CONCEPTO 127431 DE 2026

(agosto 31)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá, D.C.

Doctora

XXXXX

Secretaria General

Alcaldía Municipal de Yumbo (Valle del Cauca)

Correo electrónico: XXXXX@yumbo.gov.co

Ciudad

Asunto: Radicados CRA 20253210207672 del 19 de diciembre de 2025 y 20263210095062 del 15 de julio de 2026.

Respetada doctora XXXXX:

En atención a su comunicación del asunto y a la aclaración remitida mediante oficio 300.21.480 del 9 de julio de 2026, nos permitimos emitir el siguiente concepto jurídico:

I. ANTECEDENTES

En su escrito inicial, la Secretaría General del Municipio de Yumbo mediante Radicado CRA 20253210207672 del 19 de diciembre de 2025, solicita concepto jurídico sobre la viabilidad legal de aplicar el concepto de "consolidación intramunicipal" para integrar las áreas de prestación del servicio de alcantarillado en el Municipio de Yumbo, con fundamento en lo estipulado en el artículo 19 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015, y expuso lo siguiente:

- El Municipio es propietario de los activos de acueducto y alcantarillado. Los entregó a la ESPY S.A. E.S.P. para su administración, operación y mantenimiento, mediante un contrato de aporte sujeto a determinadas condiciones.

- El área de prestación del servicio de alcantarillado de esa empresa se limitaba al perímetro urbano.

- El Municipio construyó redes de alcantarillado en un sector colindante con la zona urbana, de vocación industrial y de servicios.

Mediante oficio 20260120008691 del 29 de enero de 2026, esta Comisión solicitó aclarar tres puntos: la definición y el fundamento legal del término empleado; la clasificación de las zonas consultadas en el Plan de Ordenamiento Territorial; y si dichas zonas están dentro del perímetro de los servicios públicos.

El Municipio respondió mediante el oficio Radicado CRA 20263210095062 del 15 de julio de 2026. De esa respuesta se extraen los siguientes hechos:

- El Plan de Ordenamiento Territorial de Yumbo fue adoptado mediante el Acuerdo Municipal 007 del 29 de abril de 2026, para el periodo 2026-2039.

- El Plan clasifica el suelo del municipio en urbano, de expansión urbana y rural. Dentro del suelo rural, distingue las categorías de suelo suburbano –empresa- rial, residencial, logístico y de servicios– y centros poblados.

- El sector consultado corresponde al suelo suburbano empresarial, subcategoría Arroyohondo.

- El Plan no delimita un perímetro de servicios públicos. No obstante, la infraestructura de alcantarillado y de manejo de aguas lluvias sí se consideró para delimitar los suelos urbanos y suburbanos empresariales (plano CG 08B de 10 del documento de formulación).

- La ESPY S.A. E.S.P., presta el servicio de alcantarillado en la zona urbana y apoya el mantenimiento de la infraestructura que el Municipio construyó en el sector suburbano colindante.

- El Municipio conserva el 80 % del capital accionario de la ESPY S.A. E.S.P., empresa de capital cien por ciento oficial.

La calificación urbanística de esas zonas corresponde al Municipio. Esta Comisión no la valora: toma los hechos anteriores como base para el presente concepto.

II. REFERENTES NORMATIVOS Y JURISPRUDENCIALES

1. NORMATIVOS

1.1. Constitución Política.

1.2. Ley 142 de 1994.

1.3. Decreto 1077 de 2015.

1.4. Resolución CRA 943 de 2021.

1.5. Resolución CRA 1032 de 2026.

2. JURISPRUDENCIALES

2.1. Corte Constitucional, Sentencia C-739-08 del 23 de julio de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

III. PROBLEMAS JURÍDICOS

1. ¿Existe en el ordenamiento jurídico colombiano la figura de la "consolidación intramunicipal" y puede aplicarse para integrar las áreas de prestación del servicio de alcantarillado de la zona urbana y del sector suburbano empresarial de Yumbo?

2. ¿Esa integración queda establecida con la modificación del contrato de aporte bajo condiciones o debe acudirse a otro mecanismo?

3. Considerando que los activos de alcantarillado construidos por el Municipio son de propiedad municipal y que existe un Contrato de Aporte Bajo Condición vigente, ¿es jurídicamente y regulatoriamente viable adicionar dichos activos al contrato de Aporte Bajo Condición mediante un otrosí, para que sean operados por la empresa prestadora como parte de la consolidación intramunicipal del servicio público domiciliario de alcantarillado?

