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CONCEPTO 21511 DE 2016
(mayo 5)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO
-CRA-
Bogotá, D.C.
Asunto: Radicado CRA 20163210024392 del 12 de abril de 2016
Respetado señor Rodriguez:
Esta Comisión recibió el oficio del asunto, en el cual consulta sobre rellenos sanitarios y otras tecnologías alternativas para la disposición final de residuos. Al respecto, es importante aclarar que las funciones y competencias de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), se encuentran establecidas principalmente en los artículos 73 y 74 de la Ley 142 de 1994(1) siendo competencia de las Comisiones, regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos, cuando la competencia no sea, de hecho, posible; y, en los demás casos, la de promover la competencia entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abusos de la posición dominante, y produzcan servicios de calidad. Para ello tendrá funciones y facultades especiales, entre las cuales se encuentran: "...el establecimiento de fórmulas para la fijación de las tarifas de los servicios públicos" y la "...definición de criterios de eficiencia, desarrollo de indicadores y modelos para evaluar la gestión financiera, técnica y administrativa de las empresas de servicios públicos...".
En consecuencia, esta Comisión no tiene competencia para pronunciarse sobre los requisitos para la apertura de un relleno sanitario, el licenciamiento ambiental de dicha tecnología o de tecnologías alternativas para la disposición final de residuos sólidos, o sobre la aprobación gubernamental para la generación de energía a partir de residuos sólidos.
Así las cosas, dando cumplimiento a lo señalado en el articulo 21 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, le comunicamos que hemos dado traslado de su comunicación a los Ministerios de: Vivienda, Ciudad y Territorio; Ambiente y Desarrollo Sostenible; y Minas y Energía, para lo de su competencia y fines pertinentes.
No obstante lo anterior y con el espíritu de aportar elementos que ayuden a contextualizar su investigación, pasamos a dar respuesta a sus consultas, no sin antes precisar que esta Comisión no resuelve asuntos particulares y los conceptos emitidos de acuerdo con lo dispuesto por el articulo 28 de la Ley 1755 de 2015(2), son orientaciones y puntos de vista, que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares, la respuesta es de carácter general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante.
1. ¿Cuáles son los requisitos bajo la actual normatividad Colombiana y la regulación por ustedes emitida para lograr la apertura de un relleno sanitario?
Cómo se mencionó anteriormente, esta Comisión no es competente para regular los criterios técnicos que se deben tener en cuenta para diseñar, construir y operar un relleno sanitario. En este contexto, la responsabilidad de esta
Comisión, es definir la metodología para remunerar por vía tarifarla a los prestadores encargados de la actividad de disposición final, los costos en los que incurran para el diseño, construcción, operación, clausura y posclausura del relleno sanitario que operan.
La metodología tarifaría vigente para todas las personas prestadoras de la actividad de disposición final en el país, es la contenida en la Resolución CRA 720 de 2015(3). En dicha resolución está definida la forma para calcular el Costo de Disposición Final de residuos, costo máximo a reconocer por dicha actividad.
Respecto a los requisitos definidos en la normatividad Colombiana, le recomendamos consultar, entre otros, el Decreto compilatorio 1077 de 2015(4), y las buenas prácticas de ingeniería contenidas en el Título F del Reglamento Técnico del Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico – RAS.
2. ¿Por cuánto tiempo se expide la licencia? y ¿cuáles son las autoridades encargadas de dar el trámite de licencia para apertura de relleno sanitario?
En Colombia, en cumplimiento de la normatividad ambiental vigente, para la construcción y operación de un relleno sanitario durante toda su vida útil, se requiere una Licencia Ambiental, para lo cual las Autoridades Ambientales Competentes determinan unos términos de referencia, que la persona interesada en la construcción y operación de un relleno sanitario debe cumplir, para que le sea otorgada dicha autorización ambiental y tenga vía libre para dar inicio al proyecto. Los términos y condiciones de cada Licencia Ambiental son fijados por la Autoridad Ambiental competente en la zona geográfica en donde se vaya a localizar el relleno sanitario.
Adicionalmente, los Rellenos Sanitarios son infraestructuras dedicadas a la prestación de servicios públicos, por lo tanto, se deben tener en cuenta los criterios de ordenamiento territorial determinados por los Entes Territoriales en sus Planes de Ordenamiento Territorial, al momento de seleccionar la localización del relleno.
