CONCEPTO 20260120113421 DE 2026

(julio 30)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá, D.C.

Señores

XXXXXX

Asunto: Radicado CRA 20263210082962 de 18 de junio de 2026.

Respetados señores:

En atención a la solicitud realizada mediante oficio radicado CRA 20263210082962 de 18 de junio de 2026, de manera atenta se da respuesta en los siguientes términos:

I. ANTECEDENTES

La EMPRESA DE SERVICIO PÚBLICO DE ASEO DE CALI-EMSIRVA, por intermedio de su representante legal, doctora Adriana Betancourt Ortíz, con ocasión a la decisión establecida en la Resolución 38275 de 2026^[1], expedida por la Superintendencia de Industria y Comercio, solicita "(...) pronunciamiento y concepto técnico-jurídico en el marco de sus estrictas competencias”.

“Petición a La Comisión:

Con base en los hechos verificados por la SIC y el régimen general contenido en la Resolución CRA 943 de 2021, respetuosamente elevamos las siguientes peticiones:

1. Que la CRA emita un concepto institucional y regulatorio dirigido a PROMOCALI S.A.S. E.S.P., PROMOVALLE S.A. E.S.P., VEOLIA ASEO CALI S.A. E.S.P. y CIUDAD LIMPIA BOGOTÁ S.A. E.S.P. (Sede Cali), donde se precise el alcance de las obligaciones regulatorias relativas a la titularidad del catastro de usuarios para la validez de los tramites ante el regulador (RES CRA 943).

2. Que la CRA determine formalmente que mal haría la Comisión en validar, avalar o dar trámite a un estudio tarifario o a un Contrato de Condiciones Uniformes (CCU) que se encuentren fundamentados en una información comercial y un catastro de usuarios sobre los cuales el operador carece de un derecho legal y vigente de uso, máxime cuando existe una medida cautelar vigente dictada por la autoridad de protección de la competencia (SIC) por el uso indebido de dichos datos. Ello implicaría viciar de ilegalidad el soporte técnico-comercial de las tarifas que se pretenden cobrar a los usuarios de la ciudad”.

II. REFERENTES NORMATIVOS Y JURISPRUDENCIALES

1. NORMATIVOS:

1.1. Artículos 333 y 365 de la Constitución Política.

1.2. Artículos 2.3.1.3.1.1.2. y 2.3.2.2.4.1.100 del Decreto 1077 de 2015.

1.3. Numeral 7 del Artículo 7 del Decreto 2883 de 2007.

1.4. Artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

1.5. Artículos 15, 22, 25, 26, 128, 129, 132, 133 de la Ley 142 de 1994.

1.6. Artículo 1.2.1. de la Resolución 943 de 2021.

1.7. Circular Conjunta CRA-SSPD No. 001 de 2016.

III. PROBLEMA JURÍDICO

¿Puede la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico CRA, en el marco de sus funciones regulatorias, establecer la titularidad del catastro de usuarios de una persona prestadora, en los escenarios del contrato de condiciones uniformes y los estudios tarifarios?

III. CONSIDERACIONES DE LA OFICINA ASESORA JURÍDICA

Antes de dar respuesta a su consulta, se indica que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos son orientaciones que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares, la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante. Adicionalmente, la presente respuesta se emite sin perjuicio de lo que sobre el particular consideren otras entidades en el marco de sus competencias.

Dicho lo anterior, para resolver el problema jurídico sometido a consideración, se abordará el respectivo análisis empezando por de definición del catastro de usuarios, para luego dar paso a los aspectos generales del contrato de condiciones uniformes, la libre competencia, los estudios tarifarios y finalizar con el análisis del caso concreto.

DEL CATASTRO DE USUARIOS

Es pertinente partir de lo establecido en el artículo 2.3.1.3.1.1.2. del Decreto 1077 de 2015^[2], el cual señala que:

“ARTÍCULO 2.3.1.3.1.1.2. Del registro o catastro de usuarios. Cada entidad prestadora de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado deberá contar con la información completa y actualizada de sus suscriptores y usuarios, que contenga los datos sobre su identificación, modalidad del servicio que reciben, estados de cuentas y demás que sea necesaria para el seguimiento y control de los servicios.

La entidad prestadora de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, asegurará que la identificación de los inmuebles corresponda a la nomenclatura oficial.

En casos excepcionales por deficiencias o baja cobertura de la nomenclatura oficial, la entidad prestadora de los servicios públicos podrá adoptar una nomenclatura provisional.