III. CONSIDERACIONES DE LA OFICINA ASESORA JURÍDICA

Conforme al artículo 28 del CPACA, los conceptos son orientaciones. No resuelven problemas específicos ni analizan situaciones particulares. Esta respuesta es general, no es obligatoria ni vinculante y se emite sin perjuicio de lo que consideren otras entidades dentro de sus respectivas competencias.

Dicho lo anterior, para resolver los problemas jurídicos sometidos a consideración, se realizará el análisis correspondiente, comenzando por unas consideraciones previas sobre la competencia de la Comisión para abordar las preguntas objeto de consulta, luego se analizará la figura de las áreas de prestación de servicios, los esquemas regionales de prestación y, por último, la figura de los aportes bajo condición, para analizar el caso en concreto y arribar a las conclusiones con las cuales se resuelven los problemas jurídicos planteados.

1. Consideraciones previas

1.1. Competencia de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Sanea- miento Básico (CRA).

a) Fundamento de la competencia consultiva

El numeral 73.24 del artículo 73 de la Ley 142 de 1994 faculta a esta Comisión para "absolver consultas sobre las materias de su competencia" y el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015, fija el alcance de los conceptos.

b) Materias sobre las que no se pronuncia esta Comisión

De acuerdo con los antecedentes remitidos, se procede a señalar las materias o te- mas sobre los cuales la Comisión carece de competencia, así:

- La clasificación del suelo y la delimitación de los perímetros. Corresponde al Mu- nicipio a través del Plan de Ordenamiento Territorial, conforme a los artículos 30 a 34 de la Ley 388 de 1997, con la concurrencia de la autoridad ambiental.

- El contrato de aporte suscrito entre el Municipio y la ESPY S.A. E.S.P. No se exa- mina su existencia, validez, contenido, suficiencia ni efectos. Las referencias del numeral V.4 a la tipología contractual son generales y abstractas.

- El procedimiento de entrega de la infraestructura, la autorización del Concejo Mu- nicipal y el principio de neutralidad (artículos 3.9 y 27.1 de la Ley 142 de 1994). Su valoración corresponde a la Superintendencia de Servicios Públicos Domicilia- rios, a los organismos de control y, en su caso, al juez del contrato.

- La resolución de los casos concretos (artículo 28 del CPACA).

c) Actuaciones que no requieren autorización previa y sus excepciones

El inciso final del artículo 73 de la Ley 142 de 1994 dispone:

"Salvo cuando esta Ley diga lo contrario en forma explícita, no se requiere autorización previa de las comisiones para adelantar ninguna actividad o contrato relacionado con los servicios públicos; ni el envío rutinario de in- formación".

Por lo tanto, definir o modificar el área de prestación del servicio no requiere autori- zación previa de esta Comisión. Sí requieren, en cambio, los siguientes supuestos:

- Los esquemas diferenciales: cuando la persona prestadora esté interesada en implementarlos en una zona de difícil acceso o con condiciones particulares, deberá presentar una solicitud ante la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, la cual deberá aceptarlos y pronunciarse mediante acto administrativo (artículos 2.3.7.2.2.2.2, 2.3.7.2.2.2.3, 2.3.7.2.2.3.2 y 2.3.7.2.2.3.3 del Decreto 1077 de 2015).

- Las áreas de servicio exclusivo, del cual la Comisión de regulación definirá, por vía general, cómo se verifica la existencia de los motivos que permiten la inclusión de áreas de servicio exclusivo en los contratos; definirá los lineamientos generales y las condiciones a las cuales deben someterse ellos; y, antes de que se abra una licitación que incluya estas cláusulas dentro de los contratos propuestos, verificará que ellas sean indispensables para asegurar la viabilidad financiera de la extensión de la cobertura a las personas de menores ingresos. (parágrafo 1 del artículo 40 de la Ley 142 de 1994).

- Los conflictos entre empresas sobre "quién debe servir a usuarios específicos, o en qué regiones deben prestar sus servicios" (numeral 73.9). Operan a petición de parte y entre prestadores, no en sede consultiva ni a instancia de un municipio.

- El concepto sobre la legalidad de las condiciones uniformes de los contratos de servicios públicos (numeral 73.10), que no tiene efectos vinculantes.

- La fusión de empresas ordenada por la Comisión (numeral 73.14), que se desarrolla en el literal siguiente.

