CONCEPTO 20301 DE 2016

(Abril 28)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá, D. C.

Asunto: Radicado CRA 2016-321-002035-2 de 28 de marzo de 2016

Respetado señor Sánchez:

Acusamos recibo del oficio del asunto, mediante el cual plantea una serie de inquietudes relacionadas con el nuevo marco tarifario para los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, establecido mediante la Resolución CRA 688 de 2014, los cuales procedemos a responder en el orden planteado, no sin antes aclarar que esta Comisión no resuelve asuntos particulares, sino que sus pronunciamientos constituyen orientaciones y puntos de vista de carácter general sobre el tema examinado.

Antes de ahondar en las respuestas a sus inquietudes, es preciso aclarar que la Resolución CRA 688 de 2014 fue aclarada, modificada y adicionada por la Resolución CRA 735 de 2015, la cual se encuentra disponible en la página web de esta entidad: www.cra.gov.co, para su consulta.

“a. En el artículo 3 de la resolución CRA 688 de 2014, incluye el término sistema urbano de drenaje sostenible. Pregunto:

1. Cuál es el contenido de este sistema?

2. Quien es el responsable de su ejecución, la E.S.P o el municipio?

3. Como se financia este sistema, con la tarifa del servicio de acueducto y alcantarillado o con recursos públicos del orden municipal?”(sic)

Respecto de cuál es el contenido de los Sistemas Urbanos de Drenaje Sostenible (SUDS), es preciso indicar que éstos hacen referencia a elementos estructurales y no estructurales que se instalan o se construyen como complemento o suplemento del alcantarillado pluvial, para efectos de mitigar el impacto de la urbanización e impermeabilización de la cobertura del suelo (pavimentos y concretos en las ciudades) en cuanto a la cantidad de agua que circula por el sistema de alcantarillado y, en algunos casos, mejorar la calidad del agua proveniente de la escorrentía pluvial en las ciudades. En un sentido amplio y general, dependiendo de si la inversión se hace en zonas públicas o privadas y de si el objetivo del SUDS es disminuir el impacto en cantidad y/o calidad del agua, se pueden encontrar los siguientes elementos: tanques de almacenamiento, de retención, de infiltración, pondajes, humedales artificiales, techos verdes, azules y cafés, fachadas verdes, pavimentos y superficies permeables, jardines de lluvia, zonas de biorretención, zonas de inundación controlada y sumideros filtrantes, entre otros. Más adelante se hará referencia a cuáles SUDS se pueden incluir en la metodología tarifaria.

Ahora bien, con respecto a quién es el responsable de su ejecución: la E.S.P. o el municipio?, en primer lugar es preciso informarle que la Ley 142 de 1994 en el artículo 5, establece las competencias de los municipios en cuanto a la prestación de los servicios públicos, y concretamente en el numeral 5.1 determina lo siguiente: "5.1.- Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, y telefonía pública básica conmutada, por empresas de servidos públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio en los casos previstos en el artículo siguiente.”

De igual forma, el numeral 19 del artículo 6 de la Ley 1551 de 2012,⁽¹⁾ modificatorio del artículo 3 de la Ley 136 de 1994, señala que es función del municipio:

“19. Garantizar la prestación del servicio de agua potable y saneamiento básico a los habitantes de la jurisdicción de acuerdo con la normatividad vigente en materia de servicios públicos domiciliarios”.

Así las cosas, es el municipio el garante de la prestación de los servicios públicos domiciliarios tanto de acueducto como de alcantarillado. Ahora bien, de acuerdo con el mencionado artículo 5 y el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, el municipio puede prestar directamente el servicio o delegarlo en un tercero, y en este sentido, quien presta el servicio es el responsable directo del mismo.

Por su parte, de acuerdo con el numeral 46 del artículo 2.3.1.1.1 del Decreto 1077 de 2015, el servicio público domiciliario de alcantarillado se define como: “(...) la recolección municipal de residuos, principalmente líquidos y/o aguas lluvias, por medio de tuberías y conductos. Forman parte de este servicio las actividades complementarías de transporte, tratamiento y disposición final de tales residuos." Bajo esta perspectiva se debe tener presente que la prestación del servicio público domiciliario de alcantarillado incluye tanto el alcantarillado pluvial como el sanitario y/o sus combinaciones. No obstante lo anterior, pueden existir contratos con empresas de servicios públicos que no incluyan la totalidad o parte del manejo de aguas lluvias, con lo cual la responsabilidad recaería en el municipio como garante o en la persona prestadora, dependiendo de lo que se haya pactado con respecto a la prestación del alcantarillado pluvial.

En conclusión, con base en lo establecido en líneas anteriores, la responsabilidad de la ejecución de los SUDS recae en quien sea responsable de la prestación del servicio público de alcantarillado pluvial, esto es la empresa de servicios públicos cuando el contrato con el municipio así lo determine, o este último cuando dichos contratos no lo contemplen o cuando preste directamente el servicio.