PARÁGRAFO. Es responsabilidad de los suscriptores o usuarios informar a la entidad prestadora de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado cualquier cambio en las características, identificación o uso de los inmuebles a las reportadas en el momento de la solicitud de instalación de los servicios.”

Por su parte, esta Comisión de Regulación definió el catastro de usuarios en los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, en la Resolución 943 de 2021 de la siguiente manera:

“ARTÍCULO. 1.2.1. DEFINICIONES.

(...)

Catastro de usuarios. Es el listado de la respectiva persona prestadora, que contiene los usuarios del servicio con sus datos identificadores.”

En particular, para el servicio público de aseo, el artículo 2.3.2.2.4.1.100 del Decreto 1077 de 2015, señala que las personas prestadoras deberán contar con la información completa y actualizada de sus usuarios, en especial de los datos sobre su identificación, de la modalidad del servicio que reciben, cantidad de residuos que genera, estado de cuentas y demás información que sea necesaria para el seguimiento y control del servicio.

Aunado a lo anterior, en la Resolución CRA 720 de 2015, compilada en el Título 2 de la Parte 3 del Libro 5 de la Resolución CRA 943 de 2021, se reconocen los costos asociados a actividades como el Catastro, Facturación, Campañas y publicaciones, Atención al usuario, Cargue al SUI, Estratificación, Liquidación, y el Incremento del costo de comercialización cuando se presta la actividad de aprovechamiento.

Por otra parte, el costo asociado al catastro de suscriptores: se entiende como el listado de la persona prestadora que contiene los usuarios del servicio con sus datos identificadores. Para el costo de esta actividad en la metodología tarifaria de grandes prestadores, se tuvo en cuenta los costos de dos actividades, actualización y administración del catastro. Por su parte, la actualización del catastro se refiere a que la información básica de los suscriptores, como la dirección, uso y propiedad del predio, unidades residenciales y/o comerciales que se tengan en el predio, y el estrato socioeconómico, se mantengan actualizadas. Para ello, el prestador puede actualizarlo de manera masiva por medio de censos, o comparando la información que tenga otra empresa de servicios públicos domiciliarios donde se tenga información similar con los suscriptores del servicio de aseo.

De las disposiciones transcritas se observa que los prestadores de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo están en el deber de levantar, administrar y mantener actualizada una relación de usuarios, que contenga los datos sobre su identificación, modalidad del servicio que reciben, estados de cuentas y demás que sean necesarios para el seguimiento y control de dichos servicios.

DE LOS CONTRATOS DE CONDICIONES UNIFORMES

De conformidad con el artículo 128 de la Ley 142 de 1994, el contrato de servicios públicos es un contrato uniforme, consensual, en virtud del cual una empresa de servicios públicos los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero, de acuerdo con las estipulaciones que han sido definidas por ella para ofrecerlas a muchos usuarios no determinados, haciendo parte del mismo contrato, no solo sus estipulaciones escritas, sino todas las que la empresa aplica de manera uniforme en la prestación del servicio.

El régimen legal al que se somete el contrato de servicios públicos está previsto en el artículo 132 de la Ley 142 de 1994, según el cual, se regirá por lo dispuesto en la ley, por las condiciones especiales que se pacten con los usuarios, por las condiciones uniformes que señalen las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios y por las normas del Código de Comercio y del Código Civil.

En este orden, el artículo 129 de la citada Ley ^[3] señala que “Existe contrato de servicios públicos desde que la empresa define las condiciones uniformes en las que está dispuesta a prestar el servicio y el propietario, o quien utiliza un inmueble determinado, solicita recibir allí el servicio, si el solicitante y el inmueble se encuentran en las condiciones previstas por la empresa. (...)".

Por su parte, corresponde a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico la función de revisar y dar concepto sobre la legalidad de las condiciones uniformes de los contratos de servicios públicos^[4] que se sometan a su consideración.

Dicho lo anterior, esta Comisión de Regulación emitió modelos que pueden ser usados como base para la elaboración de los contratos de condiciones uniformes para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo. Cada uno de los modelos de contrato de condiciones uniformes fue elaborado atendiendo las condiciones propias de la prestación y contiene las disposiciones acordes con la metodología tarifaria aplicable según el tamaño del mercado.

Cuando una Comisión haya rendido concepto previo sobre un contrato de condiciones uniformes, o sobre sus modificaciones, el juez que lo estudie debe dar a ese concepto el valor de una prueba pericial firme, precisa, y debidamente fundada, de acuerdo con lo establecido en el último inciso del artículo 133 de la Ley 142 de 1994.

