CONCEPTO 64891 DE 2022

(julio 27)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá, D.C.

Señor

XXXXXXXXXXXXX

Respetado señor,

Acusamos recibo de la comunicación del asunto, donde realiza consulta sobre varios aspectos como subsidios, actividad de aprovechamiento, facturación conjunta entre otros.

Antes de dar respuesta a su consulta, le indicamos que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 28 ⁽¹⁾ del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos son orientaciones que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares, la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante. Así mismo, antes de resolver sus inquietudes, es necesario precisar algunos temas

En igual medida, es preciso mencionar que las funciones de esta Comisión de Regulación se circunscriben a lo señalado en los artículos 73 y 74 de la Ley 142 de 1994⁽²⁾, de forma general las de regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos, cuando la competencia no sea, de hecho, posible; y, en los demás casos, la de promover la competencia entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abuso de la posición dominante, y produzcan servicios de calidad. En este sentido y realizadas las anteriores precisiones, se procede a emitir un concepto general y de orientación frente al tema consultado, agrupando las preguntas de la siguiente manera:

"1. ¿A quién le corresponde la obligación legal y/o normativa de facturar a las entidades municipales Alcaldías, los valores por concepto de Subsidios de la Actividad de Aprovechamiento?

2. ¿Es una obligación legal y normativa del Operador de la actividad de recolección y transporte de los residuos no aprovechables, facturar conjuntamente, es decir en un solo mecanismo de facturación (Cuenta de Cobro - Factura Legal) al Municipio o Distrito lo correspondiente a los Subsidios por concepto de Aprovechamiento y por concepto de las otras actividades complementarias del servicio Público de Aseo, cuando estos recursos pertenecen a otra entidad jurídica (naturaleza, razón, social, domicilio, obligaciones legales y tributarias)

3. ¿Es aplicable lo definido en la subsección 3 COBRO Y GESTIÓN DE LOS RECURSOS DE LA ACTIVIDAD DE APROVECHAMIENTO DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO; en lo correspondiente al Giro de Recursos de Subsidios?

(...)"

Al respecto, es necesario precisar que acorde con los artículos 2.3.2.5.2.3.1, 2.3.2.5.2.3.2 y 2.3.2.5.2.3.3 del Decreto 1077 de 2015⁽³⁾, los recursos de la actividad de aprovechamiento, deberán ser facturados y recaudados por parte del prestador de la actividad de recolección y transporte de residuos no aprovechables, quien a su vez, deberá hacer los traslados a la persona prestadora de la actividad de aprovechamiento de acuerdo con los reportes realizados al SUI; vale mencionar que esos recursos serán distribuidos de manera proporcional a la cantidad de toneladas efectivamente aprovechadas.

Ahora bien, para acordar los montos a recibir, las deudas de cartera morosa, y demás aspectos que surjan como consecuencia de la prestación de la actividad de aprovechamiento, acorde con el artículo 2.3.2.5.2.3.6. del decreto ibidem, dichos acuerdos se darán en el marco de lo definido en los comités de conciliación de cuentas.

En cuanto al régimen de subsidios y contribuciones, en el marco de los servicios públicos domiciliarios, resulta pertinente señalar que los artículos 367 y 368 de la Constitución Política consideran los siguientes aspectos: i) el régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios y actividades complementarias se funda en los principios de costos y de solidaridad y redistribución de ingresos; y, ii) los departamentos, municipios y entidades descentralizadas podrán conceder subsidios en los respectivos presupuestos para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos que cubran sus necesidades básicas.

Así, conforme con las disposiciones constitucionales señaladas, dentro de los criterios orientadores del régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios, se encuentran el de solidaridad y redistribución de ingresos que conlleva la obligación, tanto de los usuarios de estratos 5 y 6, comerciales e industriales, como de la Nación y entidades descentralizadas territorialmente, de ayudar a los usuarios de estratos 1, 2 y 3 a pagar el valor de la tarifa de los servicios que cubran sus necesidades básicas, a partir de los subsidios concedidos y en consideración de las contribuciones recaudadas.

