CONCEPTO 20250300100041 DE 2025

(septiembre 16)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá

Señores

XXXXXX

Asunto: Radicado CRA 2025-321-008653-2 de 1 de agosto de 2025

Respetada Doctora XXXXXX,

Recibimos comunicación del radicado de la referencia con el asunto, “Solicitud concepto aclaratorio libre entrada y salida del mercado por un prestador de aprovechamiento, como [sic] debe ser remunerado vía tarifa, en la actividad de aprovechamiento” mediante la cual requiere de la Comisión de Regulación de Agua Potable CRA, resolver la siguiente pregunta: “¿Cómo se construye el promedio de toneladas efectivamente aprovechadas (QA), cuando un prestador de la actividad de aprovechamiento, ya estaba certificando QA y deja de hacerlo por todo el semestre inmediatamente anterior o los dos semestres inmediatamente anteriores y vuelve a certificar toneladas QA?”

Previo a dar respuesta es preciso señalar que conforme con el artículo 28 ^[1] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos constituyen orientaciones y puntos de vista de carácter general, no tienen carácter obligatorio ni vinculante, y no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares. Adicionalmente, la presente respuesta se emite sin perjuicio de lo que sobre el particular consideren otras entidades en el marco de sus competencias.

Para iniciar, conviene aclarar que la pregunta elevada por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios de encuentra en el marco tarifario establecido en el título 2, parte 3 del libro 5 de la resolución 943 ^[2] de 2021, que compila la Resolución 720 ^[3] de 2015, donde la determinación de las toneladas a remunerar en cada periodo de facturación, se calculan con base en el promedio de las toneladas efectivamente aprovechadas del semestre inmediatamente anterior, así como también especificar que este cálculo aplica para los usuarios/suscriptores no aforados.

A continuación, se plantea la siguiente secuencia de temáticas a abordar para dar respuesta a la pregunta planteada por ustedes en su comunicación, lo anterior bajo la aplicación del marco tarifario establecido en la Resolución 720 de 2015.

1) DE LA ONEROSIDAD DE LOS CONTRATOS DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Al respecto, resulta pertinente precisar que desde los inicios del régimen aplicable a los servicios públicos domiciliarios se ha indicado que dicha prestación de no es gratuita, por el contrario que el contrato que rige la relación usuario-prestador, es onerosa.

Lo anterior se desprende de lo señalado en el artículo 128 de la Ley 142 de 1994 que al tenor expresa:

"Artículo 128. Contrato de servicios públicos. Es un contrato uniforme, consensual, en virtud de la cual una empresa de servicios públicos los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero." (subrayado fuera de texto original).

Tal interpretación también ha sido así entendida por la Corte Constitucional, que en reiterados fallos ha mantenido la siguiente línea plasmada desde la sentencia C-580 de 1992:

"El tema de los servicios públicos comprende una de las materias de mayor sensibilidad en la opinión colectiva, sobre todo después del abandono del

concepto de servicios públicos gratuitos que tantas expectativas causó en los comienzos del Estado social de derecho. Hoy en día esa gratuidad ha sido abandonada. Actualmente los servicios públicos son onerosos, surgiendo la obligación para las personas y los ciudadanos de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad."

En este sentido, los prestadores de servicios públicos domiciliarios están autorizados por la ley a cobrar los costos y demás factores necesarios para la prestación del servicio. Pero, no se ajusta al ordenamiento jurídico que los prestadores cobren servicios no prestados o bienes y servicios que no tengan que ver con tal prestación, a menos que el usuario lo haya aceptado de forma expresa.

De la misma manera, el prestador tiene una prohibición legal taxativa, cual es la de no alterar la estructura tarifaria previamente definida, por las respectivas comisiones de regulación. Al respecto, el artículo 148 dispone lo siguiente:

"Artículo 148. Requisitos de la factura. Los requisitos formales de las facturas serán los que determinen las condiciones uniformes del contrato, pero contendrán como mínimo información suficiente para que el suscriptor o usuario pueda establecer con facilidad si la empresa se ciñó a la ley y al contrato al elaborarlas, cómo se determinaron y valoraron sus consumos, cómo se comparan estos y su precio con los de períodos anteriores, y el plazo y modo en el que debe hacerse el pago.

En los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y modo en los que la empresa hará conocer la factura a los suscriptores o usuarios, y el conocimiento se presumirá de derecho cuando la empresa cumpla lo estipulado. Corresponde a la empresa demostrar su cumplimiento. El suscriptor o usuario no estará obligado a cumplir las obligaciones que le cree la factura, sino después de conocerla. No se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario. "(Subrayado fuera de texto original).