Así mismo, es pertinente resaltar que una vez que el contrato de condiciones uniformes cuente con el concepto de legalidad otorgado por esta Comisión de Regulación, las modificaciones que se realicen al mismo, dejan sin efecto dicho concepto de legalidad emitido en relación con las cláusulas modificadas y que no fueron objeto de análisis por parte de esta Comisión, salvo que se trate de cambios que tengan como propósito ajustar el contrato de servicios públicos a la normatividad sectorial vigente, por cuanto ésta se entenderá incorporada en el mismo desde el momento que entra en vigencia la modificación respectiva.

Ahora, resulta pertinente precisar que los modelos de condiciones uniformes expedidos por la Comisión no tienen carácter obligatorio, en tanto su propósito principal es el de orientar y facilitar la gestión de las empresas prestadoras en la elaboración del contrato de servicios públicos para que se ajuste a la normatividad vigente.

Es necesario aclarar que en lo que respecta al concepto de legalidad del contrato de condiciones uniformes, esta Comisión revisa que las cláusulas incluidas en el texto del mismo se encuentren conforme a derecho, pero no tiene acceso a lo relativo al catastro de usuarios, ni tiene la facultad de determinar su titularidad, tal y como se explicó en líneas anteriores.

Ahora bien, se debe tener en cuenta que, en este caso, que las facultades de la CRA se limitan al análisis del clausulado propuesto por el prestador observando que el mismo no vaya en detrimento del usuario ni que existan prácticas de abuso de posición dominante; sin embargo, frente a la aplicación de dichas cláusulas, es de advertir que no es competencia de esta Comisión de Regulación la corroboración de la implementación de las mismas.

DE LA LIBRE COMPETENCIA

En este punto es pertinente señalar que de conformidad con los artículos 333 y 365 de la Constitución Política, los servicios públicos domiciliarios se prestan en régimen de competencia como regla general. Estas formulaciones constitucionales tienen su expresión en la Ley 142 de 1994, entre otras disposiciones, en los artículos 10, libertad de empresa, y 22, conocido comúnmente como libertad de entrada.

Una de las formas de evitar que se obstruya o restrinja la libre competencia económica y se presenten prácticas abusivas es garantizando que quien demanda un bien o servicio pueda tener una gama de ofertas que le permitan decidir libremente a quien le compra. Dicha garantía en la Ley 142 de 1994 se denomina libre elección de prestador del servicio que se encuentra establecida en el artículo 9.

Aunado a lo anterior, según el régimen de funcionamiento de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, previsto en el artículo 22 de la Ley 142 de 1994, no se requiere permiso para el desarrollo de su objeto social, pero para poder operar deberán obtener de las autoridades competentes, según sea el caso, las concesiones, permisos y licencias referidas en los artículos 25 y 26 Ibidem, de acuerdo con la naturaleza de su actividad.

DEL ESTUDIO TARIFARIO

Al respecto, es necesario tener en cuenta que los conceptos que emite esta Comisión de Regulación concepto sobre los estudios de costos y tarifas de los servicios públicos de Acueducto, Alcantarillado y Aseo, sometidos a su consideración, se realizan con base en lo dispuesto en el numeral 7^[5] del Artículo 7 del Decreto 2883 de 2007^[6], y tienen como finalidad verificar la adecuada aplicación de la metodología tarifaria vigente por parte del prestador.

En desarrollo de dicha función, la revisión del estudio de costos consiste en un análisis técnico de la información y de los cálculos presentados por el prestador, con el propósito de verificar su consistencia y su conformidad con las disposiciones regulatorias aplicables. Como resultado de este ejercicio, la Comisión emite las observaciones técnicas a que haya lugar y el correspondiente concepto sobre el estudio presentado.

De conformidad con la Circular Conjunta CRA-SSPD No. 001 de 2016^[7], una vez emitido el concepto sobre el estudio de costos, la Comisión no realiza nuevos pronunciamientos sobre el mismo, salvo que se trate de una solicitud particular de modificación de costos económicos de referencia presentada por el prestador en los términos previstos en el Título 7, Parte 8 del Libro 1 de la Resolución CRA 943 de 2021. Asimismo, el concepto emitido es remitido a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para lo de su competencia.

En ese sentido, el pronunciamiento de la Comisión se circunscribe exclusivamente a la revisión técnica del estudio de costos frente a la metodología tarifaria vigente y no comprende la verificación de la legalidad de los actos, contratos, derechos de propiedad, titularidad, autorizaciones de uso de información o demás situaciones jurídicas particulares que puedan servir de soporte al estudio, aspectos cuya verificación corresponde a las autoridades competentes en ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia, control o administración de justicia.