En desarrollo de estas disposiciones constitucionales, la Ley 142 de 1994 desarrolló una estructura tarifaria para la prestación de los servicios públicos que permite determinar: i) aquellas personas que pueden ser beneficiarias de los subsidios; ii) aquellas obligadas a soportar la carga de dicha asistencia; y, iii) la forma en que el Estado, a través de sus entidades territoriales, administra los recursos para dicho cometido.

De otra parte, conforme con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 5 ibidem, es competencia y responsabilidad de los municipios y distritos otorgar los subsidios a los usuarios de menores ingresos con cargo a su presupuesto, lo que se orienta a la realización del mandato constitucional y legal antes citado. Lo anterior considerando la definición de “subsidio” del numeral 29, artículo 14 de la Ley 142 de 1994, como la “Diferencia entre lo que se paga por un bien o servicio, y el costo de éste, cuando tal costo es mayor al pago que se recibe.”, es decir que los subsidios se otorgan a los usuarios de menores ingresos.

Ahora bien, el artículo 89 de la norma en comento ordenó a los concejos municipales y distritales la creación del “Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos”, para que al presupuesto de este se incorporen tanto las transferencias que deben hacer los prestadores de servicios públicos de los recaudos de la contribución aplicada a los usuarios de los inmuebles clasificados en los estratos 5, 6 y los usuarios industriales y comerciales, como las correspondientes a los aportes que obligatoriamente deben hacer los entes territoriales para cubrir los faltantes entre los subsidios a asignar y las contribuciones cobradas, cuando quiera que los primeros superen a las segundas, de acuerdo con los porcentajes a aplicar en uno y otro caso, los cuales deben ser previamente definidos por los respectivos concejos territoriales.

De las anteriores disposiciones normativas se puede concluir que existen dos formas de subsidiar: i) a través del pago de las contribuciones de solidaridad que efectúan los usuarios y/o suscriptores de los estratos 5 y 6, sector industrial y comercial; y, ii) a través de los recursos que concedan las entidades territoriales de sus respectivos presupuestos como aportes para subsidios, cuyas fuentes serán las determinadas en el artículo 2.3.4.1.3.14 del Decreto único Reglamentario 1077 de 2015.

Adicionalmente, el artículo 99 de la Ley 142 de 1994 establece la forma y la reglas que deben seguir las entidades mencionadas en el artículo 368 de la Constitución, para conceder subsidios de sus propios presupuestos así:

“Artículo 99. Forma de subsidiar. Las entidades señaladas en el artículo 368 de la Constitución Política podrán conceder subsidios en sus respectivos presupuestos de acuerdo a las siguientes reglas:

99.1. Deben indicar específicamente el tipo de servicio subsidiado.

99.2. Se señalará la entidad prestadora que repartirá el subsidio.

99.3. El reparto debe hacerse entre los usuarios como un descuento en el valor de la factura que éste debe cancelar, conforme a lo dispuesto en esta Ley y en las Ordenanzas y Acuerdos según el caso.

99.4. El Presidente y los gobernadores podrán suspender a los alcaldes cuando sean negligentes en la aplicación de las normas relativas al pago de los subsidios; o cuando las infrinjan de cualquier otra manera.

99.5. Los subsidios no excederán, en ningún caso, del valor de los consumos básicos o de subsistencia. Los alcaldes y los concejales tomarán las medidas que a cada uno correspondan para crear en el presupuesto municipal, y ejecutar, apropiaciones para subsidiar los consumos básicos de acueducto y saneamiento básico de los usuarios de menores recursos y extender la cobertura y mejorar la calidad de los servicios de agua potable y saneamiento básico, dando prioridad a esas apropiaciones, dentro de las posibilidades del municipio, sobre otros gastos que no sean indispensables para el funcionamiento de éste. La infracción de este deber dará lugar a sanción disciplinaria.

99.6. La parte de la tarifa que refleje los costos de administración, operación y mantenimiento a que dé lugar el suministro será cubierta siempre por el usuario; la que tenga el propósito de recuperar el valor de las inversiones hechas para prestar el servicio podrá ser cubierta por los subsidios, y siempre que no lo sean, la empresa de servicios públicos podrá tomar todas las medidas necesarias para que los usuarios las cubran. En ningún caso el subsidio será superior al 15% del costo medio del suministro para el estrato 3, al 40% del costo medio del suministro para el estrato 2, ni superior al 50% de éste para el estrato 1.

