CONCEPTO 20250300076601 DE 2025

(julio 1)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá, D.C.

Señora

XXXXXX

Asunto: Radicado CRA 2025-321-006046-2 del 19 de mayo de 2025.

Respetada señora XXXXXX:

Recibimos su comunicación con el radicado del asunto, en la cual presenta: “QUEJA, SOLICITUD DE ACTUACIONES, INFORMACIÓN Y DOCUMENTACIÓN”, dirigida a la PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA, PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, GOBERNACIÓN DE SANTANDER, SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO y CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE SANTANDER.

Al respecto, dado que su solicitud fue dirigida a cada una de las entidades requeridas, a continuación, se procede a atender la inquietud número 6 de su comunicación, la cual es dirigida a esta Comisión de Regulación, en los siguientes términos:

"(...) 6. Señores CAR, de conformidad con sus competencias, le solicito respetuosamente que se me brinde información y documentación de la forma como se regulan las ASOCIACIONES SIN ANIMO DE LUCRO que prestan servicios públicos de agua potable, y con ello si ASOHEVATOS está registrado en su entidad y a su vez lo relacionado a fijar tarifas y demás aspectos que rigen las empresas que prestan servicios públicos domiciliarios en el tema puntual del AGUA POTABLE y con ello que competencias tienen para actuar ante las actuaciones de dichas asociaciones o sino son competentes por favor actuar de conformidad con el artículo 21 de la ley 1755 de 2015 (...)"

Previo a dar respuesta, es preciso señalar que conforme con el artículo 28 ^[1] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos constituyen orientaciones y puntos de vista de carácter general, no tienen carácter obligatorio ni vinculante, y no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares. Adicionalmente, la presente respuesta se emite sin perjuicio de lo que sobre el particular consideren otras entidades en el marco de sus competencias.

Hecha esta precisión, lo primero a tener en cuenta es que la Constitución Política reconoce que los servicios públicos están sujetos al régimen jurídico que fije la ley y que el Estado mantendrá la regulación, control y vigilancia sobre ellos. Además, en su artículo 365 dispone que éstos pueden ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares.

En este entendido, la ley 142 de 1994^[2] determinó las personas que están autorizadas para prestar el servicio público de acueducto, así: (subrayado fuera de texto)

“ARTÍCULO 15. PERSONAS QUE PRESTAN SERVICIOS PÚBLICOS. Pueden prestar los servicios públicos:

15.1. Las empresas de servicios públicos.

15.2. Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas, o como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos.

15.3. Los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos, conforme a lo dispuesto en esta Ley.

15.4. Las organizaciones autorizadas conforme a esta Ley para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas.

15.5. Las entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los períodos de transición previstos en esta Ley.

15.6. Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de expedirse esta Ley estén prestando cualquiera de los servicios públicos y se ajusten a lo establecido en el parágrafo del Artículo 17. ”

De acuerdo con lo anterior, la ley 142 de 1994 ha previsto que pueden prestar servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico tanto las organizaciones comunitarias (como juntas de acción comunal, juntas administradoras y asociaciones de usuarios) como las organizaciones de carácter asociativo: preoperativas, cooperativas^[3] y administración pública cooperativa^[4].

En este sentido, el Artículo 1 del Decreto 421 de 2000 establece que podrán prestar los servicios en municipios menores, zonas rurales y áreas urbanas específicas, las comunidades organizadas constituidas como personas jurídicas sin ánimo de lucro y las demás personas prestadoras de servicios públicos autorizadas por los artículos 15 y 20 de la Ley 142 de 1994, como se cita a continuación:

“Artículo 1o. Ámbito de aplicación. Para los efectos de lo establecido en la Ley 142 de 1994, en cuanto a los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico, podrán prestar dichos servicios en municipios menores, zonas rurales y áreas urbanas específicas, las comunidades organizadas constituidas como personas jurídicas sin ánimo de lucro.

Parágrafo. Sin perjuicio de lo dispuesto en este artículo, también podrán prestar los servicios públicos descritos, en los municipios menores, zonas rurales y áreas urbanas específicas, las demás personas prestadoras de servicios públicos autorizadas por los artículos 15 y 20 de la Ley 142 de 1994, las cuales no son objeto de reglamentación en este decreto.”

De igual manera, el Artículo 3 del Decreto 421 de 2000, establece que las personas jurídicas citadas anteriormente deberán, registrarse en la Cámara de Comercio con jurisdicción en su respectivo domicilio, inscribirse ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, y obtener las respectivas concesiones, permisos y licencias a que se refieren los artículos 25 y 26 de la Ley 142 de 1994, como se cita a continuación:

“Artículo 3o. Las personas jurídicas descritas en el artículo 1o. de este decreto deberán, según lo dispuesto por los artículos 40 del Decreto 2150 de 1995, 7o. del Decreto 427 de 1996 y 3.9 de la Ley 142 de 1994, registrarse en la Cámara de Comercio con jurisdicción en su respectivo domicilio, inscribirse ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, y obtener las respectivas concesiones, permisos y licencias a que se refieren los artículos 25 y 26 de la Ley 142 de 1994.”