Sobre los esquemas diferenciales conviene una precisión: el artículo 2.3.7.2.2.3.2 del Decreto 1077 de 2015 permite que "las personas prestadoras, los municipios o distritos" soliciten un esquema diferencial en áreas de prestación con condiciones particulares. Sin embargo, el artículo 2.3.7.2.2.3.1 limita esa figura al suelo urbano de municipios con población urbana entre 25.000 y 400.000 habitantes y con un Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas en la cabecera superior al 30 %. O que teniendo población urbana inferior a 25.000 habitantes según la información censal del DANE, se vinculen al área de prestación de un municipio o distrito con población urbana entre 25.000 y 400.000 habitantes y con un Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas en la cabecera superior al 30 %.

2. La "consolidación intramunicipal" no existe como figura normativa

Del análisis del marco normativo aplicable al sector de agua potable y saneamiento básico se concluye que la expresión "consolidación intramunicipal" carece de reconocimiento jurídico, reglamentario o regulatorio, pues no corresponde a una categoría prevista en la Ley 142 de 1994, en el Decreto 1077 de 2015, en la regulación expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) ni a una figura desarrollada en los conceptos oficiales del sector.

Asimismo, la figura no puede asimilarse a instituciones existentes en el ordenamiento sectorial. En primer lugar, no corresponde al tratamiento urbanístico de consolidación, por tratarse de un instrumento de ordenamiento territorial destinado a regular áreas urbanas ya desarrolladas, y no a aspectos relacionados con la prestación de servicios públicos ni con la definición de áreas de prestación. En segundo lugar, tampoco se identifica con la figura del mercado regional, cuya configuración exige la participación de dos o más municipios y responde a finalidades tarifarias y de organización de esquemas regionales de prestación. Finalmente, no se confunde con el concepto de equidad regional, que opera en mercados conformados por varios municipios y se asocia a procesos de integración o fusión empresarial para garantizar condiciones homogéneas de prestación.

En consecuencia, desde la perspectiva jurídica y regulatoria, la denominada "consoli- dación intramunicipal" no constituye una figura reconocida por el régimen de los ser- vicios públicos domiciliarios y, por tanto, no puede ser invocada de forma sustitutiva o como fundamento autónomo para adoptar decisiones relacionadas con áreas de prestación del servicio, esquemas regionales, mercados regionales o estructuras ta- rifarias, debiendo cualquier actuación sustentarse en las categorías y mecanismos expresamente previstos en la legislación y la regulación vigente.

3. El área de prestación del servicio y su determinación

El numeral 7 del artículo 2.3.2.1.1 del Decreto 1077 de 2015 "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio" es- tablece, dentro de sus definiciones, la relativa al área de prestación de servicio, en los siguientes términos: "Corresponde a la zona geográfica del municipio o distrito debidamente delimitada donde la persona prestadora ofrece y presta el servicio de aseo. Esta deberá consignarse en el contrato de condiciones uniformes"

La Resolución CRA 1032 de 2026, "Por la cual se subroga el Título 2 de la Parte 1 del Libro 2, de la Resolución CRA 943 de 2021, relacionado con la metodología tarifaria para las personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y/o alcantarillado con más de 5.000 suscriptores en el área urbana, y se dictan otras disposiciones" en su artículo 2.1.2.1.1.3, establece que el Área de Prestación del Servicio - APS, corresponde a las áreas geográficas urbanas o urbanas - rurales de un municipio debidamente delimitadas, donde la persona prestadora suministra los servicios públicos domiciliarios de acueducto y/o alcantarillado y se compromete a cumplir los estándares de prestación establecidos en la regulación y en función de la cual aplicará los costos económicos de referencia resultantes de la Resolución CRA 1032 de 2026.

Según lo anterior, el Decreto 1077 de 2015 y la regulación expedida por la CRA coinciden en que el Área de Prestación del Servicio (APS) es una zona geográfica previa- mente delimitada dentro de un municipio o distrito en la que el prestador ofrece y suministra los servicios públicos domiciliarios correspondientes. Para los servicios de acueducto y alcantarillado, la Resolución CRA 1032 de 2026 precisa que dicha delimitación constituye el ámbito territorial dentro del cual el prestador asume el cumplimiento de los estándares regulatorios de calidad y de prestación, y en el cual se aplican los costos de referencia definidos en la metodología tarifaria vigente. En con- secuencia, el APS no solo determina el alcance territorial de la prestación del servicio, sino que también delimita las obligaciones regulatorias y tarifarias a cargo del prestador frente a los usuarios ubicados en dicha área.

