CONCEPTO 22241 DE 2016

(mayo 10)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá D.C.

Asunto: Radicado CRA 2016-321-002299-2 del 06 de abril de 2016. Respetada doctora Barreto:

Acusamos recibo del oficio del asunto mediante el cual eleva las siguientes consultas ante la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), en relación con la aplicación de las Resoluciones CRA 608 de 2012⁽¹⁾ y CRA 688 de 2014⁽²⁾ para un proyecto de venta de agua en bloque, las cuales responderemos en el orden sugerido en su comunicación:

"...1. En relación con el CMI, la formula busca retribuir la inversión realizada a medida que los activos se depreciad. En este orden de ideas, en los proyectos cuya duración es menor a la vida útil de los activo? ¿como se retribuye la porción de las inversiones que no han sido totalmente depreciadas y remuneradas?" (sic).

Al respecto, es importante aclarar que la fórmula establecida en el artículo 44 de la Resolución CRA 688 de 2014, busca establecer una Base de Capital Regulada en el año base y, a partir de ese valor, la realización de proyecciones sobre su evolución anual, teniendo en cuenta el plan de inversiones propuesto y la depreciación anual de esta base de activos. Esta expresión permite identificar con mayor claridad los recursos asociados a la prestación de cada actividad del servicio, derivados de la remuneración de las inversiones incluidas dentro la BCR, las cuales incluyen la rentabilidad y la depreciación de los activos.

Ahora bien, se debe tener en cuenta que restringir el periodo de proyección de inversiones y de consumo facturado a diez años, permite mejorar las estimaciones realizadas por el prestador, haciéndolas más precisas, y al mismo tiempo aprovechando el amplio conocimiento que han adquirido los prestadores con la aplicación de las metodologías tarifarias de periodos anteriores.

Como el periodo de proyección, para efectos de determinar el Costo Medio de Inversión – CMI, es de diez (10) años, pero las vidas útiles de los diferentes grupos de activos exceden ese periodo, la recuperación del capital invertido en el periodo tarifario no es sobre el 100% del capital, sino sobre la porción de capital que corresponde a esos diez (10) años, dependiendo de la vida útil de cada grupo de activos que constituya la BCR. De esta forma, los activos con vidas útiles superiores al período de proyección se continuaran remunerando en el siguiente período tarifario.

Sobre el particular, se recuerda que las personas prestadoras deberán tener en cuenta para la definición del Plan de Obras e Inversiones Regulado – POIR del período de análisis, los principios definidos en el artículo 50 de la Resolución CRA 688 de 2014, adicionado por el artículo 18 de la Resolución CRA 735 de 2015, entre ellos, los principios de visión de largo plazo⁽³⁾ y de viabilidad financiera⁽⁴⁾.

"... 2. Teniendo en cuenta que la Resolución CRA 688 de 2014 define el CMO como el costo medio de los años 1 al 511, y que el año 1 seria el año de entrada en operación del proyecto, ¿Cómo se remuneran los costos pre-operativos del proyecto, que se causan durante los tres años de construcción del proyecto, los cuales son previos al año 1? ¿Dentro de dicha remuneración se podrían incluir costos administrativos que se generan exclusivamente por la ejecución del proyecto durante la etapa preoperative?

Con respecto a la determinación del Costo Medio de Operación (CMO) es necesario indicar que el articulo 34 de la Resolución CRA 688 de 2014, modificado y adicionado por el articulo 14 de la Resolución CRA 735 de 2015 establece en relación con los criterios para calcular los costos operativos comparables que:

f. Deberán incluirse los costos por contratos operativos que realice la persona prestadora para desarrollar actividades operativas relacionadas directamente con la prestación de los servicios públicos domiciliarios, tales como avalúos, asesoría técnica, diseños y estudios, entre otros. Se deberán excluir aquellos relacionados con proyectos de inversión, los cuales deberán incluirse en el CMI como un mayor valor de dicha inversión. Los costos relacionados en este criterio corresponden a la cuenta 7542 – Honorarios del PUC.

Así mismo, el parágrafo 3 del mencionado artículo señala que se deben excluir, para efectos del cálculo del costo operativo comparable, aquellos costos relacionados con proyectos de inversión, los cuales se incluirán en el Costo Medio de Inversión (CMI).