3. ¿Cuál es la metodología tarifaría para el reconocimiento de valores por los residuos que se allegan al relleno sanitario?, y ¿cómo procede la liquidación de tales valores por la disposición final de los residuos?
El cálculo del costo de disposición final en relleno sanitario - CDF, de acuerdo con lo establecido en el artículo 28 de la Resolución CRA 720 de 2015(5), se realiza de la siguiente manera:
"ARTÍCULO 1. Costo de Disposición Final (CDF). El costo máximo a reconocer por la actividad de disposición final, está dado por:
Donde:
CDF: Costo máximo a reconocer por tonelada en el sitio de disposición final (pesos de diciembre de 2014/tonelada).
CDF VU: Costo máxima.a reconocer por tonelada, por vida útil de 20 años, en el sitio de disposición final (pesos de diciembre de 2014/tonelada).
CDF PC: Costo máximo a reconocer por tonelada, por periodo de la etapa de posclausura de diez (10) años, en el sitio de disposición final (pesos de diciembre de 2014/tonelada).
QRS: Promedio mensual de residuos sólidos que se reciben en el sitio de disposición final, de acuerdo con lo definido en el artículo 4. En el caso de personas prestadoras que inicien actividades con posterioridad a la entrada en vigencia de la fórmula tarifaría, podrán utilizar períodos inferiores hasta acumular seis (6) meses.
Parágrafo 1. En aquellos eventos en los que se deban incorporar incentivos establecidos y reglamentados por el Gobierno Nacional a los municipios y/o distritos donde se ubiquen rellenos sanitarios regionales, su valor se sumará al Costo.de Disposición Final de residuos sólidos definido en el presente artículo. Tal situación se informará a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico.
Parágrafo 2. Para los rellenos sanitarios en los que se dispongan menos de 2.400 toneladas mensuales y que por disposición de la autoridad ambiental competente, la altura del relleno sanitario no pueda superar los nueve (9) metros, el Costo de Disposición Final podrá ser incrementado hasta en un 10%.
Parágrafo 3. Los rellenos sanitarios, para efectos de recepción de residuos, no podrán tener restricciones horarias, salvo el día domingo, en el cual la restricción no será superior a catorce (14) horas.
Parágrafo 4. Todo sitio de disposición final deberá reportar anualmente al Sistema Único de Información (SUI), su capacidad de disposición y tener disponible la misma en un lugar visible, con el fin de ilustrar con información suficiente a los prestadores de recolección y transporte.
Parágrafo 5. En el caso en que la autoridad ambiental determine un período adicional a diez (10) años de la etapa de posclausura, para el sitio de disposición final, la persona prestadora calculará su costo a partir de la siguiente fórmula:
Donde:
k: Factor que involucra el costo adicional por una duración superior a diez (10) años de la etapa de posclausura del relleno sanitario, según la exigencia de la autoridad. ambiental.
: Periodo adicional a diez (10) años de la posclausura del relleno sanitario, que ha sido aprobado por la autoridad ambiental.
Parágrafo 6. Cuando se disponen los residuos en más de un sitio de disposición final, el costo se calculará de acuerdo con la siguiente fórmula:
Donde:
Promedio mensual de las toneladas de residuos del semestre que corresponda del dispuestas por la persona prestadora en el sitio de disposición final k (toneladas/mes), de acuerdo con lo definido en el artículo 4.
Costo máximo a reconocer por tonelada en el sitio de disposición final k (pesos de diciembre de 2014/tonelada).
Número de sitios de disposición final k de la persona prestadora, donde
Adicionalmente, el marco tarifario del servicio público de aseo, contenido en la Resolución CRA 720 de 2015, incluyó el Costo de tratamiento de lixiviados en el relleno sanitario - CTL, a partir del cual, se remuneran por vía tarifaría los costos en los que incurren las personas prestadoras que operan los rellenos sanitarios para el tratamiento de los lixiviados, en cumplimiento de los requerimientos definidos por la Autoridad Ambiental para tal fin, en la licencia ambiental:
"ARTÍCULO 2. Costo de Tratamiento de Lixiviados (CTL). El costo máximo de tratamiento de lixiviados por metro cúbico (CTLM) se calculará con las funciones a continuación y los escenarios por objetivo de calidad que se encuentran definidos en el ANEXO II, el cual hace parte integral de la presente resolución.