99.7. Los subsidios sólo se otorgarán a los usuarios de inmuebles residenciales y a las zonas rurales de los estratos 1 y 2; las comisiones de regulación definirán las condiciones para otorgarlos al estrato 3.⁽⁴⁾

99.8. Cuando los Concejos creen los fondos de solidaridad para subsidios y redistribución de ingresos y autoricen el pago de subsidios a través de las empresas pero con desembolsos de los recursos que manejen las tesorerías municipales, la transferencia de recursos se hará en un plazo de 30 días, contados desde la misma fecha en que se expida la factura a cargo del municipio. Para asegurar la transferencia, las empresas firmarán contratos con el municipio.

99.9. Los subsidios que otorguen la Nación y los departamentos se asignarán, preferentemente, a los usuarios que residan en aquellos municipios que tengan menor capacidad para otorgar subsidios con sus propios ingresos. En consecuencia y con el fin de cumplir cabalmente con los principios de solidaridad y redistribución no existirá exoneración en el pago de los servicios de que trata esta Ley para ninguna persona natural o jurídica.

99.10. Los subsidios del sector eléctrico para las zonas no interconectadas se otorgarán a los usuarios en las condiciones y porcentajes que defina el Ministerio de Minas y Energía, considerando la capacidad de pago de los usuarios en estas zonas.

Los subsidios mencionados en este artículo no podrán ser girados a los prestadores del servicio que no hayan reportado oportunamente la información solicitada a través del Sistema Único de Información, SUI. (...)” (Subrayado por fuera de texto)

La norma transcrita contiene las pautas para que las entidades públicas puedan conceder subsidios de los respectivos presupuestos, las cuales pueden ser resumidas a grandes rasgos así:

- Los subsidios no pueden exceder, en ningún caso, el valor del consumo básico o de subsistencia que será señalado por la comisión de regulación del sector que corresponda el prestador.

- La parte de la tarifa que represente los costos de administración, operación y mantenimiento, debe ser cubierta siempre por el usuario.

- La parte de la tarifa que recupere el valor de las inversiones realizadas para la prestación del servicio podrá ser cubierta por los subsidios.

- El subsidio no podrá superar el porcentaje del costo medio del suministro señalado para cada estrato subsidiable.

- Los subsidios solo se otorgarán a los usuarios de inmuebles residenciales y zonas rurales de los estratos 1 y 2 y según se determine para el estrato 3.

En consonancia con la norma transcrita, el Decreto 1077 de 2015 en su artículo 2.3.4.1.1.3 establece aquellos costos que podrán ser objeto de subsidio: “Podrá ser objeto del subsidio, la facturación correspondiente al valor del consumo básico de los beneficiarios del subsidio y los costos económicos para garantizar la disponibilidad permanente del servicio. Igualmente, los cargos por aportes de conexión domiciliaria, incluyendo la acometida y el medidor de los estratos 1, 2 y 3 podrán ser subsidiados (artículo 97 de la Ley 142 de 1994).”.

En cuanto a los porcentajes a ser subsidiados para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, el artículo 125 de la Ley 1450 de 2011⁽⁵⁾, señala:

“Artículo 125. Subsidios y contribuciones para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo. Para efectos de lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 99 de la Ley 142 de 1994, para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, los subsidios en ningún caso serán superiores al setenta por ciento (70%) del costo del suministro para el estrato 1, cuarenta por ciento (40%) para el estrato 2 y quince por ciento (15%) para el estrato 3.

(...)