Por su parte, el parágrafo 3 del articulo 35 de la Resolución CRA 688 de 2014, estipula en cuanto a la determinación de los Costos operativos particulares (CP), lo siguiente:

"Parágrafo 3. Cuando un activo genere costos operativos particulares no incluidos en el cálculo de las tarifas, con excepción de las plantas de tratamiento de aguas residuales, dicho costo se incluirá en el Costo Medio de Operación en el momento en que el activo entre en operación, sin que sea necesario solicitar a la CRA la modificación de dicho costo, lo anterior, sin perjuicio del cumplimiento de las disposiciones contenidas en la sección 5.1.1 de la Resolución CRA 151 de 2001 o la norma que la modifique, adicione o derogue en relación con el reporte de las variaciones tarifarías. Adicionalmente, la persona prestadora deberá remitir a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico y a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios los soportes".

De acuerdo con todo lo anterior, es necesario realizar las siguientes aclaraciones:

1. Los costos operativos que se remuneran en las fórmulas de la metodología tarifaría están asociados exclusivamente a los activos que se encuentran en funcionamiento.

2. Con excepción de las plantas de tratamiento de aguas residuales, los costos operativos particulares de activos que no se incluyan durante el cálculo de las tarifas, podrán incluirse en el CMO cuando el activo entre en operación.

3. Los avalúos, asesorías técnicas, diseños y estudios relacionados con la construcción de activos o la realización de proyectos de inversión, deberán incluirse en el CMI como un mayor valor de dicha inversión o dicho activo.

Así las cosas, nos permitimos aclararle que la metodología tarifaría no permite la inclusión de costos operativos de activos que no han entrado en operación.

Ahora bien, en relación con su consulta sobre la inclusión de costos administrativos en el CMO, se aclara que los costos administrativos se deberán calcular teniendo en cuenta las disposiciones contenidas en el capítulo 1 (artículos 22 a 28) de la Resolución CRA 688 de 2014, modificada por la Resolución CRA 735 de 2015. Por lo anterior, los costos administrativos únicamente se podrán incluir en el Costo Medio de Administración (CMA).

"...3. Dado que el componente CMA no se esta contemplando dentro del cálculo de la tarifa para el suministro y la interconexión, y teniendo en cuenta que en este caso no se está véndiendo una capacidad excedentaria de ningún Sistema, sino la totalidad de su capacidad, ¿Cómo se deben incluir los costos de administración para que la tarifa los retribuya? A continuación se encuentran los costos en cuestión:

a. Administrativos:

i. Costos de la Fiducia, la cual se constituye para el correcto manejo de los recursos

ii. Nomina Administrativa

iii. Aseo, seguridad, vigilancia y cafetería

iv. Pólizas de carácter administrativo"

b. Impuestos

i. Impuesto de renta y CREE (incluyendo Sobretasa)

ii. Avisos y tableros

iii. Contribución a la CRA y a la SSPD

iv. Estampillas departamentales

v. IVA sobre las Comisiones Bancarias

vi. Impuestos por la creación del Vehículo de Propósito Especial (SPV, por sus siglas en ingles), tanto de registro como notariales.

Al respecto le informamos que la Resolución CRA 608 de 2012 no establece criterios en relación con la remuneración de los costos administrativos asociados a un contrato de suministro y/o interconexión, teniendo en cuenta que, en general, los costos de este tipo de contratos están asociados explícitamente a la operación, mantenimiento, inversión y tasas ambientales de la infraestructura involucrada en el suministro y/o interconexión.

No obstante, la mencionada resolución no limita que las partes, en desarrollo de la autonomía de la voluntad, pacten el reconocimiento de costos administrativos.

"... 4. Teniendo en cuenta que dentro de la tarifa no se reconocen la totalidad de los egresos en que incurre el operador, lo cual genera la necesidad de contar con recursos de otras fuentes para que el proyecto sea atractivo. Asimismo considerando que normativamente la CRA solo permite la aportación de fondos públicos mediante la figura de Aportes Bajo Condición y consecuentemente a la infraestructura remunerada (BRC) vía CMI, y no como un subsidio a la operación ¿Bajo que figura jurídica pueden aportarse los recursos públicos requeridos para la operación, lo anterior teniendo en cuenta que la tarifa no remunera la totalidad de los egresos en que incurre el operador,? ¿Se podría hacer el uso de Vigencias Futuras?".