Tanto el volumen a incluir en el cálculo, como la selección del escenario de tratamiento de lixiviados, se harán de acuerdo con los objetivos de calidad que establezca la autoridad ambiental en la norma de vertimientos o la respectiva licencia ambiental.
El costo de tratamiento de lixiviados por tonelada se calculará de la siguiente forma:
Para el Escenario 1:
Para el Escenario 2:
Para el Escenario 3:
Para el Escenario 4:
Donde:
CTL: Costo de Tratamiento de Lixiviados por tonelada (pesos de diciembre de 2014/tonelada).
CTLM: Costo de Tratamiento de Lixiviadospor metro cúbico máximo a reconocer, según el objetivo de calidad (pesos de diciembre de 2014/m3).
CTLM_VU: Costo de Tratamiento de Lixiviados por vida útil de 20 años por tonelada (pesos del diciembre de 2014/tonelada).
CTLM PC: Costo de Tratamiento de Lixiviados por tonelada, por período de la etapa de posclausura de diez (10) años, (pesos de diciembre de 2014/tonelada).
k: Factor que involucra el costo adicional por una duración superior a diez (10) años de la posclausura del relleno sanitario, según lo que determine la autoridad ambiental.
Periodo adicional a diez (10) años de la duración de la posclausura del relleno sanitario, que ha sido aprobado por la autoridad ambiental.
VL: Volumen promedio mensual de. lixiviados tratados del semestre que corresponda (m3/mes), de acuerdo con lo definido en el artículo 4. En el caso de personas, preStadoras que inicien actividades con posterioridad de la entrada en vigencia de la. fórmula tarifaría, podrán utilizar períodos inferiores hasta acumular seis (6) meses.
CMTLX: Costo Generado por la Tasa Ambiental para el vertimiento del tratamiento de. lixiviados en rellenos sanitarios, con referencia a la tasa retributiva por la utilización' directa o indirecta del agua como receptor de vertimientos. El costo a incluir; corresponderá al cobro definido por la autoridad ambiental al usuario que realiza vertimientos puntuales en forma directa o indirecta al recurso hídrico, en $/m3-mes, para el semestre anterior que corresponda.
Promedio mensual del semestre que corresponda de las toneladas de residuos recibidas en el relleno sanitario definido en el artículo 28 de la presente resolución (toneladas/mes).
En caso que por autorización de la Autoridad Ambiental solo realice recirculación de lixiviados, el CTLM máximo será de $2.348 por m3 recirculado (pesos de diciembre 2014/m3)".
Bajo la posibilidad que existieran dos rellenos sanitarios relativamente cerca geográficamente, ¿existe la posibilidad que aquel relleno que tenga una tarifa menor por la disposición final, el municipio o la empresa recolectora deberá llevar los residuos aquella que tenga menor costo en la tarifa por disposición final?
Desde el punto de vista regulatorio, la metodología tarifaria contenida en la Resolución CRA 720 de 2015, no define unos criterios obligatorios que las personas prestadoras del servicio de aseo deban tener en cuenta al momento de seleccionar un sitio para la Disposición Final de los residuos no aprovechables, salvo la obligación definida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en la Resolución 1890 de 2011(6), la cual establece que:
Articulo 3. Alternativas para la disposición final.
(..)
Parágrafo. Para todos los eventos en que la disposición final de residuos sólidos no se realice en rellenos sanitarios debidamente licenciados, los costos de disposición final no podrán ser trasladados a la tarifa de los usuarios del servicio público domiciliario de aseo.
Sin embargo, la selección del Relleno Sanitario en el que se realizará la disposición final de los residuos no aprovechables, responderá a una decisión empresarial para la cual las personas prestadoras tendrán en cuenta la distancia existente desde el centroide del área de prestación de servicio hasta el relleno, el tamaño del mercado y la capacidad instalada del mismo.
Ahora bien, en el caso de que existan dos rellenos sanitarios muy cercanos el uno del otro, la persona prestadora del servicio público de aseo, estará en libertad de escoger a cual relleno llevará los residuos que gestione en su APS, siempre teniendo en cuenta los criterios de eficiencia económica definido en el artículo 87 de la Ley 142 de 1994.
5. Existen incentivos económicos, para aquellas empresas u organizaciones que con ocasión de los residuos sólidos que se alleguen al relleno sanitario, no realicen actividad de enterramiento, sino procesos de transformación, ya sea la creación de abonos, obtención de plásticos, o la generación de energía.