En tercer lugar, respecto a cómo se financian los SUDS, sea lo primero indicar que no es obligación de la persona prestadora incluir SUDS en el manejo de las aguas lluvias, de hecho, el artículo 52 de la Resolución CRA 688 de 2014, modificado por el artículo 19 de la Resolución CRA 735 de 2015, establece que “(...) Las personas prestadoras podrán realizar estudios de beneficio/costo para la implementación de Sistemas Urbanos de Drenaje Sostenible (SUDS) que se enmarquen en el servicio público domiciliario de alcantarillado. Su inclusión en el POIR estará sujeta a la aprobación de la entidad territorial respectiva, al cierre financiero de los proyectos y a que su relación beneficio/costo sea mayor o igual a uno (1)". En consecuencia, si una obra contemplada como un Sistema Urbano de Drenaje Sostenible (SUDS), es aprobada por la entidad territorial respectiva, cierra financieramente y su relación beneficio/costo es mayor o igual a uno (1) teniendo en cuenta que su ejecución represente una alternativa de mínimo costo frente a una solución de alcantarillado normal, entonces podrá incluirse dentro de las obras del POIR para el servicio público de alcantarillado.

Ahora bien, teniendo en cuenta que el mencionado artículo 52 hace referencia a los criterios para definir los proyectos de inversión que se incluirán en el POIR, los SUDS antes mencionados deberán corresponder a obras (construcciones) que sean materializadas en espacios públicos, como por ejemplo, superficies y drenes permeables en espacios públicos, cunetas verdes, depósitos de infiltración y/o detención superficiales y enterrados y humedales artificiales entre otros. De esta forma los SUDS como fachadas y techos verdes, y en general los desarrollados en predios privados, no hacen parte de las obras consideradas como SUDS que se con-; templan en el referido artículo 52. Lo anterior no constituye un impedimento para que los suscriptores por iniciativa propia, desarrollen SUDS en sus predios. Sin embargo, es preciso acotar que lo anterior no obsta para que las entidades territoriales desarrollen este tipo de infraestructura en espacios públicos como un subsidio a la oferta, caso en el cual no podrán ser financiados vía tarifa.

En cuanto a los costos de operación y mantenimiento de los SUDS que se desarrollen en espacios públicos, bien sea que se financien vía tarifa o como un subsidio a la oferta por parte de un ente territorial, es necesario indicar que los costos de operación y mantenimiento deben recuperarse vía tarifa, ya que corresponderían a activos en uso afectos a la prestación del servicio, de acuerdo con el artículo 163 de la Ley 142 de 1994.

A manera de conclusión, con respecto al tercer interrogante, no necesariamente deben existir SUDS y en caso de que se desarrollen en espacios públicos, podrán financiarse vía tarifa cumpliendo lo establecido en el referido artículo 52 de la Resolución CRA 688 de 2014, modificado por el artículo 19 de la Resolución CRA 735 de 2015, o podrán ser financiados por alguna entidad territorial mediante un subsidio a la oferta. Los costos de operación y mantenimiento de los SUDS que se implementen, independientemente de quién los financie, deben recuperarse a través de las tarifas.

“b. El título VII de la Resolución CRA 688 de 2014, contiene la definición de descuentos asociado a la calidad del servicio. Artículo 84, a su vez, el capítulo IV título el total de descuentos aplicables a cada suscriptor. Artículo 95, pregunto: desde el punto de vista práctico para el usuario, cuál es su significado? En qué evento lo exigiría como derecho?, y debe estar reglamentado en el contrato de condiciones uniformes de las E.S.P de acueducto y alcantarillado?”

Los descuentos asociados a la calidad del servicio de que trata el Título VII de la Resolución CRA 688 de 2014, tienen como objetivo primordial que las empresas de servicios públicos mejoren la prestación del servicio hasta alcanzar unos estándares de servicio que satisfagan a los suscriptores, en este sentido, únicamente se efectuarán descuentos si el prestador incumple las metas semestrales de continuidad y calidad del agua para el servicio público domiciliario de acueducto y las de reclamación comercial para los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado. En este caso, los descuentos se convierten en un incentivo económico para que las empresas no incumplan sus metas semestrales y alcancen y mantengan los estándares de servicio.

Desde el punto de vista del usuario, los descuentos se convierten en una compensación por el incumplimiento semestral de metas por parte de la persona prestadora, lo cual se verá reflejado como un menor valor de la factura.