En relación con su consulta sobre el aporte de recursos públicos para el pago de los costos de operativos, le informamos que el artículo 163 de la Ley 142 de 1994⁽⁵⁾ señala que "(...) las fórmulas tarifarías, además de tomar en cuenta los costos de expansión y reposición de los sistemas de agua potable y saneamiento básico, incluirán los costos de administración, operación y mantenimiento asociados con el servicio (...

De acuerdo con lo anterior, los costos de operación deben remunerarse por medio de la tarifa que la persona prestadora cobre a sus suscriptores o usuarios, por lo tanto, no es responsabilidad de las entidades territoriales cubrir dichos costos. Lo anterior en concordancia con el concepto 7310-2-50080 de 10 de julio de 2013 emitido por la Dirección de Desarrollo Sectorial del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; del cual anexamos copia en la presente comunicación.

Por otro lado, es pertinente recordar que el artículo 4 de la Resolución CRA 608 de 2012 establece como requisito general, para la celebración del respectivo contrato, que tanto la alternativa de suministro de agua potable como la interconexión de sistemas de acueducto ylo alcantarillado, deberán corresponder a la opción de mínimo costo, que no traslade costos ineficientes a los usuários o suscriptores del beneficiario y que no genere desmejoramientos en los niveles de servicio (calidad, continuidad, presión) de los usuarios o suscriptores del proveedor.

En consecuencia, frente a la alternativa planteada en su comunicación para el suministro de agua potable mediante la construcción del Acueducto Regional de la Sabana, corresponde a la estructuración del proyecto comprobar que el proyecto corresponde a la alternativa de mínimo costo y determinar la viabilidad financiera del proyecto.

Sin otro particular, reciba un cordial saludo.

JULIO CESAR AGUILERA WILCHES

Director Ejecutivo

Bogotá D.C. 10 JUL 2013

Señor

REINER LEONARDO PALMEZANO RIVERO

Alcalde de Hatonuevo.

alcaldia(o?hatonuevo-laquaiiraooV.co

Calle 13 No. 20 – 85

Hatonuevo, La Guajira

Asunto: Radicada No. 4120-E1-59089 del 24 de junio de 2013 Respetado Alcalde:.

Recibimos la comunicación del asunto por medio de la cual formula al Ministerio las siguientes preguntas relacionadas con el uso y destinación de los recursos del Sistema General de Participación para agua potable y saneamiento básico:

1. ¿Qué tipo de inversiones puede financiar el Municipio de Hatonuevo, con recursos del SGP de agua potable y saneamiento básico para fortalecer la prestación del servicio de aseo teniendo en cuenta la naturaleza privada del prestador actual?'

2. ¿Es posible realizar inversiones en el área administrativa, comercial de dicho prestador?

En principio debemos resaltar que la respuesta a su inquietud se brinda con el alcance previstd en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contenbioso Administrativo, y por Lo tanto constituye una orientación que no compromete la responsabilidad del Ministerio, y no tiene carácter obligatorio o vinculante.

Ahora bien, frente? su consulta tenemos que el artículó 11 de Ley 1176 de 20071 establece las-actividades que.se.Pueden financiar con los recursos del Sistema General de Participaciones - APSB asignados'ilos distritos y municipios. Veamos:

ARTICULO 11. DESTINACIÓN DE LOS RECURSOS DE LA PARTICIPACIÓN DE AGUA POTABLEY SANEAMIENTO BÁSICO EN LOS DISTRITOS Y MUNICIPIOS. Los recursos "de! Sistema General de Participaciones para agua potable y saneamiento básico que se asignen a los distritos y municipios, se destinarán a financiar la prestación de los servicios - públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento Pálido, en las siguientes actividades:

a) Los subsidios que se otorguen a los estratos subsidiables de acuerdo con lo dispuesto en La normatividaciliigente;

b) Pago del servicio de la deuda originado en el financiamiento de proyectos del sector de agua potable y saneamiento básico, mediante la pignoración de los recursos asignados y "demás operaciones financieras autorizadas por la ley;

c) Preinversión en diseños, estudios e interventorías para proyectos del sector de agua potable y saneamiento básico;

d) Formulación, implantación y acciones de fortalecimiento de esquemas organizacionales para la administración y operación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, en las zonas urbana y rural;

e) Construcción, ampliación, optimización y mejoramiento dé los sistemas de acueducto y alcantarillado, e inversión para la prestación del servicio público de aseo;

f) Programas de macro y micrornedición;

g) Programas de reducción de agua no contabilizada;

h) Adquisición de los equipos requeridos para la operación de los sistemas de agua potable y saneamiento básico;

i) Participación en la estructuración, implementación e inversión en infraestructura de esquemas regionales de prestación de los municipios.