9. ¿Qué requisitos exige la normatividad colombiana y la regulación por ustedes emitida, cuando se desea implementar un modelo de disposición final diferente a un relleno sanitario? ¿Qué modelo tarifado se tiene establecido para modelos diferentes a un relleno sanitario?
Desde el punto de vista reglamentario, es importante aclarar que el Decreto 1077 de 2015 define el Aprovechamiento en el marco del servicio público de aseo como:
Artículo 2.3.2.1.1 Definiciones.
6. Aprovechamiento. Es la actividad complementaria del servicio público de aseo que comprende la recolección de residuos aprovechables separados en la fuente por los usuarios, el transporte selectivo hasta la estación de clasificación y aprovechamiento o hasta la planta de aprovechamiento, así como su clasificación y pesaje.
El Decreto en mención, también define en el artículo 2.3.2.2.1.14, que los costos asociados al servicio público de aseo, deberán corresponder a las actividades del servicio allí definidas. En razón a lo anterior, la metodología taritaria contenida en la Resolución CRA 720 de 2015 incluye un modelo de remuneración por vía tarifaría, de las actividades de recolección selectiva de residuos aprovechables, su transporte hasta Estaciones de Clasificación y Aprovechamiento - ECA, y finalmente Ja clasificación y pesaje de los materiales efectivamente aprovechables.
La remuneración por vía tarifarla de las actividades de aprovechamiento en el marco del servicio público de aseo, será aplicada por las personas prestadoras que atiendan municipios y/o distritos que en su PGIRS hayan definido Programas de aprovechamiento viables en cumplimiento de las disposiciones del Decreto 1077 de 2015 y la Resolución 754 de 2014(7).
En este orden de ideas, la remuneración por vía tarifa de las actividades de aprovechamiento de residuos, en el marco del servicio público de aseo, se convierte en un incentivo para la implementación y desarrollo progresivo de esta actividad, en los municipios en donde sea viable desde el punto de vista técnico, financiero, operativo y comercial, y ambiental.
Ahora bien, en Jo referente a las alternativas a la disposición final de residuos en relleno sanitario, la metodología tarifada contenida en la Resolución CRA 720 de 2015 define en el artículo 31, que podrán utilizarse tecnologías diferentes al enterramiento técnico controlado, siempre y cuando éstas cuenten con los permisos y autorizaciones ambientales requeridas y el costo a trasladar a los usuarios en la tarifa no exceda el valor resultante de la suma del Costo de Disposición Final y el Costo de Tratamiento de Lixiviados calculados para el municipio en el que se pretenda emplear la alternativa.
Finalmente, la Ley 1753 de 2015(8) en el Artículo 88 Eficiencia en el manejo integral de residuos sólidos, que modifica el artículo 251 de la Ley 1450 de 2011, establece varios tipos de incentivos, entre los cuales se encuentra un Incentivo al Aprovechamiento, el cual corresponde a un valor adicional al costo de disposición final de los residuos no aprovechables llevados a los rellenos sanitarios. Este incentivo deberá ser aplicado únicamente en aquellas entidades territoriales en cuyo Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS), se hayan definido proyectos de aprovechamiento viables. Al respecto, es importante resaltar que la definición de este incentivo es competencia del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio dado que por tratarse de una tasa, debe ser creado por ley.
8. ¿Las empresas de recolección de basuras están obligadas a llevar dichos materiales a rellenos sanitarios, o existe la posibilidad que sean llevados a plantas de generación de energía, o de clasificación para recuperación de dichos materiales?
Como se mencionó anteriormente, los Entes territoriales, son responsables de diseñar, implementar y mantener actualizados programas y proyectos sostenibles de aprovechamiento de residuos sólidos, que deben estar articulados a los Planes de Gestión Integral de Residuos – PGIRS. Esto significa que cada ente territorial, debe evaluar la viabilidad de la actividad en su jurisdicción y definir un programa de aprovechamiento adecuado para el municipio o distrito.
Dicho programa de aprovechamiento debe incluir una estrategia técnica, operativa y administrativa que garantice la gestión diferencial de residuos aprovechables y no aprovechables. Dicha estrategia debe incorporar como mínimo un programa de separación en la fuente, la implementación de rutas selectivas y las actividades de transformación y comercialización que se hayan seleccionado como viables.