Ahora bien, es importante indicar, que las circulares conjuntas 01 de 2017 y 01 de 2021 de la Resolución CRA 720 de 2015 compilada en la Resolución CRA 943 de 2021, respecto de los promedios establecidos en la metodología tarifaria, tienen como propósito reflejar las condiciones estándar de producción de residuos, de modo que

la sensibilidad del suscriptor frente a variaciones en la tarifa se reduzca, ya que la utilización de un promedio suaviza las fluctuaciones propias del cálculo tarifario.

Así las cosas, es pertinente precisar que la regla de tomar el promedio mensual del semestre inmediatamente anterior para el cálculo de los promedios aplica para las variables de: kilómetros de barrido y limpieza, toneladas de residuos, metros cúbicos de lixiviados y número de suscriptores, así:

ii) Para los períodos de facturación entre enero y junio, con base en el promedio mensual de: kilómetros, residuos, caudal de lixiviados y número de suscriptores, de julio a diciembre del año inmediatamente anterior, y

ii) Para los períodos de facturación de julio a diciembre con base en el promedio mensual de: kilómetros, residuos, caudal de lixiviados y número de suscriptores, de enero a junio del año en cuestión, en toneladas/mes, m3/mes y suscriptores/mes, respectivamente.

Ahora bien, es preciso mencionar que los promedios a los cuales hace referencia la metodología tarifaria expedida por esta Comisión de Regulación es sinónimo de lo que es la medida de tendencia central denominada media aritmética. Dicho concepto es definido en distintos referentes teóricos como Wackerly y Mendenhall (2002) en el libro Estadística matemática con aplicaciones^[4] donde esta medida corresponde a la suma de un conjunto de datos de una variable dividida por el número de observaciones con las cuales se cuenta.

El conjunto de datos sobre el cual se calcula esta medida depende del contexto en el cual se utiliza y la finalidad que se busca. En ese sentido, en el marco tarifario establecido en la Resolución CRA 720 de 2015 compilada en el Libro 5, Parte 3, Titulo 2 de la Resolución CRA 943 de 2021 se dispuso que este promedio se calculara con base en los datos registrados en el Sistema Único de Información - SUI administrado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - SSPD, el cual es la fuente oficial del sector de acuerdo con lo establecido en el artículo nuevo de la Ley 142 de 1994 adicionado por el artículo 14 de la Ley 689 de 2001.

Así mismo, acorde con lo dispuesto en el numeral 2.2 de la Circular Conjunta de 2021^[5] los cálculos de los promedios de las toneladas efectivamente aprovechadas bajo la aplicación del marco tarifario dispuesto en el Título 2 de la Parte 3 del Libro 5 de la Resolución CRA 943 de 2021 "(...) se realizará únicamente con la información disponible y certificada por el prestador de aprovechamiento en el SUI.” Lo anterior, con observancia de lo dispuesto en el parágrafo 2o del artículo 8 de la Resolución 276 de 2016 del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio -MVCT en donde se dispone que la facturación de la actividad de aprovechamiento se realizará con base en las toneladas efectivamente aprovechadas reportadas por el prestador de la actividad en el SUI.”.

2) Requisitos para reconocer remuneración tarifariamente a una persona prestadora de la actividad de aprovechamiento en cada uno de los dos componentes el VBA (Valor base de Aprovechamiento y en el CCS (Costo de Comercialización por suscriptor).

La circular 01 de 2017 ^[6] en su numeral 3, “Liquidación de la actividad de aprovechamiento en el Marco tarifario de aseo definido por la Resolución CRA 720 de 2015.”, determinó que de conformidad con la Resolución CRA 720 de 2015, los costos tarifarios asociados a la actividad de aprovechamiento se activan en dos momentos independientes y deben cumplir los siguientes requisitos indispensables de información:

“Es así como, el VBA se activa a partir del reporte de información de toneladas efectivamente aprovechadas en el SUI, situación que se da con posterioridad al registro de la persona prestadora en el RUPS. En este orden de ideas, y toda vez que la información asociada a la prestación de la actividad de aprovechamiento comenzó a reportarse en el SUI desde noviembre del año 2016, si una persona prestadora de la actividad de aprovechamiento reporta información de toneladas efectivamente aprovechadas correspondientes a meses que no han sido objeto de facturación, pero posteriores a la fecha de registro en el RUPS, tales toneladas deben ser facturadas con la retroactividad que corresponda. Lo anterior, siempre y cuando dichas toneladas no hayan sido remuneradas a través de otros esquemas municipales que estén

cobijados por la transición del Decreto 596 de 2016, el cual modificó y adicionó el Decreto 1077 de 2015.”