Por otra parte, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-741 del 28 de agosto de 2003 empleó el término organizaciones solidarias con el fin de abarcar las personas jurídicas sin ánimo de lucro que puedan prestar servicios públicos. Este término cobija, entre otras: las fundaciones; asociaciones de beneficio común; las cooperativas; los organismos de segundo y tercer grado que agrupen cooperativas u otras formas asociativas y solidarias de propiedad; las instituciones auxiliares de la economía solidaria; las empresas comunitarias; las empresas solidarias de salud; las preoperativas; los fondos de empleados; las asociaciones mutualistas; las empresas de servicios en las formas de administraciones públicas cooperativas; las empresas asociativas de trabajo; y todas aquellas formas asociativas solidarias a que hace referencia el parágrafo 2o del artículo 6 de la ley 454 de 1998^[5].

La referencia a la expresión “organizaciones autorizadas” que hace el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, está estrechamente vinculado con el permiso para prestar servicios públicos a las comunidades organizadas que consagra el artículo 365 Superior.

“Si bien el artículo 365 de la Carta, al autorizar que las comunidades organizadas pudieran prestar directa o indirectamente servicios públicos, no estableció una forma jurídica específica bajo la cual éstos participarían, sí distinguió su actividad de aquella que pudieran prestar los particulares, como lo evidencia el que el artículo hable tanto de comunidades organizadas como de particulares. Así lo entendió el Legislador en la Ley 142 de 1994, que al señalar que las organizaciones autorizadas podían participar en la prestación de servicios públicos domiciliarios, las separó del régimen aplicable a las empresas de servicios públicos y de otras formas de organización, inspiradas principalmente por un interés empresarial. El desarrollo posterior de la Ley 142 de 1994 en materia de participación de las organizaciones autorizadas en la prestación de servicios públicos refleja la especificidad de este ánimo solidario.”^[6]

Las asociaciones comunitarias que se dedican a prestar el servicio público domiciliario de Acueducto, deben aplicar la Ley 142 de 1994 y el Decreto 421 de 2000 en lo que tiene que ver con la efectiva prestación de servicios públicos domiciliarios, así como la regulación específica que respecto del sector de Agua Potable y Saneamiento Básico han expedido el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA.

Es así, como las comunidades organizadas pueden prestar servicios públicos, teniendo en cuenta que en sus estatutos este previsto el desarrollo de tales actividades y observen la normativa sobre servicios públicos consagrada en la Ley 142 de 1994, en la regulación expedida por las Comisiones de Regulación y demás normas aplicables a los prestadores de servicios públicos.

De acuerdo con lo anterior, cualquier persona puede constituirse en prestador de los servicios públicos bajo las figuras contempladas en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994 y estarán en un todo sometidas a la Ley de servicios públicos domiciliarios aquí referida y al control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Así, si existen personas que presten el servicio público domiciliario de acueducto, estas deben constituirse en alguna de las formas previstas en el art. 15 mencionado y ofrecer agua apta para el consumo humano, es decir, agua potable, como lo establece el art. 14 de la Ley 142 de 1994, de otra forma no podrán prestar el referido servicio.

Por otra parte, es importante recordar que quienes se dediquen a la prestación de servicios públicos domiciliarios no requieren permiso para desarrollar su objeto social^[7], pero para poder operar deberán obtener de las autoridades competentes, según sea el caso, las concesiones, permisos y licencias de que tratan los artículos 25 y 26 de la Ley 142 de 1994 según la naturaleza de sus actividades. Adicionalmente, deberán informar el inicio de actividades a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y a la Comisión de Regulación respectiva, e inscribirse en el Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos - RUPS, de conformidad con el numeral 11.8 del artículo 11 de la Ley 142 de 1994, este registro lo administra la SSPD.

Ahora bien, resulta conveniente indicar que el artículo 73 de la Ley 142 de 1994, radicó en cabeza de esta Comisión de Regulación la función general de "regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos, cuando la competencia no sea, de hecho, posible; y, en los demás casos, la de promover la competencia entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abusos de la posición dominante, y produzcan servicios de calidad", y por esta vía cumplir las funciones previstas en dicho artículo, entre las cuales se encuentra el numeral 73.11 que facultó a esta entidad para establecer fórmulas para la fijación de las tarifas de los servicios públicos, cuando ello corresponda y señalar cuando hay suficiente competencia como para que la fijación de las tarifas sea libre.