En consecuencia, el concepto emitido por la Comisión no constituye una validación o certificación integral del estudio de costos ni de la información que le sirve de soporte, sino un pronunciamiento técnico sobre la correcta aplicación de la metodología tarifaria, sin perjuicio de las actuaciones que, en el ámbito de sus competencias, puedan adelantar la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios u otras autoridades.

DEL CASO CONCRETO

En relación con establecer la titularidad del catastro de usuarios, es importante precisar que las facultades y funciones que tiene esta Comisión de Regulación no le permiten establecer titularidades en relación con el catastro de usuarios, aun mas, en los escenarios planteados en la comunicación, la revisión del contrato de condiciones uniformes y los estudios tarifarios (estudio de costos), es pertinente aclarar que esta Comisión no tiene acceso a dicha información (catastro de usuarios) en la realización de estos ejercicios propios de las funciones de esta Entidad.

En este sentido, cualquier controversia relacionada con la titularidad o el uso de la información comercial o del catastro de usuarios deberá ser resuelta por las autoridades competentes, sin que corresponda a esta Comisión pronunciarse sobre la legalidad de tales situaciones.

En el escenario del contrato de condiciones uniformes esta Comisión revisa que las cláusulas incluidas en el texto del mismo se encuentren conforme a derecho, pero no tiene acceso a lo relativo al catastro de usuarios, ni tiene la facultad de determinar su titularidad.

En la revisión del estudio de costos, esta Comisión de Regulación se limita a realizar un análisis técnico de la información y de los cálculos presentados por el prestador, con el propósito de verificar su consistencia y su conformidad con las disposiciones regulatorias aplicables. Como resultado de este ejercicio, la Comisión emite las observaciones técnicas a que haya lugar y el correspondiente concepto sobre el estudio presentado.

Dicho concepto, no constituye una validación o certificación integral del estudio de costos ni de la información que le sirve de soporte, sino un pronunciamiento técnico sobre la correcta aplicación de la metodología tarifaria, sin perjuicio de las actuaciones que, en el ámbito de sus competencias, puedan adelantar la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios u otras autoridades.

CONCLUSIONES

Teniendo en cuenta lo desarrollado a lo largo de este concepto, la respuesta al problema jurídico planteado consistente, se resume así:

La coordinación y los mecanismos para la prestación de los servicios de aseo por parte de varias empresas en un municipio deberá observar la libre competencia, lo que permite que en cualquier momento una persona prestadora debidamente constituida, en cualquiera de las formas descritas en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, puede entrar al mercado a prestar los servicios, así como salir de él, sin que exista alguna restricción legal para que pueda hacerlo.

Las facultades de la CRA en materia de contratos de condiciones uniformes, se limitan al análisis del clausulado propuesto por el prestador observando que el mismo no vaya en detrimento del usuario ni que existan prácticas de abuso de posición dominante; esta Comisión de Regulación no tiene la facultad de intervenir en relación con la titularidad del catastro de usuarios, toda vez que no tiene acceso a dicha información en la revisión de los contratos de servicios públicos, y además, no tiene funciones de inspección, vigilancia y control.

De conformidad con el marco regulatorio vigente, los prestadores de los servicios públicos domiciliarios tienen la obligación de levantar, administrar y mantener actualizado el catastro de usuarios como un instrumento indispensable para la adecuada prestación del servicio y el desarrollo de las actividades de comercialización. No obstante, la regulación no establece un régimen de propiedad, titularidad o derechos de uso sobre dicha información, ni atribuye a esta Comisión competencia para pronunciarse sobre tales aspectos.

En caso de requerir información adicional y/o asesoría en materia tarifaria, le sugerimos comunicarse con la Subdirección de Regulación, al teléfono en Bogotá: (1) 487 38 20 o a la línea gratuita nacional: 01 8000 51 75 65 y uno de nuestros asesores atenderá sus inquietudes.

De esta forma se da respuesta a la solicitud presentada.

Cordial saludo,

CAMILO ANDRÉS BUSTOS PARRA

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. "Por la cual se decretan unas medidas cautelares”.

2. "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio."

3. Ley 142 de 1994

4. Ley 142 de 1994. Artículo 73. Funciones y facultades generales. (...) 73.10. Dar concepto sobre la legalidad de las condiciones uniformes de los contratos de servicios públicos que se sometan a su consideración; y sobre aquellas modificaciones que puedan considerarse restrictivas de la competencia. Las comisiones podrán limitar, por vía general, la duración de los contratos que celebren las empresas de servicios públicos, para evitar que se limite la posibilidad de competencia”