PARÁGRAFO 1o. Las inversiones en proyectos del sector que realicen los distritos y municipios deben estar definidos en los planes de desarrollo, en los planes para la gestión integral de residuos sólidos y en los planes de inversiones de las personas prestadoras de servicios públicos que operen en el respectivo distrito o municipio.

PARÁGRAFO 2o. De los recursos de la participación para agua potable y saneamiento básico de los municipios clasificados en categorías 2a, 3a, 4a, 5a y 6a, deberá destinarse mínimo el quince por ciento (15%) de los mismos a la actividad señalada en el literal, a) del presente articulo.

En los eventos: en los cuales los municipios de que trata el presente parágrafo hayan logrado el correspondiente equilibrio entre subsidios y contribuciones, podrán destinar un porcentaje menor de los recursos del Sistema General de Participaciones para el sector de agua potable y saneamiento básico para tal actividad, conforme a fa reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional.

A la luz de esta disposición, y en relación con su consulta, en principio debe hacerse especial énfasis en el _pago de subsidios como actividad financiable con los recursos del SGP-APSB que contribuye a generar esquemas de prestación viables. Ciertamente, la carencia de mecanismos efectivos para la transferencia de subsidios a los prestadores afecta:las finanzas y pone en riesgo la suficiencia financiera de las empresas prestadoras.

Al respecto, el artículo 11 del Decreto 565 de 1996 señala lo siguiente:

Artículo 11. Transferencias de dinero de las entidades territoriales. Las transferencias de dinero de las entidades territoriales a los Fondos de Solidaridad y Redistribución de ingresos por concepto de subsidios, deberán ser giradas a la entidad prestadora del servicio público para la aplicación de los subsidios, en un plazo de treinta días, contados desde la misma fecha en que la entidad prestadora expida la factura a cargo del municipio (articulo 99.8 de la Ley 142 de 1994).

Para asegurar esta transferencia, los recursos destinados a otorgar subsidios, y que provengan de las tesorerías de las entidades territoriales, deberán ceñirsd en su manejo a lo que se estipule en el contrato que para el efecto debe suscribirse entre el municipio, distrito, o departamento y las entidades encargadas de la prestación de los servicios públicos, en-el que, entre otros, se establecerán los intereses de mora. (Negrilla fuera del texto)

(..)

Así las cosas; es importante que verifique este aspecto en su municipio para que el prestador de los servicios,- indistintamente de su naturaleza, pueda contar con estos recursos de manera oportuna.

Ahora bien, en relación con su primera inquietud relacionada con las inversiones que puede financiar el municipio para fortalecer la prestación del servicio de aseo con los recursos del SGPAPSB, deberá analizarse el alcance de las actividades previstas en el articulo 11 de la Ley 1176 del 2007 para lo cual es preciso acudir a lo dispuesto en e! Reglamento Técnico del sector contenido en la Resolución 1096 de 2000 – RAS y las que la modifiquen o sustituyan.

A manera de ejemplo en el caso del servicio de aseo, podrían citarse entre otras inversiones acciones necesarias para garantizar la adecuada disposición final de residuos sólidos, compra de equipo para recolección domiciliaria de residuos sólidos, compra de equipo e infraestructura necesaria para desarrollar la actividad de disposición fina!, preinversión en diseños, estudios e interventorias en saneamiento básico, planes de gestión integral de residuos sólidos – PGIRS, siempre y cuando tengan relación con la prestación del servicio público domiciliario de aseo, entre otras.

Sin embargo, para hacer cualquier inversión con estos recursos, es importante tener en cuenta lo siguiente:

1. Las inversiones con recursos del SGP-APSB, se deben realizar a la luz de las competencias constitucionales y legales atribuidas al municipio en cuanto a la prestación de los servicios públicos, en especial las descritas en el artículo 5 de la Ley 142 de 1994.

2. Deberán estar definidas en los planes de desarrollo, én los planes de inversiones de las personas prestadoras de servicios públicos que operen en el respectivo distrito o municipio(2) o en los planes para la gestión integral de residuos sólidos.

3. Si bien es cierto que la entidad tentada' puede destinar los recursos en las actividades descritas en la norma, debe ser muy cuidadosa de que el prestador no se esté cobrando través de la tarifa dentro de sus costos asociados una inversión que también este siendo o pretenda ser financiada con recursos del SGP-APSB por parte del ente territorial.

