CONCEPTO 42281 DE 2022

(mayo 26)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá, D.C.

Asunto: Radicado CRA 2022-321- 003170-2 del 19 de abril de 2022

Respetado señor Aguirre:

Recibimos su comunicación con el radicado del asunto, mediante la cual solicita que esta Comisión de Regulación responda algunos interrogantes relacionados con el servicio público domiciliario de alcantarillado.

Antes de dar respuesta a cada uno de sus inquietudes, le indicamos que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 28 ⁽¹⁾ del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos por esta Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA constituyen orientaciones y puntos de vista de carácter general, que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares y no tienen carácter obligatorio ni vinculante.

Hecha la anterior precisión, a continuación, damos respuesta a cada una de sus inquietudes:

1. “¿A qué autoridad le corresponde definir o establecer la entidad o empresa que en cada municipio será responsable de la gestión, inversión y operación del sistema de alcantarillado pluvial?”.

El numeral 14.23 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994⁽²⁾ define el servicio público domiciliario de alcantarillado como “(...) la recolección municipal de residuos, principalmente líquidos, por medio de tuberías y conductos. También se aplicará esta Ley a las actividades complementarias de transporte, tratamiento y disposición final de tales residuos.”

En concordancia con lo anterior, el Decreto 1077 de 2015⁽³⁾ en su artículo 2.3.1.1.1 también se refiere al mismo servicio bajo el siguiente contexto:

“(...) 8. Red secundaria o red local de alcantarillado. Conjunto de tuberías, accesorios, estructura y equipos que conforman el sistema de evacuación y transporte de las aguas lluvias, residuales o combinadas de una comunidad y al cual descargan las acometidas de alcantarillado de los inmuebles y llega hasta la red matriz o primara (sic) de alcantarillado. Su diseño y construcción corresponde a los urbanizadores.

(...)

46. Servicio público domiciliario de alcantarillado. Es la recolección municipal de residuos, principalmente líquidos y/o aguas lluvias, por medio de tuberías y conductos. Forman parte de este servicio las actividades complementarias de transporte, tratamiento y disposición final de tales residuos. (...)”. (Subrayado fuera de texto original)

Si bien en la definición del servicio público domiciliario de alcantarillado contenida en la Ley 142 de 1994, no se hace mención expresa al alcantarillado pluvial, es claro que, de acuerdo con las definiciones expuestas, no se hace diferenciación entre el alcantarillado pluvial y el alcantarillado sanitario, sino que por el contrario lo contextualiza como parte del servicio domiciliario de alcantarillado en sus actividades complementarias. Por tanto, dicho servicio se considera como un servicio público domiciliario y por supuesto que la Ley 142 de 1994, aplicaría para la actividad de recolección de aguas lluvias, máxime cuando técnicamente su prestación individual aparte del alcantarillado sanitario se dificulta, si se tiene en cuenta que actualmente no existe una separación física de las redes en la mayor parte de las ciudades colombianas.

Ahora bien, el numeral 5.1 del artículo 5 de la Ley 142 de 1994, establece como competencia de los municipios en la prestación de los servicios públicos: “(...) Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, y telefonía pública básica conmutada, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio (.)”.

Por su parte, en el artículo 3 de la Ley 136 de 1994⁽⁴⁾ establece que corresponde a los municipios, entre otras funciones:

“19. Garantizar la prestación del servicio de agua potable y saneamiento básico a los habitantes de la jurisdicción de acuerdo con la normatividad vigente en materia de servicios públicos domiciliarios”.

Así, el garante de la prestación del servicio público de alcantarillado, incluyendo éste el sanitario y el pluvial, es el municipio. En este sentido, será el municipio quien deberá asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos domiciliarios, ya sea directamente o por intermedio de personas prestadoras de estos servicios y/o de sus actividades complementaria, de manera que cuando la responsabilidad del prestador del servicio público domiciliario de alcantarillado abarca tanto el alcantarillado sanitario como el alcantarillado pluvial, deberá este asumir la responsabilidad de la gestión, inversión y operación del sistema de alcantarillado pluvial. Por el contrario, si el municipio es el responsable de la operación del alcantarillado pluvial de manera independiente al prestador del servicio de alcantarillado sanitario, debe ser este último quien asuma dicha responsabilidad.

2. “¿Qué autoridad o entidad en cada municipio debe reglamentar, supervisar y recibir la infraestructura de alcantarillado pluvial que deben desarrollar los urbanizadores y constructores como parte de sus proyectos?”.