Sobre los criterios regulatorios para el establecimiento del área de prestación del ser- vicio - APS, el artículo 2.1.2.1.1.5 de la Resolución CRA 1032 de 2026 establece lo siguiente:

"ARTÍCULO 2.1.2.1.1.5. CRITERIOS REGULATORIOS PARA EL ESTABLECI- MIENTO DEL ÁREA DE PRESTACIÓN DEL SERVICIO - APS. Al momento de aplicación de la metodología tarifaria establecida en el presente subtítulo, las personas prestadoras deberán establecer un Área de Prestación del Servicio -APS en cada uno de los municipios que atiende teniendo en cuenta los siguientes criterios:

"1. Identificación de la configuración de prestación. Las personas prestadoras deberán:

a. Identificar el número de municipios y/o distritos en donde presta los servicios públicos domiciliarios de acueducto y/o alcantarillado, teniendo en cuenta que, en los esquemas regionales de prestación, es decir, aquellos que atiendan dos o más municipios y/o distritos, se deberá establecer un APS para cada uno de los municipios y/o distritos en donde presten estos servicios.

b. Para los esquemas regionales de prestación, se deberá identificar con qué sistemas prestan el (los) servicio(s), especificando si el (los) servicio(s) lo(s) atiende mediante un sistema interconectado o no interconectado.

c. Para los esquemas regionales de prestación, se deberá identificar si corresponden a mercados regionales declarados o a esquemas regionales con costos de prestación unificados, conforme a lo establecido en el artículo 2.1.2.1.1.3. de la presente resolución. Asimismo, se deberán indicar las APS a las cuales les resultaba aplicable la metodología tarifaria contenida en la Resolución CRA 825 de 2017; se debe señalar si cuentan con Áreas de Prestación del Servicio-APS con 5.000 suscriptores o menos; y se debe precisar si operan en municipios incluidos en los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial -PDET, de acuerdo con el Decreto Ley 893 de 2017 o las normas que lo modifiquen, adicionen, sustituyan o deroguen, y/o en municipios ubicados en las Zonas Más Afectadas por el Conflicto Armado (ZOMAC), conforme a lo señalado en el artículo 236 de la Ley 1819 de 2016 o las disposiciones que lo modifiquen, adicionen, sustituyan o deroguen.

d. Determinar en cada municipio y/o distrito los servicios públicos domiciliarios que presta, identificando si presta solamente el servicio público domiciliario de acueducto, el servicio público domiciliario de alcantarillado o presta ambos servicios.

e. Determinar las zonas de prestación en cada municipio y/o distrito, identificando si el (los) servicio(s) lo(s) prestan solamente en zona urbana o en zona urbana y rural. Si se prestan en la zona rural deberá identificar si se prestan mediante un sistema integrado a la zona urbana, mediante un sistema no integrado a la zona urbana o mediante un sistema no integrado con un sistema urbano-rural.

f. Determinar si el APS es un esquema diferencial de prestación en condición particular o si en las zonas urbanas y/o rurales de cada una de las APS identificadas se encuentran contenidos esquemas diferenciales de prestación.

g. Identificar si se encuentra en toma de posesión por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios -SSPD.

h. Presentar la delimitación del APS establecida mediante un mapa que incluya el polígono georreferenciado correspondiente, junto con el listado de coordenadas de los puntos que lo definen. Esta información deberá presentarse en el sistema de referencia MAGNA-SIRGAS, o el sistema oficial de coordenadas que se encuentre vigente, de manera que se delimite con precisión el área en la cual cada persona prestadora presta los servicios públicos domiciliarios de acueducto y/o alcantarillado.

2. En un mismo municipio, las personas prestadoras podrán establecer APS diferentes para cada servicio únicamente en estos casos:

a) cuando solamente preste uno de los dos servicios;

b) cuando atienda suscriptores del servicio público domiciliario de alcantarillado que no sean suscriptores del servicio de acueducto porque disponen de fuentes alternas de abastecimiento, en concordancia con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 16 de la Ley 142 de 1994 o aquella que la modifique, adicione, sustituya o derogue; o

c) cuando atienda suscriptores del servicio público domiciliario de acueducto que no sean suscriptores del servicio de alcantarillado que cumplan con los criterios ambientales establecidos por las autoridades competentes, en concordancia con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 16 de la Ley 142 de 1994 o aquella que la modifique, adicione, sustituya o derogue.