Parágrafo 1. Los factores de subsidios y contribuciones aprobados por los respectivos Concejos Municipales tendrán una vigencia igual a cinco (5) años, no obstante, estos factores podrán ser modificados antes del término citado, cuando varíen las condiciones para garantizar el equilibrio entre subsidios y contribuciones. (...).” (Subraya fuera de texto)

Así, las normas citadas señalan de forma específica que, en ningún caso los porcentajes a subsidiar podrán ser superiores a los porcentajes consagrados en la norma, atendiendo las metodologías, costos y demás aspectos señalados por los entes competentes, es decir, las comisiones de regulación de cada uno de los sectores. Aspecto que puede variar, respecto de los subsidios concedidos en el marco de los recursos que provienen de las entidades territoriales por sus respectivos presupuestos, conforme lo señalado en el artículo 2.3.4.1.3.14 del Decreto 1077 de 2015, dentro de los cuales se encuentra, entre otros, los subsidios provenientes en el marco del Sistema General de Participaciones - SGP según lo señalado en los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, Ley 715 de 2001 y 1176 de 2007, en esta última norma, particularmente lo señalado en el artículo 11.

Por otro lado, en relación con los convenios de facturación conjunta, el artículo 11 de la Ley 142 de 1994, establece que son obligaciones de las empresas prestadoras de servicios públicos, entre otras, la de asegurar la continua y eficiente prestación del servicio, sin abuso de posición dominante y, la de facilitar el acceso e interconexión de otras empresas o entidades que prestan servicios públicos, a los bienes empleados para la organización y prestación de los servicios.

A su turno, el inciso 7 del artículo 146 ibidem, establece que “(...) Las empresas podrán emitir factura conjunta para el cobro de los diferentes servicios que hacen parte de su objeto y para aquellos prestados por otras empresas de servicios públicos, para los que han celebrado convenios con tal propósito (...)”.

En este sentido, el artículo 2.3.6.2.4. del Decreto 1077 de 2015, dispone:

“(...) Será obligatorio para las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios facturar los servicios de alcantarillado y aseo, suscribir el convenio de facturación conjunta, distribución y/o recaudo de pagos; así como garantizar la continuidad del mismo, si son del caso, salvo que existan razones técnicas insalvables comprobables que justifiquen la imposibilidad de hacerlo. Esta justificación se acreditará ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

El prestador que asuma estos procesos, por libre elección del prestador del servicio de aseo y/o alcantarillado, no podrá imponer condiciones que atenten contra la libre competencia ni abusar de una posible posición dominante.”

En consecuencia, los convenios de facturación conjunta son acuerdos de voluntades entre empresas prestadoras de servicios públicos para asegurar la continua y eficiente prestación de los servicios públicos de aseo y alcantarillado, cuyo objeto principal es el cobro de las tarifas de los referidos servicios a los usuarios; así, las actividades de estos convenios están referidas a la vinculación, facturación conjunta, recuperación de cartera y modificación por novedades, en los términos del artículo 1.3.22.1 de la Resolución CRA 151 de 2001 modificado por el artículo 1 de la Resolución CRA 422 de 2007 y por la Resolución CRA 820 de 2017, integrado y unificado en el artículo 1.11.1.1. de la Resolución CRA 943 de 2021.

Adicionalmente, el artículo 2.3.2.5.2.2.1 del Decreto 1077 de 2015, modificado y adicionado por el Decreto 596 de 2016, establece que:

“Artículo 2.3.2.5.2.2.1. Obligación de facturación integral del servicio público de aseo. Todas las personas prestadoras de la actividad de recolección y transporte de residuos no aprovechables deberán facturar de manera integral el servicio público de aseo incluyendo la actividad de aprovechamiento, sin exigir trámites, requisitos o información adicional de los dispuestos en el presente Capítulo.

Los costos de esta gestión comercial se continuarán remunerando de acuerdo con lo dispuesto en la metodología tarifaria vigente adoptada por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA).

Parágrafo 1. Las personas prestadoras del servicio público de aseo en la actividad de recolección y transporte de residuos sólidos no aprovechables, deberán adelantar las gestiones ante el concedente de la facturación conjunta, para ajustar los convenios vigentes de acuerdo con lo dispuesto en la metodología tarifaria. Dentro de los ajustes deberán incluirse los necesarios para facturar la actividad de aprovechamiento prestada por terceros.