En relación con los parámetros definidos por la Resolución CRA 720 de 2015, a continuación, se aclara que información indispensable para la facturación de la actividad y cual no:

Toneladas mensuales efectivamente aprovechadas por la persona prestadora J (QAj): Es un requisito indispensable para la facturación de la actividad de aprovechamiento." (...) Negrita fuera del texto.

“Acorde con lo anterior, se reitera que para poder cobrar el VBA los prestadores de la actividad de aprovechamiento deben estar inscrito en el RUPS y haber reportado toneladas en los términos y plazos establecidos por la Resolución 276 de 2016 del MVCT.”

Es necesario complementar este contexto normativo y de lineamientos guía de la circular, con lo definido en la resolución 276 ^[7] de 2019 en relación con la frase textual del párrafo previamente citado que dice: “y haber reportado toneladas en los términos y plazos establecidos por la Resolución 276 de 2016 del MVCT”.

El artículo 8 de la referida resolución 276 determina que el reporte de información para el cálculo de la remuneración vía tarifa de la actividad de aprovechamiento al Sistema Único de información (SUI), en los siguientes términos, en lo que tiene que ver con las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento:

“Para el cálculo de la remuneración vía tarifa de la actividad de aprovechamiento de que trata el artículo 2.3.2.5.2.3.1 del Decreto 1077 de 2015 adicionado por el decreto 596 del 11 de abril de 2016, se requiere de tres fuentes de información que deberán ser reportadas al Sistema Único de Información (SUI), dentro de los primeros tres (3) días del mes, correspondiente al mes inmediatamente anterior, así:

“(.) B. Para las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento:

1. Toneladas mensuales efectivamente aprovechadas generadas por usuarios no aforados, en su área de prestación (ton/mes).

2. Total de toneladas mensuales efectivamente aprovechadas generadas por usuarios aforados, en su área de prestación, discriminado por usuario aforado (ton/mes).

3. Número de suscriptores aforado de aprovechamiento en el área de prestación, discriminado por tipo y uso”

Finalmente, esta misma circular conjunta 01 de 2017, en sus consideraciones generales deja explicito lo siguiente: “Asimismo, se aclara que las prestadores del servicio público domiciliario de aseo deben realizar la facturación de la actividad de aprovechamiento, y no podrán solicitar información ni requisitos adicionales a las establecidos en la norma; en caso de hacerlo, el afectado deberá poner esta situación en conocimiento de la SSPD para que se adelanten las actuaciones pertinentes en el marco de sus competencias.”

En conclusión, la exposición realizada deja claro que las condiciones sustanciales que habilitan el reconocimiento del Valor Base de Aprovechamiento para una persona prestadora de la actividad de aprovechamiento se limitan a dos condiciones: 1.) Inscripción en RUPS habilitado para prestar la actividad de aprovechamiento y 2) el reporte de las toneladas efectivamente aprovechadas QAj en los términos de plazos establecidos por la resolución 276 de 2016. Es decir, cumplidas estas dos condiciones como lo dice la circular conjunta 01 de 2017, no habrá lugar a que el prestador de la actividad de recolección y transporte solicite información ni requisitos adicionales a los establecidos.

Ahora bien, en relación con el componente tarifario relacionado con el incremento del 30% del Costo de Comercialización por Suscriptor (CCS), la citada circular ofrece claridad sobre los requisitos que activan el reconocimiento de este costo al prestador de aprovechamiento en los siguientes términos:

“Dicho incremento, se activa en el momento en que efectivamente se ha incurrido en el costo de comercialización, es decir, a partir del periodo en el cual se certificaron toneladas efectivamente aprovechables en el SUI y por ende se podía facturar la actividad de aprovechamiento en el respectivo municipio o distrito.

Es así como, para realizar el cobro del 30% adicional del CCS, es necesario contar con reporte certificado por el SUI de toneladas efectivamente

aprovechadas correspondiente al periodo a facturar. Por tanto, en los casos en las que una persona prestadora de la actividad de aprovechamiento no reporte toneladas efectivamente aprovechadas para un periodo de facturación (en los términos y plazos establecidos por la Resolución 276 de 2016 del MVCT), no tendrá acceso a recursos de comercialización de ese periodo; y en consecuencia, la persona prestadora de la actividad de recolección y transporte de residuos no aprovechables está facultada para realizar el cobro del incremento del CCS de manera retroactiva únicamente si se prestó la actividad de aprovechamiento y por tanto la información de toneladas efectivamente se encuentre reportada al SUl.”

