CONCEPTO 20230120031341 DE 2023

(marzo 30)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá,

Asunto: Radicado CRA 2023-321-001784-2 de 28 de febrero de 2023.

Respetada Señora Yuri:

Recibimos la comunicación con el radicado del asunto, mediante la cual remite una serie de preguntas relacionadas con la actividad de aprovechamiento en el marco del servicio público de aseo.

Previo a dar respuesta a su consulta, les indicamos que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 28 ⁽¹⁾ del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos son orientaciones que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares, la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante.

En los términos señalados, en adelante transcribimos cada pregunta para luego pronunciarnos sobre las mismas, así:

1. “¿Cuál es el estado actual de las consultorías contratadas por la Comisión para la modificación del marco tarifario definido en la Resolución CRA 720 de 2015? ¿Qué sucederá con estas consultorías?

Al respecto, esta Comisión de Regulación se encuentra en ejecución de dos consultorías como soporte al estudio de la actividad de aprovechamiento, a continuación, se citan las mismas:

i. “Consultoría para la elaboración de propuesta de los costos eficientes que pueden ser incorporados

en la actualización de la formula tarifaria que remunera la actividad de Aprovechamiento de Residuos Sólidos en el Servicio Público de Aseo para municipios con más de 5.000 suscriptores”. Ejecutada por parte de Consultoría Regulatoria y cofinanciado por la Fundación AVINA.

A corte de marzo de 2023, el documento preliminar de esta consultoría encuentra en revisión por parte del equipo técnico y jurídico de esta Comisión para la respectiva aprobación.

ii. Contrato CRA 134 de 2022 “Consultoría para evaluar las alternativas de incorporación de los Costos eficientes en la remuneración de la actividad de aprovechamiento del Servicio Público de Aseo, de acuerdo con la normatividad vigente, y que podrían ser recuperados a través de la tarifa del servicio”. Ejecutado por Unión Temporal Consultoría Regulatoria - CEFINCO.

A la fecha, el producto 1 denominado “Evaluación de las alternativas de remuneración de la actividad de aprovechamiento” se encuentra en revisión para posterior aprobación por parte de esta Comisión. Así mismo, se espera la entrega por parte del consultor del producto 2 “Propuesta de régimen de calidad y descuentos en la remuneración de la actividad de aprovechamiento”, este producto está para entrega en el mes de abril del presente año para que sea revisado por parte del equipo técnico y jurídico de la Comisión.

Los resultados de las dos (2) consultorías, servirán de insumo para la elaboración de la propuesta de las fórmulas tarifarias para el costo de la actividad de aprovechamiento en municipios con más de 5.000 suscriptores en área urbana.

2. Teniendo en cuenta que el Presidente de la República asume temporalmente el control de las funciones de la Comisión, cuál será el alcance de estas acciones, y concretamente como se van a distribuir las funciones que actualmente están en cabeza de la Comisión en lo que tiene que ver con estructuración de costos.

Al respecto, el Decreto 227 de 16 de febrero de 2023 “Por el cual se reasumen algunas de las funciones Presidenciales de carácter regulatorio en materia de servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”, estableció en su artículo 1 lo siguiente; “Reasumir por el término de tres (3) meses a partir de la vigencia del presente decreto, las funciones de carácter general delegadas a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico y a la Comisión de Regulación de Energía y Gas efectuadas mediante los Decretos 1524 y 2253 de 1994 y demás normas concordantes, las cuales, de conformidad con el artículo 68 de la ley 142 de 11 de julio de 1994, serán ejercidas por el Presidente de la República”.

No obstante, le informamos que mediante Auto del dos (2) de marzo de dos mil veintitrés (2023), en el marco de expediente de Nulidad No.1001-03-24-000-2023-00045-00, la Sección Primera del Consejo de Estado decretó la medida cautelar de urgencia de suspensión provisional de los efectos jurídicos del Decreto 227 de 16 de febrero de 2023, lo que se traduce en que la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA y la Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG seguirán ejerciendo, de manera ordinaria, todas las funciones que le fueron asignadas en las Leyes 142 y 143 de 1994, y demás normas concordantes, mientras el Consejo de Estado toma una decisión de fondo en el expediente antes mencionado.

3. ¿Cuál es la directriz que se tiene frente a la expedición de resoluciones por parte de la Comisión, de acuerdo a las órdenes de la Corte Constitucional en el marco de la participación activa de las organizaciones de recicladores?