Parágrafo 2. Los sistemas comerciales de facturación, recaudo, así como la recepción, reparto y trámite de Peticiones, Quejas y Recursos (PQR) deberán ajustarse para el cumplimiento de las disposiciones del presente capítulo.”.

De acuerdo con la norma en cita, las personas prestadoras de la actividad de recolección y transporte de residuos no aprovechables tienen la obligación de facturar el servicio de aseo de manera integral con el servicio de aprovechamiento sin exigir trámites ni requisitos diferentes a los contenidos en el Capítulo 5 del Título 2 de la Parte 3 del Libro 2 del Decreto 1077 de 2015, adicionado por el Decreto 596 de 2016, correspondiente al esquema operativo de la actividad de aprovechamiento del servicio público de aseo y régimen transitorio para la formalización de los recicladores de oficio.

Así las cosas, la normativa es clara en establecer que las personas prestadoras de la recolección y transporte de residuos no aprovechables tienen la obligación y la facultad para establecer los convenios de facturación conjunta a los cuales se someterán los prestadores de las actividades complementarias, como lo es el caso de la actividad de aprovechamiento así sean “(...) otra entidad jurídica”.

Aclarado lo anterior, es importante mencionar que en términos tarifarios y en el contexto de los municipios con más de 5.000 suscriptores en el área urbana, la aplicación del subsidio o contribución se realiza acorde con lo definido en el artículo 5.3.2.3.1 ⁽⁶⁾ de la Resolución CRA 943 de 2021, en el cual se indica que el Factor de contribución o subsidio correspondiente a cada suscriptor (FCS_u) se aplica acorde con la estructura de la siguiente fórmula:

Donde:

Tarifa Final por suscriptor tipo u, en el APS z, de la persona prestadora (pesos/suscriptor-mes).

(...)

	Costo Fijo Total definido en el artículo 5.3.2.2.1.2 de la presente resolución. (Pesos/suscriptor-mes).
	Costo Variable por tonelada de residuos no aprovechables definido en el artículo 5.3.2.2.1.3 de la presente resolución (pesos/tonelada).
	Valor Base de Aprovechamiento por tonelada de residuos aprovechables definida en el 5.3.2.2.7.1. de la presente resolución.
	Toneladas de Residuos Aprovechables aforadas por suscriptor i en la ECA k, (toneladas/suscriptor- mes).
	Toneladas de Barrido y Limpieza por suscriptor definidas en el artículo 5.3.2.3.2 de la presente resolución (toneladas/suscriptor- mes).
	Toneladas de Limpieza Urbana por suscriptor definidas en el artículo 5.3.2.3.2 de la presente resolución (toneladas/suscriptor- mes).
	Toneladas de Rechazo del Aprovechamiento por suscriptor definidas en el artículo 5.3.2.3.2 de la presente resolución (toneladas/suscriptor- mes).
	Toneladas Efectivamente Aprovechadas no aforadas por suscriptor definidas en el artículo 5.3.2.3.2 de la presente resolución (toneladas/suscriptor- mes).
	Toneladas de Residuos No Aprovechables por suscriptor u en el APS z, de la persona prestadora, de acuerdo con lo establecido en el artículo 5.3.2.3.3 de la presente resolución (toneladas/suscriptor-mes).

(...)

Factor de contribución o subsidio correspondiente a cada suscriptor, aplicable para el servicio público de aseo, determinado por estrato o tipo de uso de acuerdo con la normatividad aplicable, subsidio con signo negativo y contribución con signo positivo.

(...)"

En ese orden de ideas, la aplicación de los subsidios a los estratos que corresponda se deberá realizar en los términos indicados. Es de resaltar que, según la fórmula, la aplicación de subsidios y contribuciones se realiza sobre la tarifa final por suscriptor, que es cobrada al suscriptor por parte del prestador de recolección y transporte de residuos no aprovechables. No obstante, la misma fórmula permite distinguir el monto del subsidio o contribución para cada uno de los componentes de la tarifa.

