bien, los excedentes que se generen por el cobro del factor adicional a los usuarios de los estratos 5 y 6 y los industriales y comerciales una vez aplicado al pago de los subsidios deben ser transferidos por las personas prestadoras a los “Fondos de Solidaridad y redistribución de Ingresos”, y estos recursos deben ser destinados a dar subsidios u os usuarios de estratos 1, 2 y 3 como inversión social.

A su vez, el subsidio se otorga al usuario a través de la persona prestadora de servicios públicos, y el porcentaje de aplicación para los estratos 1, 2 y 3, depende, de una parte, del grado de aplicación de la gradualidad y, de otra, de los recursos con que se cuente para subsidiar, conforme con lo estipulado en el Artículo 6º del Decreto 565 de 1996, así:

“Artículo 6o. Criterios de asignación: El Alcalde municipal o distrital o el Gobernador según sea el caso, definirán los criterios con los cuales deberán asignarse los recursos destinados a sufragar los subsidios, en concordancia con lo establecido por la Ley 142 de 1994 y por este Decreto.

 “Parágrafo: Cuando el monto de los recursos aprobado por las autoridades competentes en el Fondo de Solidaridad no sea suficiente para cubrir la totalidad de los subsidios previstos, la entidad prestadora de los servicios públicos domiciliarios, deberá prever el plan de ajuste tarifario requerido.”

De igual forma, las condiciones para otorgar subsidios al estrato 3 son, en primer lugar, cuando existan fondos suficientes⁴  y, en segundo lugar, cuando se cuente con una cobertura efectiva del servicio mayor al 95% en la localidad para la cual se hace el aporte, a la fecha en la cual éste se realiza⁵.

Por todo lo anterior, el porcentaje de subsidio establecido en la ley es un tope máximo⁶, por lo que puede ser menor, según la disponibilidad de recursos del municipio.

No obstante, dentro de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, el cual se aprobó mediante la expedición de la Ley 812 de 2003 “por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006 hacia un Estado comunitario” se encuentra el de construir equidad social, mejorando la distribución del ingreso y el crecimiento económico.

En este sentido, y con el interés en la distribución de los ingresos de los estratos 1, 2 y 3, el Artículo 116 de la citada Ley establece:

 “ARTICULO 116.- Subsidios para estratos 1, 2 y 3. La aplicación de subsidios al costo de prestación de los servicios públicos domiciliarios de los estratos socioeconómicos 1 y 2 a partir de la vigencia de esta Ley y para los años 2004, 2005 y 2006, deberá hacerse de tal forma que el incremento tarifario a estos usuarios en relación con sus consumos básicos o de subsistencia corresponda en cada mes a la variación del índice de precios al consumidor.

”Las Comisiones de Regulación ajustarán la regulación para incorporar lo dispuesto en este artículo. Este subsidio podrá ser cubierto por recursos de los Fondos de Solidaridad, apodes de la Nación y de las Entidades Territoriales.

“PARAGRAFO 1: Para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, los subsidios se aplicarán de acuerdo con la disponibilidad de recursos de los entes que los otorguen, de tal forma que en ningún caso será superior al cuarenta por ciento (40%) del costo medio del suministro para el estrato 2, ni superior al setenta por ciento (70%) para el estrato 1.

“PARAGRAFO 2: En todos los servicios públicos domiciliarios, se mantendrá el régimen establecido en las Leyes 142 y 143 de 1994 para la aplicación del subsidio en el estrato 3”.

Por tanto, una vez el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo territorial expida el decreto reglamentario del citado articulo, el aumento de las tarifas de los estratos 1 y 2 se hará con la condición expuesta en el artículo anteriormente citado.

b. Desmonte de los subsidios

Antes de la expedición, de la Ley 142 de 1994, las tarifas de los servicios públicos eran realmente bajas si se les compara con los costos de prestación del servicio. Precios bajos, debilitaron financieramente a las empresas y generaron rezagos estructurales en inversión y mantenimiento, así como consumos irracionales, con lo que se genera un círculo vicioso en las ineficiencias de las empresas.

En consecuencia y dado que se encontró un rezago importante al comparar las tarifas vigentes, con las tarifas meta de las metodologías tarifarias expedidas por esta Comisión la Ley para suavizar el impacto definió un “periodo de transición que culminaría en diciembre de 2001, cuando se alcanzarían las tarifas que cubren los costos reales de la prestación del servicio.

Sin embargo, debido a que la mayoría de las empresas no habían cumplido SUS planes de transición, lo que implicaba fuertes incrementos tarifarios en el año 2001, el legislador amplió dicho período a diciembre de 2005 (Ley 632 de 2000).

En este orden de ideas, no se trata de que la Ley haya previsto que en lo sucesivo se vaya a suprimir el sistema de subsidios, el objetivo es que las tarifas se ajusten a las metas en los porcentajes de subsidios teniendo en cuenta lo contemplado en el numeral 99.5 de la Ley 142 de 1994, según el cual “los subsidios no excederán, en ningún caso, del valor de los consumos básicos o de subsistencia”.

Por tanto, las personas prestadoras de los servicios públicos en comento, deben alcanzar los limites establecidos en el Artículo 99 numeral 99.6 la mencionada Ley, en materia de subsidios, en el plazo, condiciones y celeridad establecidos, pero en ningún caso, el período de transición puede exceder el 31 de diciembre de 2005 ni el desmonte de los subsidios realizarse en una proporción anual inferior a la quinta parte del desmonte total necesario.

De tal forma que, los prestadores de servicios públicos domiciliarios, deben ajustarse a los parámetros expuestos con anterioridad, de lo contrario, podrían estar sujetos a las sanciones que para el efecto se encuentra facultada a imponer la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

En efecto, la Superintendencia mencionada es la entidad encargada de vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos quienes presten servicios públicos, en cuanto el cumplimiento afecte en forma directa e inmediata a usuarios determinados y sancionar sus violaciones, y bajo esta perspectiva, cualquier irregularidad que se presente en este sentido, debe ser puesta en conocimiento de dicho organismo.

Agradecemos su amable atención a la presente, y quedamos a su disposición para aclarar o ampliar cualquier información que estime pertinente.

El presente concepto se emite según lo dispuesto en el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo.

Cordial saludo,

CARLOS EDUARDO HERNÁNDEZ

Director Ejecutivo

1 cfr Circular CRA 01 de 04

2  Artículo 14 numeral 14.9, Ley 142 de 1994.

3 Artículo 86 numeral 86.2, Ley 142 de 1994

4 Artículo 2.5.2.5 de la Resolución CRA 151 de 2001.

5 Definición de estratos subsidiables contenida en el Artículo 1.2.1.1 de la Resolución CRA 151 de 2001

6 En ningún caso el subsidio será superior al 15% del costo medio del suministro para el estrato 3, al 40'4 medio del suministro para el estrato 2 ni superior al 50% de éste para el estrato 1