En el marco de los Autos de seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-724 de 2003, la H. Corte Constitucional exhortó, entre otras, a esta Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA para que “revise y defina parámetros generales para la prestación de los servicios de separación, reciclaje, tratamiento y aprovechamiento de residuos sólidos" en los términos establecidos en el numeral 115 del Auto 275 de 2011. En cumplimiento de estos exhortos y de las funciones atribuidas a esta Comisión, la expedición de actos administrativos como marcos tarifarios deben cumplir con las reglas especiales de difusión establecidas en el artículo 2.3.6.3.3.11. del Decreto 1077 de 2015:

“ARTICULO 2.3.6.3.3.11. Reglas especiales de difusión para la adopción de fórmulas tarifarias con una vigencia de cinco años. Cuando cada una de las Comisiones adopte fórmulas tarifarias con una vigencia de cinco años, de acuerdo con lo establecido en los artículos 126 y 127 de la Ley 142 de 1994, deberá observar las siguientes reglas:

11.1 Antes de doce (12) meses de la fecha prevista para que termine la vigencia de las fórmulas tarifarias, cada Comisión deberá poner en conocimiento de las entidades prestadoras y de los usuarios, las bases sobre las cuales efectuará el estudio para determinar las fórmulas del período siguiente.

11.2 Las bases sobre las cuales se efectuará el estudio para determinar las fórmulas deberán cubrir como mínimo los siguientes puntos:

- Aspectos generales del tipo de regulación a aplicar;

- Aspectos básicos del criterio de eficiencia;

- Criterios para temas relacionados con costos y gastos;

- Criterios relacionados con calidad del servicio;

- Criterios para remunerar el patrimonio de los accionistas;

Los demás criterios tarifarios contenidos en la ley.

11.3 Los resultados obtenidos del estudio que se adelante para la adopción de las fórmulas a las que se refiere el presente artículo, se harán públicos a medida que sean recibidos por la respectiva Comisión, advirtiendo que son elementos de juicio para esta y que, en consecuencia, no la comprometen.

11.4 Tres (3) meses antes de la fecha prevista para que inicie el periodo de vigencia de las fórmulas tarifarias, se deberán hacer públicos en la página Web de la Comisión correspondiente los proyectos de metodologías y de fórmulas, los estudios respectivos y los textos de los proyectos de resoluciones.

Adicionalmente, el Comité de Expertos deberá preparar un documento con una explicación en lenguaje sencillo sobre el alcance de la propuesta de fórmulas tarifarias. Este documento se remitirá a los Gobernadores, quienes se encargarán de divulgarlo. Este documento deberá contener una invitación para que los interesados consulten a través de la página Web de la Comisión correspondiente, los proyectos de metodologías y de fórmulas, los estudios respectivos y los textos de los proyectos de resoluciones.

11.5 Cada Comisión organizará consultas públicas, en distintos distritos y municipios, durante un período que comience en la misma fecha en que se remita la información a los Gobernadores y termine dos (2) meses después. Las consultas públicas tendrán entre sus propósitos el de lograr la participación de los usuarios.

La asistencia y las reglas para estas consultas son:

Serán convocadas por el Director Ejecutivo de la respectiva Comisión por lo menos con 10 días de antelación, indicando el tema, la metodología, el día, la hora, el lugar de realización, el plazo y los requisitos de inscripción.

Podrán intervenir los representantes de las personas prestadoras de los servicios objeto de la decisión; los vocales de los comités de control social de los servicios públicos que fueren debidamente acreditados; los representantes legales de las ligas o de las asociaciones de consumidores; los representantes legales de las organizaciones gremiales; y los delegados de las universidades y centros de investigación y los usuarios.

Para intervenir, los interesados deberán inscribirse y radicar con una anticipación no inferior a dos (2) días hábiles a su realización, el documento que servirá de base para su exposición, el cual deberá relacionarse directamente con la materia objeto de la consulta pública.

La consulta será grabada y esta grabación se conservará como memoria de lo ocurrido.

Una vez terminada la consulta, el Secretario levantará una memoria escrita en la cual se incorporarán los documentos presentados y los principales puntos que fueron objeto de debate.

11.6 El Comité de Expertos deberá elaborar el documento final que servirá de base para la toma de la decisión y los integrantes de cada Comisión evaluarán este documento, las memorias escritas de las consultas públicas, los comentarios, las informaciones, los estudios y las propuestas allegadas al procedimiento.