Nuevamente la circular conjunta 01 de 2017, deja claro que, si el prestador de aprovechamiento cuenta con reporte certificado por el SUI de toneladas efectivamente aprovechadas correspondiente al periodo a facturar en los términos y plazos de la Resolución 276 de 2016, tiene derecho a que le sea remunerado el Costo de Comercialización por Suscriptor. En este caso también se debe aplicar lo expresado en la circular conjunta 01 de 2017, en cuanto a que, una vez cumplidas las condiciones para este reconocimiento tarifario, no habrá lugar a que el prestador de la actividad de recolección y transporte solicite información ni requisitos adicionales a los establecidos para su efectivo reconocimiento.

A este punto del análisis normativo y de circulares conjuntas adelantado, no queda duda que la persona prestadora de la actividad de aprovechamiento en el caso de la pregunta planteada, quien ha dejado de reportar por uno o más semestres completos, goza del derecho que le sean reconocidos los dos componentes tarifarios si ha dado cumplimiento a las condiciones establecidas tanto en la circular conjunta 01 del 2017 como en los términos y plazos del reporte del que se habla en la resolución 276 de 2016.

En adelante la inquietud a abordar es cómo construir el promedio de toneladas efectivamente aprovechadas QA~j requeridas como insumo para la liquidación de la remuneración de este prestador de aprovechamiento, considerando la normatividad vigente que determina las reglas de cálculo de dicho promedio.

3) Reglas para el cálculo de toneladas por suscriptor definidas en conjunto por prestadores para facturación.

El artículo 5.3.2.3.2. “cálculo de toneladas por suscriptor definidas en conjunto por prestadores para facturación”, establece la forma de cálculo de las toneladas a utilizar en el periodo de facturación al usuario/suscriptor por concepto de la actividad de aprovechamiento, y se establece de la siguiente forma:

“PARÁGRAFO 1o. En el caso de personas prestadoras del servicio público de aseo inicien actividades con posterioridad a la entrada en vigencia de la fórmula tarifaria, podrán utilizar períodos inferiores hasta acumular la información correspondiente al período señalado.”

Ahora bien, La Resolución 943 establece en el artículo 5.3.2.1.4 la definición del concepto de promedios de diversas variables usadas para los cálculos de los que trata del marco tarifario establecido en el título 2, parte 3 del libro 5 de la resolución 943, es decir de la resolución 720 de 2015, así como también establece en el parágrafo 1 del mismo artículo, como proceder cuando la definición no aplica dado que se trata personas prestadoras del servicio público de aseo inician actividades con posterioridad a la entrada en vigencia de la fórmula tarifaria:

“Promedio para los cálculos: Cuando en la presente resolución se determine que los cálculos se realicen con el promedio de: kilómetros de barrido y limpieza, toneladas de residuos, metros cúbicos de lixiviados y número de suscriptores, se tomará el promedio mensual del semestre inmediatamente anterior, así: i) Para los períodos de facturación entre enero y junio, con base en el promedio mensual de: kilómetros, residuos, caudal de lixiviados y número de suscriptores, de julio a diciembre del año inmediatamente anterior y ii) Para los períodos de facturación de julio a diciembre con base en el promedio mensual de: kilómetros, residuos, caudal de lixiviados y número de suscriptores, de enero a junio del año en cuestión, en toneladas/mes, m3/mes y suscriptores/mes, respectivamente.

PARÁGRAFO 1o. En el caso de personas prestadoras del servicio público de aseo inicien actividades con posterioridad a la entrada en vigencia de la fórmula tarifaria, podrán utilizar períodos inferiores hasta acumular la información correspondiente al período señalado.”

La norma contempló para efectos de la facturación de la actividad de aprovechamiento al suscriptor, el uso del promedio del semestre inmediatamente anterior, al mes de facturación (artículo 5.3.2.1.4) y también especificó como proceder en relación a la construcción del promedio, para el caso que las personas prestadoras del servicio público de aseo que inician actividades con posterioridad a la entrada en vigencia de la fórmula tarifaria, aclarando que podrán utilizar períodos inferiores hasta acumular la información correspondiente al período señalado.

En consecuencia, se establece que el propósito de la norma es asegurar el derecho del prestador al reconocimiento tarifario. La ausencia de un promedio calculado con base en la información del semestre inmediatamente anterior no conlleva la pérdida de dicho derecho.