3. Las personas prestadoras deberán establecer el APS de conformidad con lo dispuesto en el Plan de Ordenamiento Territorial -POT, Plan Básico de Ordenamiento Territorial - PBOT o Esquema de Ordenamiento Territorial - EOT de cada municipio o distrito, los Planes Maestros de Acueducto y Alcantarillado, y el Decreto 1077 de 2015, así como en la normatividad vigente en la materia, o aquella que las modifique, adicione, sustituya o derogue.

4. Las personas prestadoras deberán reportar al (los) respectivo(s) municipio(s) o distrito(s) la (las) APS establecida(s). En aquellas áreas que no sean reportadas como APS por ningún prestador, el municipio deberá tener en cuenta su condición de garante de la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 311, 356, 365 al 368 de la Constitución Política de Colombia y los artículos 5o al 8o de la Ley 142 de 1994.

5. Si bien la determinación del APS corresponde a la persona prestadora en el marco de su autonomía en la gestión empresarial, en el ejercicio de dicha autonomía deberá observar las normas previstas en el ordenamiento jurídico aplicable.

6. Las áreas del perímetro urbano del APS establecida serán aquellas en las cuales la persona prestadora se compromete a expedir la certificación de viabilidad y disponibilidad de los servicios públicos domiciliarios de acuerdo con el artículo 2.3.1.2.4. del Decreto 1077 de 2015 o la norma que lo modifique, adicione, sustituya o derogue.

7. En los predios ubicados en el perímetro urbano del APS establecida no se podrá argumentar la falta de capacidad de que trata el numeral 3 del artículo 2.3.1.1.1. del Decreto 1077 de 2015.

8. Las personas prestadoras deberán reportar el(las) APS establecida(s) a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - SSPD en las condiciones que dicha entidad defina.

9. Las personas prestadoras deberán precisar en el(los) contrato(s) de servicios públi- cos el (las) APS establecida(s).

10. Las personas prestadoras deberán incluir en el estudio de costos y tarifas el (las) APS establecida(s), en armonía con lo señalado por el artículo 2.1.2.1.6.1.1. de la presente resolución.

PARÁGRAFO. En el evento de que la persona prestadora modifique alguna de las características de prestación tenidas en cuenta al momento de determinar el APS, deberá actualizar dicha información y aplicar, en lo pertinente, los criterios para el establecimiento del APS dispuestos en el presente artículo. En el evento en que, como resultado de la modificación, la prestación del servicio se extienda a nueva(s) APS(s) en otro(s) municipio(s) y/o distrito(s), la persona prestadora deberá establecer dicha(s) APS de conformidad con los criterios definidos en el presente artículo

Las modificaciones realizadas al APS respecto del año tarifario inmediatamente anterior deberán ser reportadas a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - SSPD y deberán incluirse en el(los) contrato(s) de servicios públicos al inicio de cada año tarifario.

En el evento de que se superen las condiciones que dieron origen a la conformación de esquemas diferenciales de prestación, la persona prestadora deberá actualizar el APS integrando estas zonas o APS."

Del análisis conjunto del numeral 7 del artículo 2.3.2.1.1 del Decreto 1077 de 2015 y de los artículos 2.1.2.1.1.3 y 2.1.2.1.1.5 de la Resolución CRA 1032 de 2026, se concluye que el Área de Prestación del Servicio (APS) constituye el ámbito territorial previamente delimitado dentro de un municipio o distrito en el cual la persona prestadora ofrece y suministra los servicios públicos domiciliarios y respecto del cual asume obligaciones regulatorias, operativas y tarifarias específicas.

En el caso de los servicios de acueducto y alcantarillado, la regulación vigente exige que el APS se defina de manera explícita, georreferenciada y coherente con los instrumentos de ordenamiento territorial, los planes maestros sectoriales y la normatividad aplicable. Adicionalmente, el APS debe ser reportado a los municipios respecti- vos y a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, incorporado en los contratos de servicios públicos y considerado en los estudios de costos y tarifas.

4. De los contratos de aportes bajo condición

La Ley 142 de 1994 dispuso en el numeral 87.9 del artículo 87 que "Las entidades públicas podrán aportar bienes o derechos a las empresas de servicios públicos domiciliarios, siempre y cuando su valor no se incluya en el cálculo de las tarifas que hayan de cobrarse a los usuarios y que en el presupuesto de la entidad que autorice el aporte figure este valor. Las comisiones de Regulación establecerán los mecanismos necesarios para garantizar la reposición y mantenimiento de estos bienes. Lo dispuesto en el presente, artículo no es aplicable cuando se realice enajenación o capitalización respecto de dichos bienes o derechos."