En otras palabras, si bien como se señaló la entidad territorial puede financiar gran parte de la inversión, esta destinación lleva implicita la necesidad de que el valor de inversiones sea descontado del componente de la tarifa en donde se ha cargado este costo. De forma contraria, el operador estaría recibiendo una remuneración a la que no tiene derecho al ser una inversión financiada directamente por el Estado,

Para efectos de lo aquí señalado se deberá dar aplicación a lo establecido en las Resoluciones CRA 464 de 2008 y 482 de 2009, por las cuales se establece la metodología de cálculo de los descuentos en las tarifas dé los usuarios por los aportes de bienes y derechos.

4. Realizada la inversión en el sector, deberán ser entregadas al prestador de conformidad con el parágrafo del articulo 32 de la Ley 142 de 1994 y la sección 1.3.5 de la Resolución CRA 151 de 2001, en cualquiera de las formas de aporte previstas por la normativa vigente para que el mismo efectúe la reposición y rehabilitación cuando a ello haya lugar, es decir aportes bajo condición (Articulo 87.9 de la Ley.142 de 1994) -cuando no implican enajenación o transferencia de dominio-, o como aportes en especie en el capital, si el prestador es una sociedad anónima.

De otra parte, y en relación a su segunda inquietud debemos resaltar que la operación de los proyectos y prestadores en el sector debe ser financiada por el esquema tarifarlo, en la medida en que las Resoluciones CRA 287 de 2004 y 351 de 2005 por medio de las cuales se establece la metodología tarifada para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, respectivamente, contemplan estos costos dentro de los componentes de las tarifas.

De ahí que, los costos asociados a la administración, funcionamiento v operación de los prestadores y sistemas para la prestación de los servicios, tales como insumos químicos para potabilización y tratamiento, de energía utilizada para fines estrictamente 'operativos, aquellos relacionados con el tratamiento de aguas residuales, o de servicios personales, entre otros, al estar incorporados en la tarifa que el prestador traslada al usuario, no pueden financiarse con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones para agua potable y saneamiento básico SGP-APSB que administran los municipios y distritos.

Al respecto, tenga en cuenta que, en el caso del servicio público domiciliario de aseo, los costos de comercialización hacen parte del Costo Fijo Medio de Referencia – CFMR que compone la fórmula tarifaría del servicio.

En todo caso, al margen de las inversiones que -con cargo a los recursos del SGP-APSB pueda realizar el municipio tendientes a asegurar a la ciudadanía la provisión de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, tenga en cuenta que el correcto desarrollo de otras competencias a cargo del ente territorial relacionadas con los servicios públicos, como el ya citado pago de subsidios, la estratificación de inmuebles, la fijación de porcentajes máximos y mínimos de subsidios y contribuciones, son sin duda algunos de los instrumentos de apoyo a la gestión de los prestadores previstos en la ley.

Finalmente nos permitirnos recordarle que, en todo caso, el uso y destinación de los recursos de SGP-APSB será objeto del monitoreo en el marco de lo previsto en los Decretos 028 de 2008 y 1040 de 2012.

Esperamos haber atendido su inquietud a la vez que quedamos atentos a brindar la información adicional que estime pertinente.

JAVIER MORENO MÉNDEZ

Director de Desarrollo Sectorial

NOTAS AL FINAL:

1. "Por la cual se establecen los requisitos generales a que deben someterse los Prestadores de Servicios Públicos para el uso e interconexión de redes, se regulan los contratos de suministro de agua potable y los contratos de interconexión, para la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, y sus actividades complementarias, se señala la metodología para determinar la remuneración y/o peaje correspondiente, se señalan las reglas para la imposición de servidumbres de interconexión y se dictan otras disposiciones"

2. "Por la cual se establece la metodología tarifada para las personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado con más de 5.000 suscriptores en el área urbana."

3. Visión de largo plazo: Es necesario que cada periodo de vigencia de las fórmulas tarifadas, no sea apreciado como un proceso aislado y totalmente independiente de los procesos pasados y futuros. De manera específica, el nivel de cumplimiento del POIR, deberá tener implicaciones directas y proporcionales (incluyendo el costo del capital) sobre el siguiente periodo tarifario.

4. Viabilidad financiera: La persona prestadora cuenta con la capacidad financiera para llevar a cabo las inversiones proyectadas en el horizonte de 10 años.

5. Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.'