De acuerdo con lo establecido por la Resolución CRA 688 de 2014, modificada, aclarada y adicionada por la Resolución CRA 735 de 2015, es importante resaltar que los usuarios no tendrán que exigir los descuentos de que trata el Título VII de dicha resolución, sino que la persona prestadora deberá otorgarlos de oficio cuando a ello hubiere lugar, so pena de las sanciones que para el efecto pueda tomar la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Finalmente, con respecto a que el régimen de calidad y descuentos esté reglamentado en el contrato de condiciones uniformes de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, le informamos que esta Comisión de Regulación expidió la Resolución de trámite CRA 730 de 2015,⁽²⁾ en donde se incluyó lo correspondiente al reglamento de calidad y descuento para los mencionados servicios. Esta resolución surtió el proceso de participación ciudadana hasta el pasado 16 de marzo de 2016 y actualmente la Comisión se encuentra en el análisis de las observaciones y comentarios recibidos, para así expedir la resolución definitiva, la cual se tiene contemplada según la agenda indicativa anual para el segundo trimestre del 2016. En este sentido le recomendamos estar pendiente de la publicación de la resolución definitiva en nuestra página web: www.cra.gov.co.

“c. Es afirmativo o falso que los procesos de expansión que corresponden a los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, deben efectuarse a través de un plan de mínimo costo?, cual es el alcance financiero de este concepto para las E.S.P que lo ejecuten?, y esta definición favorece tarifariamente al usuario? Agradecería su comentario” (sic)

Al respecto, la Ley 142 de 1994 o Ley de Servicios Públicos, en su artículo 14 sobre definiciones especiales, establece que para interpretar dicha ley se deberán tener en cuenta, entre otras, las siguientes definiciones:

“14.3. Costo mínimo optimizado: es el que resulta de un plan de expansión de costo mínimo.

(...)

14.12. Plan de expansión de costo mínimo. Plan de inversión a mediano y largo plazo, cuya factibilidad técnica, económica, financiera, y ambiental, garantiza minimizar los costos de expansión del servicio. Los planes oficiales de inversión serán indicativos y se harán con el propósito de garantizar continuidad, calidad, y confiabilidad en el suministro del servicio."

En el mismo sentido, de conformidad con el artículo 50 del Capítulo IX del Título I de la Resolución 1096 de 2000 “Reglamento Técnico del Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico (RAS)", expedido por el entonces Ministerio de Desarrollo Económico, el diseño de cualquier sistema en el sector de agua potable y saneamiento básico, debe someterse a una evaluación socioeconómica y estar sujeto a un plan de construcción, operación, mantenimiento y expansión de mínimo costo.

De otro lado, con respecto al concepto de expansión, es preciso acotar que difiere si se trata de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado o del servicio público de aseo: en este último, teniendo en cuenta que la metodología que ha planteado la Comisión de Regulación para establecer las tarifas corresponde a una de “precio techo”, la expansión del servicio puede darse sin necesidad de sobrepasar los costos máximos eficientes de cada actividad del servicio, en cambio, para los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, la persona prestadora debe plantear inversiones para expandir el sistema o la prestación del servicio y en ese sentido es ella la encargada de planear la expansión y asignarle costos eficientes a la misma.

Así las cosas, la Comisión de Regulación estableció la metodología tarifaria para el servicio público de aseo, mediante la definición de “precios techo” para cada actividad del servicio mediante modelos parametrizados de ingeniería que contienen economías de escala y densidad y altos estándares de calidad que derivan en costos eficientes máximos que permiten la adecuada prestación y expansión del servicio. En este sentido, la expansión del servicio público de aseo está inmersa en los precios techo definidos por el regulador, sobre los cuales los prestadores deben maximizar sus beneficios, asumiendo las correspondientes responsabilidades en la gestión de los costos. De este modo, si un prestador toma una decisión operativa o económica que le permite superar los parámetros de eficiencia establecidos en la metodología tarifaria vigente, tal ganancia en eficiencia y en costos es a favor del prestador y los usuarios cumpliendo en numeral 1 del Artículo 87 de la Ley 142 de 1994 en donde se establece:

(...) se entiende que el régimen de tarifas procurará que éstas se aproximen a lo que serían los precios de un mercado competitivo: que las fórmulas tarifarias deben tener en cuenta no solo los costos sino los aumentos de productividad esperados, y que éstos deben distribuirse entre la empresa y los usuarios tal como ocurriría en un mercado competitivo; y que las fórmulas tarifarias no pueden trasladar a los usuarios los costos de una gestión ineficiente, ni permitir que las empresas se apropien de las utilidades provenientes de prácticas restrictivas de la competencia. En el caso de servicios públicos sujetos a fórmulas tarifarias, las tarifas deben reflejar siempre tanto el nivel y la estructura de los costos económicos de prestar el servicio, como la demanda por éste (...)”.

Por el contrario, cuando un prestador no cumple con los parámetros establecidos en el precio techo, debe asumir los efectos y costos de la ineficiencia, y trasladar a los usuarios, como máximo, el precio techo definido por la metodología tarifaria.