El documento que elaborará el Comité de Expertos de cada Comisión contendrá las razones por las cuales se aceptan o rechazan las propuestas formuladas y evaluará las memorias escritas de las consultas públicas. Para tal efecto podrá agrupar las observaciones, sugerencias y propuestas alternativas en categorías de argumentos.

Cuando se expidan las resoluciones, en la parte motiva se hará mención del documento en el cual cada Comisión revisó los comentarios recibidos y expuso las razones para desechar las observaciones, reparos y sugerencias que no se hayan incorporado. Durante el día hábil siguiente al de la publicación de la resolución correspondiente en el Diario Oficial, se hará público el documento al que se refiere este numeral.

El Sistema Único de Información, SUI, tendrá un módulo que contendrá la información sobre las organizaciones que expresen su voluntad de colaborar con los usuarios para el entendimiento de los proyectos de resolución. El Sistema Único de Información divulgará los nombres y las direcciones de tales organizaciones, sin que la disponibilidad de esta información lo haga responsable por su idoneidad. Las relaciones entre tales organizaciones y los usuarios serán de exclusiva incumbencia de unas y otros y no generará responsabilidad alguna para el Sistema Único de Información, SUI.”

Así mismo, el artículo 2.3.6.3.3.9. del Decreto 1077 de 2015 señala que las Comisiones de Regulación harán público en su página Web, con antelación no inferior a treinta (30) días a la fecha de su expedición, todos los proyectos de resoluciones de carácter general que pretendan adoptar, excepto los relativos a fórmulas tarifarias, los cuales se regirán por lo previsto en el artículo 2.3.6.3.3.11. y siguientes del mismo decreto.

Sin perjuicios de lo anterior, y específicamente respecto a la participación de los recicladores de oficio, cabe mencionar que esta Comisión solicitó que las consultorías de aprovechamiento adelantaran mesas de trabajo en conjunto con las organizaciones de recicladores del país para poder obtener su punto de vista con relación a las propuestas que se desarrollen en relación con la fórmula tarifaria de la actividad de aprovechamiento en el marco del servicio público de aseo.

4. Se ha contemplado otro modelo tarifario para la facturación del servicio de aseo en Colombia, concretamente para el cobro de la actividad de aprovechamiento.

En relación, se aclara que el documento “Bases de los estudios para la revisión de las fórmulas tarifarias para el servicio público de aseo, aplicable a municipios y/o distritos de más de 5.000 suscriptores en área urbana” (en adelante documento de Bases), corresponde al primer paso en el ejercicio de la revisión quinquenal de la metodología tarifaria del servicio público de aseo aplicable en dichos mercados.

Es así como, dicho documento presenta la forma en que serán revisadas las medidas regulatorias contenidas en la Resolución CRA 720 de 2015, compilada en la Resolución CRA 943 de 2021, con el objetivo de evaluar su eficacia y definir la pertinencia de reformular su estructura u optimizar su implementación por parte de las personas prestadoras del servicio público de aseo. En adición a lo anterior, la revisión de dicha metodología tarifaria propenderá por la inclusión de incentivos y desincentivos que motiven cambios de comportamiento en los actores del sector, que permitan avanzar hacia la gestión sostenible e integrada de residuos sólidos, para contribuir a una transformación progresiva hacia la economía circular.

Por lo anterior, los elementos incluidos en el documento de Bases corresponden al punto de partida para realizar todos los estudios necesarios para la revisión de las fórmulas tarifarias de todas las actividades del servicio público de aseo. Sin embargo, serán los resultados de dichos estudios los que permitirán ratificar, modificar o ajustar los planteamientos incluidos en dicho documento y que finalmente permitirán la estructuración de un nuevo marco tarifario.

5. Actualmente existe un dialogo entre la Comisión, La Superservicios, la UAESP y el Ministerio de Vivienda para la articulación de la política pública que pretende implementar este Gobierno.

En relación, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA, según lo establecido en el artículo 4 del Decreto 2882 del 2007⁽²⁾ se encuentra conformada por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Ministerio de Salud, Departamento de Planeación Nacional y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliaros con voz, pero sin voto. Por lo cual, para el cumplimiento de las funciones establecidas en la Ley 142 de 1994⁽³⁾, se debe tener diálogo constante con las entidades públicas mencionadas anteriormente.

Así mismo, durante la estructuración de los diferentes estudios del nuevo marco tarifario, entre ellos la actividad de aprovechamiento, se han realizado diferentes mesas de trabajo con entidades como la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos - UAESP.