Así las cosas, se puede concluir que, los subsidios de los que habla la normativa previamente citada para los estratos 1, 2 y 3 tienen como finalidad permitir y garantizar el acceso al servicio público de aseo (tanto de sus actividades principales como complementarias) de los suscriptores que cumplan con dicha clasificación. Adicionalmente, se establece que para la prestación de este servicio existe un facturador integral de todas las actividades que lo componen, este es, el prestador de la actividad de recolección y transporte de residuos no aprovechables, y es responsabilidad de este encargarse realizar tanto la liquidación, facturación, como traslado de los recursos relacionados con la tarifa cobrada a los suscriptores, así como la liquidación, facturación y traslado de los recursos relacionados con el balance de subsidios y contribuciones en su área de prestación.

En ese sentido, es aplicable lo definido en la SUBSECCIÓN 3 COBRO Y GESTIÓN DE LOS RECURSOS DE LA ACTIVIDAD DE APROVECHAMIENTO DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO (artículos 2.3.2.5.2.3.1 del Decreto 1077 y siguientes), en lo relativo a los recursos de subsidios y aportes solidarios, asociados a las tarifas finales cobradas a los suscriptores, que incluyen lo correspondiente a la actividad de aprovechamiento.

(...)

4. Cuando un operador del Servicio de Aseo cuenta con giro directo de los recursos para el otorgamiento de subsidios tramitados y ejecutados en determinada vigencia y posteriormente a la suscripción del mismo ingresa un operador de la Actividad de Aprovechamiento, es deber del operador del Servicio Publico Domiciliario de Aseo de las Toneladas No aprovechables descontar del giro directo de subsidios el valor correspondiente al subsidio por la Actividad de Aprovechamiento; aun cuando esta proyección o giro no contemplaba esta actividad?

5. Cuál es el procedimiento que se debe seguir cuando se tienen esquemas de giros directos de Subsidios del Servicio Público de Aseo definidos contractualmente (esquemas financieros), ante la incorporación posterior de Subsidios a la Actividad de Aprovechamiento.

6. En el evento que sea una obligación facturar y cobrar los subsidios al Municipio Correspondiente, cual es el procedimiento contable que deben surtir los Operadores de la Actividad de aprovechamiento ante el operador de la actividad de recolección y transporte de los residuos no aprovechables, para justificar contablemente y tributariamente las transferencias a las que hubiese lugar por concepto de Recaudo de Tarifas de Aprovechamiento y por concepto de giros de Subsidios de la tarifa de Aprovechamiento.

7. Puede ser potestativo del operador de residuos sólidos aprovechables y de la actividad de recolección y transporte de los residuos no aprovechables, realizar el proceso de facturación de subsidios de manera independiente es decir mecanismo de facturación (Cuenta de Cobro-Factura Legal) al Municipio o Distrito en lo correspondiente a los Subsidios por concepto de Aprovechamiento.

(...)”

Ahora bien, con respecto al procedimiento que deben efectuar tanto los prestadores como los entes territoriales para transferir los recursos para subsidios, los artículos 2.3.4.1.2.10 y 2.3.4.1.2.11 del Decreto 1077 de 2015, señalan:

“ARTÍCULO 2.3.4.1.2.10. TRANSFERENCIAS EFECTIVAS DE LAS ENTIDADES PRESTADORAS DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS. Las transferencias efectivas de dinero de las entidades prestadoras de servicios públicos a los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos por concepto de 'aportes solidarios' sólo ocurrirán cuando se presenten superávits, después de aplicar internamente los recursos necesarios para otorgar subsidios.

La entidad territorial y la empresa prestadora de servicios públicos definirán el mecanismo más idóneo para garantizar que la transferencia de que trata el inciso anterior se haga efectiva, estableciendo entre otros, los intereses de mora por el no giro oportuno. (...)

ARTÍCULO 2.3.4.1.2.11. TRANSFERENCIAS DE DINERO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES. Las transferencias de dinero de las entidades territoriales a los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos por concepto de subsidios, deberán ser giradas a la entidad prestadora del servicio público para la aplicación de los subsidios, en un plazo de treinta días, contados desde la misma fecha en que la entidad prestadora expida la factura a cargo del municipio (artículo 99.8 de la Ley 142 de 1994).