En concordancia con la respuesta anterior, es necesario precisar que las redes secundarias de alcantarillado son definidas en el numeral 8 del Artículo 2.3.1.1.1. del Decreto 1077 de 2015 en los siguientes términos:

“(...) 8. Red secundaria o red local de alcantarillado. Conjunto de tuberías, accesorios, estructura y equipos que conforman el sistema de evacuación y transporte de las aguas lluvias, residuales o combinadas de una comunidad y al cual descargan las acometidas de alcantarillado de los inmuebles y llega hasta la red matriz o primara (sic) de alcantarillado. Su diseño y construcción corresponde a los urbanizadores.” (Subrayas fuera de texto)

De acuerdo con lo anterior, la responsabilidad de diseño y construcción de estas redes está en cabeza de los constructores. Esta situación es ratificada en el artículo 2.3.1.2.4. de la misma norma, el cual en el marco de la certificación de viabilidad y disponibilidad inmediata de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado establece que: “(...) El urbanizador está en la obligación de construir las redes locales o secundarias necesarias para la ejecución del respectivo proyecto urbanístico y la prestación efectiva de los servicios de acueducto y alcantarillado. (...)”

El mismo artículo señala, que una vez sean entregadas estas redes a las personas prestadoras, es a estas últimas a quien le corresponde la operación, reposición, adecuación, mantenimiento, actualización o expansión, tal como se cita a continuación:

“Entregadas las redes secundarias de servicios públicos, corresponde a los prestadores su operación, reposición, adecuación, mantenimiento, actualización o expansión para atender las decisiones de ordenamiento territorial definidas en los planes de ordenamiento territorial o los instrumentos que lo desarrollen o complementen.

El urbanizador está en la obligación de construir las redes locales o secundarias necesarias para la ejecución del respectivo proyecto urbanístico y la prestación efectiva de los servicios de acueducto y alcantarillado. En estos casos el prestador del servicio deberá hacer la supervisión técnica de la ejecución de estas obras y recibir la infraestructura. Cuando el proyecto se desarrolle por etapas este recibo se dará a la finalización de la correspondiente etapa.”

De acuerdo con lo anterior, teniendo en cuenta que la red secundaria o red local de alcantarillado incluye las tuberías, accesorios, estructura y equipos que conforman el sistema de evacuación y transporte de las aguas lluvias y que estas hacen parte de la prestación del servicio público domiciliario de alcantarillado, estas deben ser entregadas al prestador de este servicio para su operación, reposición, adecuación, mantenimiento, actualización o expansión.

3. “¿En qué casos las empresas prestadoras del servicio de alcantarillado sanitario pueden ser responsables de la gestión, inversión y operación del sistema de alcantarillado pluvial?”.

Como se indicó en la respuesta a su consulta 1, el numeral 5.1 del artículo 5 de la Ley 142 de 1994, establece como competencia de los municipios: “(...) Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, y telefonía pública básica conmutada, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio. (...)” (Subraya fuera de texto)

En este sentido se reitera que, cuando la competencia de operar este servicio se encuentra en cabeza del prestador de servicios públicos domiciliarios de alcantarillado y la misma abarca tanto el alcantarillado sanitario como el alcantarillado pluvial, es este prestador quien deberá asumir la responsabilidad de la gestión, inversión y operación del sistema de alcantarillado pluvial. Por el contrario, si el municipio es el responsable de la prestación de este servicio público domiciliario incluyendo el alcantarillado pluvial o se encuentra prestando este último de manera independiente al prestador del servicio de alcantarillado sanitario, debe ser el municipio quien asuma dicha responsabilidad.

4. “Si la infraestructura de alcantarillado sanitario recolecta aguas residuales domiciliarias y aguas lluvias de vías públicas principales, pero sin estar diseñado para la recolección y transporte de significativos volúmenes que pueden generar fenómenos pluviales importantes, ¿qué entidad municipal debe planear, desarrollar, financiar y operar, la infraestructura complementaria requerida? ”.

De acuerdo con lo señalado en respuestas anteriores, es claro que tanto el alcantarillado sanitario como el alcantarillado pluvial, así como la combinación de los mismos hacen parte del servicio público domiciliario de alcantarillado y que compete a los municipios asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio.

En este sentido, nuevamente se reitera que, cuando la competencia de operar este servicio está en cabeza de un prestador de servicios públicos domiciliarios de alcantarillado y la misma abarca tanto el alcantarillado sanitario como el alcantarillado pluvial, es este prestador quien deberá asumir la responsabilidad de la gestión, inversión y operación del sistema de alcantarillado pluvial. Por el contrario, si el municipio es el responsable de la operación del alcantarillado pluvial de manera independiente al prestador del servicio de alcantarillado sanitario, debe ser el municipio quien asuma dicha responsabilidad.