Ahora bien, un prestador de aprovechamiento, que no cuenta con información certificada por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios del semestre inmediatamente anterior, ~QAj por motivos diferentes a un aplazamiento, y que posteriormente vuelve a iniciar la operación de prestación de la actividad en el marco del servicio público de aseo, siempre y cuando de cumplimiento a los requisitos para el reconocimiento tarifario, es posible adoptar lo establecido en el parágrafo 1 del artículo 5.3.2.3.2 ^[8], porque el concepto de inicio de la actividad no se puede limitar de manera exclusiva al inicio por primera vez, ya que la norma solamente hace referencia al inicio sin realizar ninguna distinción.

Se considera pertinente señalar en este punto que debido a que la norma no consideró necesario realizar distinciones al respecto, con lo cual se debe aplicar el criterio de interpretación jurídico según el cual donde la norma no distingue, no le corresponde distinguir al intérprete.

Así mismo, cabe resaltar que, el Código Civil Colombiano estableció las reglas de interpretación de la ley en sus artículos 27 y 28, en el siguiente sentido:

“ARTICULO 27. INTERPRETACION GRAMATICAL Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu. Pero bien se puede, para interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento.

ARTICULO 28. SIGNIFICADO DE LAS PALABRAS. Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal”.

También existe el escenario en el cual el prestador de aprovechamiento no cuenta con toneladas efectivamente aprovechadas en el semestre inmediatamente anterior para construir el promedio QA~j, debido a que, si hubo prestación del servicio, pero las toneladas se encuentran bajo la medida de aplazamiento, en este caso el numeral 2.2 de la circular 01 de 2021 “Cálculo de las toneladas efectivamente aprovechadas mensuales bajo la medida de aplazamiento”^[9], definió que:

"(...) para los periodos que se encuentren sujetos a la medida de aplazamiento establecida en la Resolución SSPD 20201000046075 del 2020, la construcción del promedio de las toneladas efectivamente aprovechadas QAj, se realizará únicamente con la información disponible y certificada por el prestador de aprovechamiento en el SUI.

Ahora bien, en el marco de la aplicación del Título 2 del Libro 5 de la Resolución CRA 943 de 2021, cuando se tenga al menos un periodo de reporte de las toneladas efectivamente aprovechadas aplazado, el cálculo del promedio de las mismas se efectuará con la información disponible y certificada en el momento de la generación de la información para la facturación del servicio público.

En este caso es claro que el prestador no suspendió y reinició la prestación, sino que por el contrario el prestador ha prestado el servicio en su APS solo que la información de toneladas requeridas para el cálculo del ~QA~j, no se encuentra disponible porque estas toneladas estás afectadas por la medida de aplazamiento. Y la circular como se citó deja claro cual es el proceder en ese caso.

De esta forma, esperamos haber resuelto la inquietud planteada. Quedamos atentos de cualquier aclaración adicional.

JAMES A. COPETE RIOS

Subdirector de Regulación

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015 “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo”.

2. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones”.

3. “Por la cual se establece el régimen de regulación tarifaria al que deben someterse las personas prestadoras del servicio público de aseo que atiendan en municipios de más de 5.000 suscriptores en áreas urbanas, la metodología que deben utilizar para el cálculo de las tarifas del servicio público de aseo y se dictan otras disposiciones”.

4. Wackerly, Dennis D. Mendenhall III, Willian. (2002). Estadística matemática con aplicaciones. Ed. 6. Thomson. México.

5. “Cálculo de los promedios de las toneladas efectivamente aprovechadas, recursos recaudados de la actividad de aprovechamiento y otros aspectos del comité de conciliación”

6. “Esquema operativo de la actividad de aprovechamiento del servicio público de aseo y régimen de transición para implementar el esquema operativo definido por el decreto 596 de 2016, que modifica y adiciona el decreto 1077 de 2015.”

7. “Por la cual se reglamentan los lineamientos del esquema operativo de la actividad de aprovechamiento del servicio público de aseo y del régimen transitorio para la formalización de los recicladores de oficio acorde con lo establecido en el Capítulo 5 del Título 2 de la parte 3 del Decreto 1077 de 2015 adicionado por el Decreto 596 del 11 de abril de 2016”

8. "cálculo de toneladas por suscriptor definidas en conjunto por prestadores para facturación”

9. "Cálculo de los promedios de las toneladas efectivamente aprovechadas, recursos recaudados de la actividad de aprovechamiento y otros aspectos del comité de conciliación”