En este mismo sentido, el numeral 88.1 del artículo 88 de la Ley 142 de 1994 establece lo siguiente:

“ARTÍCULO 88. REGULACIÓN Y LIBERTAD DE TARIFAS. Al fijar sus tarifas, las empresas de servicios públicos se someterán al régimen de regulación, el cual podrá incluir las modalidades de libertad regulada y libertad vigilada, o un régimen de libertad, de acuerdo a las siguientes reglas:

88.1. Las empresas deberán ceñirse a las fórmulas que defina periódicamente la respectiva comisión para fijar sus tarifas, salvo en los casos excepcionales que se enumeran adelante. De acuerdo con los estudios de costos, la comisión reguladora podrá establecer topes máximos y mínimos tarifarios, de obligatorio cumplimiento por parte de las empresas; igualmente, podrá definir las metodologías para determinación de tarifas si conviene en aplicar el régimen de libertad regulada o vigilada.

(...)"

Estos regímenes tarifarios son definidos en los numerales 14.10 y 14.11 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994 en los siguientes términos:

“Artículo 14. Definiciones. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:

(...)

14.10. Libertad regulada. Régimen de tarifas mediante el cual la comisión de regulación respectiva fijará los criterios y la metodología con arreglo a los cuales las empresas de servicios públicos domiciliarios pueden determinar o modificar los precios máximos para los servicios ofrecidos al usuario o consumidor.

14.11. Libertad vigilada. Régimen de tarifas mediante el cual las empresas de servicios públicos domiciliarios pueden determinar libremente las tarifas de venta a medianos y pequeños consumidores, con la obligación de informar por escrito a las comisiones de regulación, sobre las decisiones tomadas sobre esta materia.”

Ahora bien, dentro de las funciones establecidas para las comisiones de regulación incluida la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA en el artículo 73 de la Ley 142 de 1994 se tiene que el numeral 73.20 determina la siguiente:

“73.20. Determinar, de acuerdo con la ley, cuándo se establece el régimen de libertad regulada o libertad vigilada o señalar cuándo hay lugar a la libre fijación de tarifas.”

Por lo anterior, mediante Resolución CRA 06 de 1996, compilada en la Resolución CRA 151 de 2001, Artículo 1.3.9.1, y posteriormente compilada en la Resolución CRA 943 de 2021 artículo 1.8.1.1, la CRA, adopto para los servicios de acueducto y alcantarillado el régimen de libertad regulada^[8]  como se muestra a continuación:

“Artículo 1.8.1.1. Vinculación al régimen de libertad regulada. Todas las personas que presten los servicios públicos de acueducto y alcantarillado en el territorio nacional, están sometidas al Régimen de Libertad Regulada de Tarifas.

Dentro de régimen de libertad regulada, las tarifas serán fijadas autónomamente por las Juntas Directivas de las personas que presten los servicios o por quien haga sus veces, o por el alcalde del municipio cuando los servicios sean prestados directamente por la administración municipal.”

Lo anterior se complementa con la definición de Entidad tarifaria Local adoptada por la CRA mediante el artículo 1.2.1 de la Resolución CRA 943 de 2021, el cual se cita a continuación:

“Entidad tarifaria local. Es la persona natural o jurídica que tiene la facultad de definir las tarifas de los servicios de acueducto, alcantarillado y/o aseo, a cobrar en un municipio para su mercado de usuarios.

De acuerdo con lo previsto en el inciso anterior, son entidades tarifarias locales:

a) El alcalde municipal, cuando sea el municipio el que preste directamente el servicio, o la Junta a que hace referencia el inciso 6o del artículo 6 de la Ley 142 de 1994;

b) La junta directiva de la persona prestadora, o quien haga sus veces, de conformidad con lo establecido en sus estatutos o reglamentos internos, cuando el responsable de la prestación del servicio sea alguno de los prestadores señalados en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994.

En ningún caso, el concejo municipal es entidad tarifaria local, y por lo tanto, no puede definir tarifas.”

Así las cosas, dentro del régimen de libertad regulada adoptado por la CRA para los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, las tarifas son definidas por la Entidad Tarifaria Local, sin embargo, estas tarifas deben ser calculadas con base en los criterios y la metodología que expida la CRA en ejercicio de sus funciones.

De igual manera, es importante mencionar que las fórmulas tarifarias expedidas por esta Comisión de Regulación están orientadas a garantizar los criterios del régimen tarifario establecidos en el artículo 87 de la Ley 142 de 1994, los cuales son: Eficiencia Económica, Neutralidad, Solidaridad, Redistribución, Suficiencia Financiera, Simplicidad y Transparencia.