Por su parte, para el caso de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, la metodología tarifaria contempla que la persona prestadora debe planear sus inversiones, entre otros, con el criterio de mínimo costo. En este sentido, a manera de ejemplo, el artículo 26 de la Resolución CRA 287 de 2004 establece como un criterio para la definición del valor presente de inversiones en reposición, expansión y rehabilitación, que a. Las personas prestadoras deberán proyectar inversiones que, sujetas a sus metas de cobertura, vulnerabilidad y de reducción de pérdidas, sean consecuentes con el principio de priorización de ejecuciones, con diseños de mínimo costo y sin sobredimensionamiento." De acuerdo con lo anterior, es afirmativo establecer que la expansión en los sistemas de acueducto y alcantarillado debe darse a través de planes de mínimo costo.

Con respecto al alcance financiero del concepto de planes de mínimo costo, le informamos que de acuerdo con los artículos 73 y 74 de la Ley 142 de 1994, carecemos de facultades para pronunciarnos sobre temas eminentemente empresariales.

Finalmente, resulta claro que el criterio de mínimo costo está orientado a trasladar costos eficientes a los usuarios a través de las tarifas, manteniendo estándares de servicio altos.

“d. La construcción y operación de embalse por E.S.P de acueducto y planta de Tratamiento de Aguas Residuales por E.S.P de alcantarillado corresponde a un plan de expansión de dichas E.S.P?, de ser afirmativa la respuesta se denomina un plan de mínimo costo para todos sus efectos?”

Inversiones como embalses y plantas de tratamiento de aguas residuales se consideran inversiones de expansión, siempre y cuando se refieran a inversiones nuevas; el remplazo o reparación de activos existentes se cataloga como inversiones de reposición o rehabilitación.

Ahora bien, de acuerdo con la respuesta anterior, todas las inversiones que hagan las personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, incluidas las mencionadas en su inquietud deben estar enmarcadas dentro de planes de mínimo costo.

"e. No evidencio la inclusión de los indicadores: rango IFA, y nivel IFA en la resolución CRA 688 de 2014, pregunto: por qué?, a su vez, dichos indicadores están vigentes para las E.S.P de acueducto, alcantarillado y aseo?, y cuál es la diferencia regulatoria entre el rango IFA y nivel IFA y como se efectúa su lectura?, me explico: E.S.P tiene un rango IFA igual a 1 y un nivel IFA bajo es posible?, o cuales son las combinaciones ciertas de estos indicadores?”

Al respecto, le indicamos que actualmente esta Comisión de Regulación se encuentra revisando la Resolución CRA 315 de 2005, para efectos de armonizarla con la Resolución CRA 688 de 2014, modificada, aclarada y adicionada por la Resolución CRA 735 de 2015, con lo cual, según la agenda indicativa anual para el año 2016, se tiene contemplado expedir la resolución modificatoria de trámite para el segundo trimestre del año en curso y la resolución definitiva para el cuarto trimestre. Por lo anteriormente expuesto no se evidencian dentro del nuevo marco tarifario los indicadores mencionados en su comunicación.

Por su parte, la resolución CRA 315 de 2005 estará vigente para las personas prestadoras de los servicios de agua potable y saneamiento básico hasta tanto no entre en vigencia la resolución que la modifique, adicione o derogue.

Finalmente, en relación con el indicador Financiero Agregado (IFA), le informamos que de acuerdo con el artículo 10 de la Resolución CRA 315 de 2005, únicamente se define para este indicador unos rangos que a su vez dependen de la combinación de los rangos obtenidos en cada uno de (os indicadores financieros de primer nivel. Ahora bien, la combinación de los rangos del IFA y el Indicador Operativo de Calidad Agregado (IOCA) definen el nivel de riesgo de la persona prestadora.

En caso de requerir información adicional y/o asesoría en materia tarifaria, le sugerimos comunicarse con la Subdirección de Regulación de la CRA, al teléfono en Bogotá 487 38 20 o a la línea gratuita nacional: 01 8000 51 75 65 y uno de nuestros asesores atenderá sus inquietudes.

Sin otro particular, reciba un atento saludo.

JULIO CESAR AGUILERA WILCHES

Director Ejecutivo

NOTAS AL FINAL:

1. “Por la cual se dictan normas para modernizarla organización y el funcionamiento de los municipios".

2. “Por la cual se presenta el proyecto de Resolución Por la cual se adopta el modelo de contrato de condiciones uniformes para las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, incluidas en el ámbito de aplicación de la Resolución CRA 688 de 2014 o la que la modifique, adicione o aclare y se define el alcance de su clausulado", dando cumplimiento a lo previsto en el artículo 2.3.6.3.3.9 del Decreto 1077 de 2015 y se inicia el proceso de discusión directa con los usuarios y agentes del sector".