Lo anterior, teniendo en cuenta que quien tenga la responsabilidad de prestar el servicio deberá hacerlo en condiciones de calidad y eficiencia, será el responsable de llevar a cabo todas las acciones para cumplir los estándares de prestación del servicio, tal como lo contempla el artículo 2.1.2.1.1.9 ⁽⁵⁾ de la Resolución CRA 943 de 2021, en el cual se indica que “Para efectos de calcular las proyecciones que permiten determinar los costos de prestación, las personas prestadoras deberán establecer metas anuales para reducir la diferencia entre el valor del año base y el estándar de servicio, con la gradualidad exigida, dentro de su APS (...)". Así, se espera que las personas prestadoras incluyan en el POIR de su estructura de costos las inversiones necesarias que ayuden a cumplir las proyecciones para el cumplimiento de los estándares de servicio.

5. “¿Si localmente se asigna al operador del servicio de alcantarillado sanitario la competencia en el manejo de las aguas lluvias de vías, deberá/podrá establecer una APS diferente a la correspondiente a la APS reportadas para el servicio de alcantarillado sanitario?”.

El Área de Prestación del Servicio - APS tiene su definición en el artículo 3 ⁽⁶⁾ de la Resolución CRA 688 de 2014, compilado en el Artículo 2.1.2.1.1.3. de la Resolución CRA 943 de 2021 en los siguientes términos:

“Área de Prestación del Servicio - APS: Corresponde a las áreas geográficas del municipio en las cuales la persona prestadora proporciona los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado cubiertas por su infraestructura existente, más aquella planificada en su Plan de Obras e Inversiones Regulado - POIR.

De igual manera el artículo 7 de la Resolución CRA 688 de 2014, compilado en el artículo 2.1.2.1.1.7 determina sobre el Área de Prestación del servicio que las personas prestadoras deberán definir un Área de Prestación del Servicio (APS) en cada uno de los municipios que atiende, en concordancia con los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) y con los Planes Maestros de Acueducto y Alcantarillado, y reportarla al municipio respectivo.

En este entendido, teniendo en cuenta que tanto el alcantarillado sanitario como el alcantarillado pluvial, así como los sistemas combinados hacen parte del servicio público domiciliario de alcantarillado, el Área de Prestación del Servicio - APS debe corresponder a la misma área geográfica del municipio donde la persona prestadora presta este servicio, independiente de si se presta con una infraestructura separada para cada uno de ellos o con una infraestructura combinada.

6. “Si al prestador del servicio de alcantarillado sanitario debiera asumir la gestión de aguas lluvias y para atender los requerimientos de inversión para el manejo de éstas aguas es necesario ampliar el POIR actualmente reportado para el sistema de alcantarillado sanitario ¿Qué procedimiento debe seguirse para realizar esa adición al POIR y cómo se procede para aplicar los incrementos tarifarios que ello requiera?”.

7. “En el mismo contexto de la pregunta anterior ¿Cómo se debe proceder para cubrir los costos adicionales que generarán las actividades de operación y mantenimiento para la gestión de las aguas lluvias de vías públicas?”.

8. “¿Qué efecto tendrá el cálculo de los costos al incluir la gestión de las aguas lluvias, y cómo se llevará a cabo el modelo de costos eficiente comparables para prestadores bajo metodología 688? O se pueden tomar estos como costos particulares?”.

En relación con las inquietudes 6, 7 y 8, es necesario precisar que la Resolución CRA 864 de 2018, compilada en el Título 7 de la Parte 8 del Libro 1 de la Resolución CRA 943 de 2021, establece el trámite único para las modificaciones de carácter particular de la fórmula tarifaria de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, en concordancia con lo establecido en los artículos 124 y 126 de la Ley 142 de 1994.

De acuerdo con lo anterior, se debe tener en cuenta que el artículo 1.8.7.2.1.1. de la citada Resolución CRA 943 de 2021, que compila el artículo 4 de la Resolución CRA 864 de 2018 precisa el alcance de la modificación de la fórmula tarifaria, en los siguientes términos:

“Artículo 1.8.7.2.1.1. Alcance de la modificación de la fórmula tarifaria. La modificación de la fórmula tarifaria para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo comprenderá la variación de la expresión matemática de la fórmula, o alguno de los criterios y/o parámetros (valores y/o constantes) establecidos en la regulación para la estimación de los costos y tarifas de estos servicios."

Con el objetivo de tener mayor precisión sobre lo que se debe entender como una modificación de las fórmulas tarifarias, se debe aclarar que estas, de forma general, son expresiones matemáticas que se componen de⁽⁷⁾:

- Parámetros: son las constantes o valores definidos por el regulador para la estimación de los costos.

- Criterios: son las reglas con las que el regulador determina que se deben estimar las variables.

- Variables: es la información de las personas prestadoras para realizar la estimación, con base en los criterios del regulador.