Para asegurar esta transferencia, los recursos destinados a otorgar subsidios, y que provengan de las tesorerías de las entidades territoriales, deberán ceñirse en su manejo a lo que se estipule en el contrato que para el efecto debe suscribirse entre el municipio, distrito, o departamento y las entidades encargadas de la prestación de los servicios públicos, en el que, entre otros, se establecerán los intereses de mora.

Los alcaldes y concejales deberán dar prioridad a las apropiaciones para los servicios de acueducto y alcantarillado, sobre otros gastos que no sean indispensables para el funcionamiento del ente territorial respectivo (artículo 99.5 de la Ley 142 de 1994).

(Decreto 565 de 1996, artículo 11)” (Subrayado fuera de texto original)

Conforme con lo anterior, los recursos destinados a otorgar subsidios y que provengan de las tesorerías de las entidades territoriales, deberán ceñirse en su manejo a lo que se estipule en el contrato que para el efecto suscriba el municipio, distrito o departamento y los prestadores de los servicios públicos domiciliarios, en el que, entre otras estipulaciones, se establecerán intereses de mora.

La facturación por parte de los prestadores es un supuesto necesario para que tengan derecho a la transferencia de los recursos, por lo que la entidad territorial que ha apropiado los recursos girará los mismos, previo el recibo de la factura correspondiente.

En lo que atañe al sector de acueducto, alcantarillado y aseo, el artículo 2.3.4.1.2.11. del Decreto 1077 de 2015, reitera la previsión contenida en el numeral 99.8. del artículo 99 de la Ley 142 de 1994, que permite inferir que la suscripción de los contratos o convenios -como se denominan algunos en la práctica-, para asegurar la transferencia de recursos con el fin de otorgar subsidios, surge de una obligación legal y tiene por finalidad la transferencia de dichos recursos. Este tipo de negocio jurídico es una modalidad especial no tipificada, ni en el derecho público ni en el privado, por lo que su operatividad corresponde a la entera autonomía de la voluntad de las partes.

Conforme con lo anteriormente expuesto, el “giro directo de recursos” y el “mecanismo de facturación (Cuenta de Cobro-Factura Legal)” que menciona en sus consultas se encontraría dentro del negocio jurídico previamente mencionado.

Finalmente, se reitera que es responsabilidad del prestador de recolección y transporte de residuos no aprovechables y del ente territorial, establecer el balance entre subsidios y contribuciones conforme a las actividades prestadas en el municipio siempre y cuando se cumpla con la integralidad en la prestación de estas, y por consiguiente, el proceso de facturación de subsidios al ente territorial no puede ser realizado por el prestador de la actividad de aprovechamiento de manera independiente como lo plantea en su consulta.

“(...)

8. Con respecto a la gestión de cartera pueden establecerse condiciones particulares en el convenio de facturación conjunta que defina, procedimientos, costos compartidos para las acciones de recuperación de cartera, desarrolladas por los operadores de la actividad de residuos sólidos aprovechables y de la actividad de recolección y transporte de los residuos no aprovechables.

9. Ante la declaración de carteras fallidas e irrecuperables puede el operador de la actividad de recolección y transporte de los residuos no aprovechables realizar la devolución y entrega de la cartera no percibida vía tarifa a los usuarios, para la gestión final por parte de los operadores de la actividad de residuos sólidos aprovechables en lo correspondiente a la Tarifas no recaudadas por este concepto. (...)”

Al respecto, el Decreto 1077 de 2015 en el artículo 2.3.2.5.2.3.5, adicionado por el Decreto 596 de 2016, establece lo siguiente:

“Artículo 2.3.2.5.2.3.5. Gestión de recuperación de Cartera. Los costos de la gestión de recuperación de cartera de la actividad de aprovechamiento se sujetarán a las reglas definidas en el convenio de facturación conjunta de cada una de las personas prestadoras de la actividad de recolección y transporte de residuos no aprovechables. De las condiciones de recuperación de cartera pactadas en los convenios de facturación conjunta, deberán ser informadas las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento.

Parágrafo 1°. Las mismas condiciones para la recuperación de cartera pactadas en los convenios de facturación conjunta serán aplicables cuando quiera que la recuperación de la misma sea efectuada por las personas prestadoras de la actividad de recolección y transporte de residuos no aprovechables.