Por lo anterior, en aquellos municipios en los que en el marco del PGIRS se haya definido como viable la actividad de aprovechamiento, será el Ente territorial quien definirá que tipo de residuos serán objeto de aprovechamiento, cuándo y con qué frecuencia serán recogidos de forma selectiva y a qué instalaciones deberán ser llevados para que después de su pesaje y clasificación sean tratados, transformados y/o comercializados.
10. ¿La regulación en Colombia y la emitida por ustedes permite la creación de modelos mixtos de relleno sanitario, recuperación, y disposición final por métodos diferentes de enterramiento?
En principio, es importante mencionar que en materia de Gestión Integral de Residuos, el Gobierno Nacional ha emitido una serie de normas que buscan fortalecer la organización del manejo de residuos sólidos en el país en concordancia con el servicio público de aseo, basada en una planificación municipal a corto, mediano y largo plazo del manejo de residuos que incluya los criterios de minimización, reutilización, aprovechamiento y disposición final controlada de los mismos siempre en concordancia con la legislación ambiental vigente.
En este contexto, los Entes Territoriales como garantes de la prestación del servicio público de aseo, tienen la obligación de definir el esquema de prestación del servicio de aseo y sus diferentes actividades de acuerdo con las condiciones del mismo, de acuerdo con lo definido en el artículo 2.3.2.2.3.95 del Decreto 1077 de 2015.
En este sentido, la Resolución 754 de 2014, establece los criterios a tener en cuenta por los municipios y/o distritos para la actualización del Plan de Gestión Integral de Residuos, así como para la formulación de los programas y proyectos para la ejecución de cada una de las actividades que componen el servicio público de aseo, en su jurisdicción.
Es a través de dicho instrumento de planificación que los entes territoriales determinan si es o no viable la implementación de un programa de aprovechamiento, determinan las macrorrutas de recolección de residuos y de barrido y limpieza de calles, definen el tipo de materiales que serán objeto de aprovechamiento y los lugares en donde dicha gestión se llevará a cabo y cuales residuos no serán susceptibles de aprovechamiento y por tanto estarán destinados a disposición final en relleno sanitario.
6. ¿Existen incentivos tributarios para las organizaciones o empresas que participen en el proceso de recuperación de materiales que son llevados a los rellenos sanitarios?
7. ¿Qué incentivos tributarios o apoyos económicos existen para las organizaciones o empresas que promuevan la gestión de residuos sólidos bajo metodologias que no involucren el enterramiento de los residuos?
11. ¿En caso de generar energía, ya sea eléctrica o liquida, se requiere aprobación especial de otras entidades gubernamentales que regulen la obtención de energía?
Como se mencionó en las respuestas anteriores, en el marco del servicio público de aseo, para el aprovechamiento, únicamente se contemplan las actividades de recolección selectiva, transporte de residuos aprovechables y su pesaje y clasificación en Estaciones de Clasificación y Aprovechamiento. Las actividades de transformación y comercialización no son objeto de regulación por lo cual esta Comisión no cuenta con las competencias para pronunciarse al respecto.
Por otro lado, la Comisión tampoco es competente para pronunciarse sobre temas tributarios o apoyos económicos para organizaciones o empresas que promuevan el aprovechamiento de residuos. Por lo anterior, cómo se mencionó al inicio de esta comunicación, daremos traslado a las entidades competentes.
Sin otro particular, reciba un cordial saludo,
JULIO CESAR AGUILERA WILCHES
Director Ejecutivo
NOTAS AL FINAL:
1. Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.
2. "Por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un titulo del Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo"
3.
4. "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio"
5. "Por la cual se establece el régimen de regulación tarifada al que deben someterse las personas prestadoras del servicio público de aseo que atie+ndan en municipios de más de 5.000 suscriptores en áreas urbanas, la metodología que daban utilizar para el cálculo de las tarifas del servicio público de aseo y se dictan otras disposiciones"
6. Por la cual se enuncian alternativas para la disposición final de los residuos sólidos en los municipios y distritos que dieron aplicación a lo dispuesto en las Resoluciones 1390 de 2005, 1684 de 2008, 1822 de 2009 y 1529 de 2010.
7. Por la cual se adopta la metodologla para la formulación, implementación, evaluación, seguimiento, control y actualización de los Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos
8. "Por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un titulo del Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo"