Como generalidad de lo anterior, el artículo 1.8.7.2.1.2. de la misma resolución, establece que la fórmula tarifaria para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo sólo puede ser modificada por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA, de oficio o a solicitud de parte (persona prestadora), para lo cual se deberá dar cumplimiento a las causales y requisitos que se señalan en la misma norma.

De igual manera, en el Título III de la Resolución CRA 864 de 2018, se establecen una serie de disposiciones como pasos directos para la aplicación de las metodologías tarifarias de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo por parte de las personas prestadoras, las cuales fueron compiladas en la Resolución CRA 943 de 2021, en el texto de los respectivos marcos tarifarios.

Las mencionadas disposiciones corresponden a modificaciones que se pueden realizar de forma directa a los costos de referencia debido a situaciones particulares que se le pueden presentar a las personas prestadoras y que no requieren trámite de modificación de fórmula tarifaria explicado en párrafos anteriores.

En este sentido, de acuerdo con lo dispuesto en la regulación vigente, corresponde a la persona prestadora valorar y determinar tanto los conceptos de costos a que haya lugar e incluir en cada uno de los componentes tarifarios (CMA, CMO, CMI, CMT), así como las causas que dan origen a su inclusión, esto con el fin de escoger y seguir el procedimiento de ajuste que en cada uno de estos casos se contempla.

9. “¿Qué medidas puede tomar el prestador o el municipio contra los propietarios de inmuebles que no ejecutan las obras de manejo de aguas lluvias internas o que no se conecta al sistema de alcantarillado pluvial?”.

10. “¿Quién es el responsable de verificar, ejercer el control y sancionar a un predio privado que está conectado al sistema de alcantarillado sanitario o de aguas lluvias en un municipio y descola directamente en laderas o quebradas? ”.

En relación con sus inquietudes 9 y 10, si bien en la definición del servicio público domiciliario de alcantarillado, contenida en la Ley 142 de 1994, no se hace mención expresa al alcantarillado pluvial, es claro que, de acuerdo con las definiciones expuestas en este documento, éste forma parte del servicio domiciliario de alcantarillado en sus actividades complementarias. Por tanto, dicho servicio se considera como un servicio público domiciliario y por supuesto que la Ley 142 de 1994, aplicaría para la actividad de recolección de aguas lluvias, máxime cuando técnicamente su prestación individual a parte del alcantarillado sanitario se dificulta, si se tiene en cuenta que actualmente no existe una separación física de las redes en la mayor parte de las ciudades colombianas.

Por otra parte, se debe mencionar que el parágrafo del artículo 16 de la Ley 142 de 1994 establece la obligatoriedad de vincularse como usuarios de los servicios públicos domiciliarios cuando haya disponibilidad de los mismos y otorga la competencia a las autoridades de policía de oficio o por solicitud de un tercero proceder con acciones de sellamiento cuando esta situación no ocurra, como se cita a continuación:

ARTÍCULO 16.

(...)

PARÁGRAFO. Cuando haya servicios públicos disponibles de acueducto y saneamiento básico será obligatorio vincularse como usuario y cumplir con los deberes respectivos, o acreditar que se dispone de alternativas que no perjudiquen a la comunidad. La Superintendencia de Servicios Públicos será la entidad competente para determinar si la alternativa propuesta no causa perjuicios a la comunidad.

Las autoridades de policía, de oficio o por solicitud de cualquier persona procederán a sellar los inmuebles residenciales o abiertos al público, que estando ubicados en zonas en las que se pueden recibir los servicios de acueducto y saneamiento básico no se hayan hecho usuarios de ellos y conserven tal carácter.

De esta forma, los prestadores de servicios públicos deben ofrecer la prestación de los servicios públicos de acueducto y saneamiento a través de la infraestructura necesaria y los usuarios están obligados a vincularse a los mismos, a menos que acrediten que cuentan con una alternativa que no cause perjuicios a la comunidad, aspecto que determinará a Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Finalmente, en caso de requerir información adicional y/o asesoría en materia tarifaria, le invitamos a comunicarse al teléfono en Bogotá (601) 487 3820 o a la línea gratuita nacional 01 8000 517 565 y uno de nuestros asesores atenderá sus inquietudes.

Cordial saludo,

CARLOS ALBERTO MENDOZA VÉLEZ

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015 “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo”.

2. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”

3. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”

4. Modificado por el artículo 6 de la Ley 1551 de 2012

5. Compila el artículo 9 de la Resolución CRA 688 de 2014.

6. Adicionado por el artículo 2 de la Resolución CRA 735 de 2015.

7. Ver Documento de trabajo de la Resolución CRA 864 de 2018 (pág. 37) publicado en https://normas.cra.gov.co/gestor/docs/resolucion_cra_0864_2018.htm