6. En caso de pretender hacer una modificación al modelo actual de la tarifa para la actividad de aprovechamiento, en que ha pensado el Gobierno Nacional que garantice la remuneración a los recicladores de oficio por las actividades que realizan.

Como se mencionó anteriormente, el documento Bases propone una revisión de la forma en la que se remunera la actividad de aprovechamiento, buscando que dicha remuneración se calcule a partir de los costos eficiente operativos, de inversión, y administrativos en los que incurren las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento para realizar la recolección de materiales aprovechables, el transporte selectivo hasta las estaciones de clasificación y aprovechamiento, la clasificación de materiales en la ECA y su posterior pesaje.

El ejercicio propuesto busca que se establezca una fórmula tarifaria para la actividad de aprovechamiento que no esté basada en los costos de otras actividades del servicio como se realiza en las metodologías tarifarias vigentes⁽⁴⁾. Para tal fin se requiere la realización del “Estudio de revisión de los costos de prestación de la actividad de aprovechamiento a nivel nacional”, para lo cual en los años 2021 y 2022 se ejecutaron encuestas a diferentes asociaciones de recicladores a nivel nacional para la recolección información de costos en los que incurren las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento, la información sobre la cantidad de usuarios que son beneficiarios de la actividad, la demanda de materiales efectivamente aprovechables, así como las fuentes de financiación adicionales a la tarifa del servicio con las que cuentan o a las cuales pueden acceder las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento sin importar en qué fase de formalización se encuentren.

A partir de los resultados del estudio propuesto, en adición a los obtenidos mediante el Análisis de Impacto Normativo: “AIN - Analizar la inclusión de medidas regulatorias en los nuevos marcos tarifarios, para incorporar los costos ambientales y desarrollar los modelos que permitan la remuneración del aprovechamiento y el tratamiento acorde con los costos y el comportamiento del mercado”, y en los demás estudios planteados para el servicio público de aseo, entre los cuales, se incluye el de estructura de mercado de cada una de las actividades del servicio, incorporando el componente de disposición y capacidad de pago de los usuarios, esta Comisión de Regulación contará con la información necesaria para la estructuración de la formula tarifaria para la remuneración del aprovechamiento que se incluirá en el marco tarifario que reemplace a la Resolución CRA 720 de 2015.

En adición a lo anterior, y en observancia del incipiente avance en la separación de residuos en el país, el documento de Bases propone buscar un cambio en el comportamiento de los usuarios del servicio evaluado la forma en la que se construye la fórmula tarifaria de la actividad de comercialización por suscriptor teniendo en cuenta aspectos como:

i) “Gastos derivados de la gestión social por parte de las personas prestadoras del servicio público de aseo, para fortalecer las relaciones de confianza y apropiación de los usuarios con la gestión sostenible e integrada de residuos sólidos, y la construcción de cultura ciudadana en temas como presentación de los residuos (separación en la fuente), entre otros;

ii) Criterios estandarizados para la realización de campañas educativas continuas y efectivas orientadas a promover la separación en la fuente, articulados con las disposiciones que para tal fin defina el Gobierno Nacional.

iii) Avance en la georreferenciación de los suscriptores y sus hábitos de presentación de los residuos (efectividad en la separación en la fuente, aforados, entre otros)”.

Otros elementos que serán objeto de revisión, para impulsar la separación en la fuente, corresponden a: i) el valor del descuento otorgado a los usuarios por realizar la correcta separación en la fuente de los residuos (DINC) a fin de proporcionar señales efectivas y ii) los factores de producción de residuos teniendo en cuenta que los mismos tienen un potencial significativo de generar incentivos para la reducción de residuos e incrementar la separación en la fuente.

Así mismo, es importante aclarar que las demás inquietudes enviadas por su parte fueron trasladas al Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, mediante el radicado CRA 2023-012-002454-1 por ser competencia de dicha entidad.

En caso de requerir información adicional y/o asesoría en materia tarifaria, le sugerimos comunicarse con la Subdirección de Regulación al teléfono en Bogotá: (601) 487 38 20 o a la línea gratuita nacional: 01 8000 51 75 65 y uno de nuestros asesores atenderá sus inquietudes.

Cordialmente,

CARLOS ALBERTO MENDOZA VÉLEZ

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015 “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo”.

2. “Por la cual se aprueban los estatutos y el Reglamento de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA”

3. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”

4. El Valor Base de Aprovechamiento corresponde a la sumatoria de los costos promedio de las actividades de recolección y transporte de residuos no aprovechables y disposición final, calculados para el municipio en donde se presta la actividad.