Parágrafo 2°. Para el caso de las personas prestadoras de la actividad de recolección y transporte de residuos no aprovechables que al momento de entrar en vigencia el presente capítulo no cuenten con convenios de facturación conjunta por prestar un servicio susceptible a suspensión o el corte deberán adoptar un convenio de facturación conjunta para la facturación y recaudo de los recursos de tarifa de la actividad de aprovechamiento con las personas prestadoras de la mencionada actividad, de conformidad con la regulación vigente en la materia.” (Subrayado fuera de texto).

Ahora bien, la Resolución CRA 943 de 2021 en el artículo 1.11.1.1. indica, entre otras, que las condiciones de los convenios de facturación conjunta deberán incluir:

(...) h) Recuperación de cartera: Los montos de los recaudos parciales o totales por concepto de la gestión de recuperación de cartera morosa, se distribuirán proporcionalmente para cada servicio de acuerdo con su participación en el valor total de la factura recaudada (..)

Así las cosas, la normativa establece que, salvo la particularidad mencionada en el parágrafo 2° previamente citado, los prestadores de la actividad de aprovechamiento se sujetarán a las reglas y disposiciones pactadas en el convenio de facturación conjunta adoptado por el prestador de la recolección y transporte de residuos sólidos no aprovechables, incluyendo las políticas de gestión/recuperación/castigo de cartera que allí se dispongan.

De la misma forma, se recomienda tener en consideración parte de la respuesta emitida a las preguntas 1 a 3, en la cual se indicó que todas las actividades relacionadas con la prestación de la actividad de aprovechamiento deberán ser tratadas en el marco de lo definido en el comité de conciliación de cuentas entre la persona prestadora de la actividad de aprovechamiento, como de no aprovechables.

“(...)

10. Ante la declaración de carteras fallidas e irrecuperables puede el operador de la actividad de recolección y transporte de los residuos no aprovechables, realizar la devolución de los recursos no percibidos vía Subsidios a las Alcaldías Municipales, para la gestión final y/o negociación por parte de los operadores de la actividad de residuos sólidos aprovechables en lo correspondiente a los Subsidios no percibidos por este concepto.”

Como se menciono en las respuestas a sus consultas anteriores, el prestador de la actividad de aprovechamiento se debe adherir a las condiciones y reglas pactadas en el convenio de facturación conjunta suscrito por el facturador integral del servicio público de aseo. No obstante, el traslado de recursos de subsidios por parte del prestador de recolección y transporte de residuos no aprovechables al prestador de aprovechamiento no se encuentra condicionado al nivel de recaudo de facturación a los usuarios, ni a las políticas de gestión/recuperación/castigo de cartera consignadas en el convenio previamente mencionado, dado que la transferencia de estos recursos por parte del ente territorial se rige por un contrato diferente⁽⁷⁾, motivo por el cual se considera que no es procedente lo planteado en su interrogante.

Finalmente, en caso de requerir información adicional y/o asesoría en materia tarifaria, le invitamos a comunicarse con la Comisión de Regulación al teléfono en Bogotá (601) 487 3820 o a la línea gratuita nacional 01 8000 517 565 y uno de nuestros asesores atenderá sus inquietudes.

Cordial saludo,

CARLOS ALBERTO MENDOZA VÉLEZ

Jefe de la Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PÍE DE PAGÍNA>

1. Sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015 “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo”.

2. "Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones."

3. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”

4. De acuerdo con lo previsto en la Resolución CRA 943 de 2021 la asignación de subsidios al estrato 3 no resulta obligatoria, salvo que exista una cobertura efectiva del servicio mayor al 95% en la localidad para la cual se hace el aporte y a la fecha en la cual éste se realiza, tal como lo señala la definición de “Estratos subsidiables”, contemplada en el artículo 1.2.1 de esta Resolución.

5. “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”.

6. Compila el artículo 39 de la Resolución CRA 720 de 2015.

7. Suscrito entre el prestador de recolección y transporte de residuos no aprovechables y el ente territorial