En cumplimiento de lo anterior, esta Comisión de Regulación dispuso como metodologías tarifarias para el cálculo de los costos económicos de referencia las siguientes, las cuales se encuentran todas compiladas en su totalidad en la Resolución CRA 943 de 2021.

Para los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado:

- La metodología tarifaria para prestadores que atienden menos de 5.000 suscritores en el área urbana y en áreas rurales independiente del número de suscriptores está contenida en el Título 1 de la Parte 1 del Libro 2 de la Resolución CRA 943 de 2021 que se encuentra a partir del artículo 2.1.1.1.1.1.

- Metodología para prestadores que atienden más de 5.000 suscriptores en área urbana está contenida en el Título 2 de la Parte 1 del Libro 2 de la Resolución CRA 943 de 2021.

Las citadas metodologías tarifarias y sus normas complementarias se encuentran de manera pública y pueden ser consultadas en la página www.cra.gov.co.

Así mismo, para comprensión de la metodología tarifaria, le invitamos a consultar el material disponible en la sección de videos de nuestra página web. Resaltamos, algunos videos que pueden ser de utilidad para entender cómo se establecen los costos de la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado:

- ¿Qué es el marco tarifario de acueducto y alcantarillado para pequeños prestadores?

https://www.cra.gov.co/prensa/videos/marco-tarifario-acueducto-alcantarilladoueños-prestadores

- ¿Cómo obtener los costos de la prestación rural de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado?

https://www.cra.gov.co/prensa/videos/como-obtener-los-costos-prestacion-rural-los-servicios-públicos-domiciliarios-acueducto

- ¿Cómo se facturan los servicios de acueducto y alcantarillado en Colombia?

https://www.cra.gov.co/prensa/videos/como-se-factura-acueducto-alcantarillado-aseo-Colombia

- ¿Cómo, cuándo y por qué cambiar una tarifa de acueducto y alcantarillado?

https://www.cra.gov.co/prensa/videos/como-cuando-cambiar-tarifa-acueducto-alcantarillado

De igual manera, se hace necesario precisar que según lo establecido en el artículo 79 ^[9] de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001^[10], es función especial de la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, “Vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos quienes presten servicios públicos, en cuanto el cumplimiento afecte en forma directa e inmediata a usuarios determinados; y sancionar sus violaciones, siempre y cuando esta función no sea competencia de otra autoridad.”. Asimismo, en virtud de lo establecido en el numeral 14, artículo 20 del Decreto 1369 de 2020 dicha entidad tiene la función de “Ejercer vigilancia sobre la correcta aplicación del régimen tarifario por parte de los prestadores de servicios públicos domiciliarios.”. Por lo cual, es competencia de dicha entidad y no de la Comisión, ejercer funciones de vigilancia y control en lo relacionado con la prestación de los servicios públicos domiciliarios, así como de la correcta aplicación del régimen tarifario por parte de los prestadores de servicios públicos domiciliarios.

Finalmente, le invitamos a inscribirse en el taller virtual de regulación CRA, el cual tiene por objeto, presentar, mediante un material didáctico en línea, conceptos y fundamentos básicos de la regulación y conocimientos prácticos sobre la aplicación de los marcos regulatorios de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo. Usted puede acceder en cualquier momento y de forma gratuita siguiendo el enlace https://virtual.cra.gov.co/.

En caso de requerir información adicional y/o asesoría en materia tarifaria, le sugerimos comunicarse con la Subdirección de Regulación, al teléfono en Bogotá: (1) 487 38 20 o a la línea gratuita nacional: 01 8000 51 75 65 y uno de nuestros asesores atenderá sus inquietudes.

Cordialmente,

JAMES A. COPETE RIOS

Subdirector de Regulación

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015 "Por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo”.

2. Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.

3. Ley 454 de 1998

4. Decreto 1482 de 1989

5. “Por la cual se determina el marco conceptual que regula la economía solidaria, se transforma el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas en el Departamento Nacional de la Economía Solidaria, se crea la Superintendencia de la Economía Solidaria, se crea el Fondo de Garantías para las Cooperativas Financieras y de Ahorro y Crédito, se dictan normas sobre la actividad financiera de las entidades de naturaleza cooperativa y se expiden otras disposiciones”

6. Sentencia C-741 del 28 de agosto de 2003. Ponente Jaime Araujo Rentería.

7. Artículo 22 de la Ley 142 de 1994

8. Función establecida en el numeral 73.20 del artículo 73 de la Ley 142 de 1994: “73.20. Determinar, de acuerdo con la ley, cuándo se establece el régimen de libertad regulada o libertad vigilada o señalar cuándo hay lugar a la libre fijación de tarifas.”

9. “Funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos”.

10. “Por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994”.