Este artículo fue modificado por el artículo 143 de la Ley 1151 de 2007 y posterior- mente fue incluido nuevamente en el artículo 99 de la Ley 1450 de 2011, texto que se encuentra vigente puesto que la última ley del Plan Nacional de Desarrollo, Ley 1753 de 2015, no lo derogó expresamente, al no haber sido incluido en la lista de derogatorias del inciso segundo del artículo 267.

El texto vigente de la norma es el siguiente:

"ARTICULO 99. APORTES A LAS EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS. El numeral 87.9 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994, quedará así:

"87.9 Las Entidades públicas podrán apodar bienes o derechos a las empresas de ser- vicios públicos domiciliarios, siempre y cuando su valor no se incluya en el cálculo de las tarifas que hayan de cobrarse a los usuarios y que en el presupuesto de la entidad que autorice el aporte figure este valor. Las Comisiones de Regulación establecerán los mecanismos necesarios para garantizar la reposición y mantenimiento de estos bienes. Lo dispuesto en el presente artículo no es aplicable cuando se realice enajenación o capitalización de dichos bienes o derechos".

Al respecto, la Corte Constitucional ha hecho referencia al artículo 87.9 de la Ley 142 de 1994, calificándolo como parte de la consolidación de un "mecanismo para la ejecución del plan", "infraestructura sostenible" para la prestación de servicios públicos domiciliarios, especialmente en los sectores energético y de agua potable y sanea- miento básico.

Es importante anotar que el inciso primero del artículo 143 de la Ley 1151 de 2007, que corresponde al artículo 99 de la Ley 1450 de 2011, y al actual numeral 87.9 de la Ley 142 de 1994, fue declarado exequible por la Corte Constitucional^[1], pronuncia- miento en el cual, respecto de la naturaleza de los aportes bajo condición, la Corte señaló lo siguiente:

"(...) A juicio de la Corte, la expresión "Las entidades públicas podrán aportar bienes o derechos a las empresas de servicios públicos domiciliarios" permitiría entender que la norma regula una forma de subsidio a la oferta, es decir de apoyo a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios mediante un mecanismo que consistiría en entregarles tales bienes o derechos, sin que medie enajenación de los mismos, y sin que sean considerados aportes de capital. La norma nada habla acerca de si este "aporte" es a título gratuito o no, pero el hecho de que el mismo no se vea reflejado en la tarifa que cobran las empresas por la presentación del servicio, permitirla inferir que sí lo es. Pues si no fuera gratuito, generaría un costo para dichas empresas, y entonces lo equitativo sería permitir que el mismo se pudiera trasladar a la tarifa que pagan los usuarios del servicio, como de manera general lo establece la ley. Así las cosas, las empresas prestadoras de servicios se beneficiarían gratuitamente de la utilización o explotación de unos bienes o derechos ajenos, de los que se valdrían para prestar el servicio.

No obstante lo anterior, la expresión "siempre y cuando su valor no se incluya en el cálculo de las tarifas que hayan de cobrarse a los usuarios..." también permite entender que la norma concede un subsidio a la demanda, es decir a los usuarios. En efecto, esta frase induce a entender que los apodes de bienes o derechos de que habla la disposición se destinan a la prestación del servicio público, pero el costo económico de esta utilización no se ve reflejado en la tarifa, por lo cual, en últimas, los beneficiados son los usuarios. Se trata, además, de un subsidio generalizado, que se extiende a todos los estratos socioeconómicos que utilizan el servicio; ciertamente, la ley no distingue entre los usuarios de diferente estrato, para señalar que sólo a unos de ellos los beneficiará este aporte que no se refleja en las tarifas.

La aparente contradicción anterior puede aclararse si se aprecia que, dado que la em- presa prestadora del servicio público recibe a título gratuito el aporte, pero luego no puede cobrar su valor a los usuarios, en realidad no está obteniendo ningún beneficio económico al recibir dicho aporte. No se está enriqueciendo. Por lo cual es válido concluir que lo que en realidad sucede es que recibe un aporte destinado a subsidiar a los usuarios. Se trata, por lo tanto, de un subsidio indirecto a la demanda, canalizado a través de las empresas de servicios públicos domiciliarios que reciben los aportes de que habla la disposición.

Así pues no hay subsidio a la oferta, pues las empresas no obtienen ningún beneficio económico, sino un subsidio indirecto a la demanda". (Subrayado y negrilla fuera del texto original).

El análisis de la disposición en comento, así como la jurisprudencia citada, permite extraer los siguientes elementos de la norma:

a. Autoriza a las entidades públicas a aportar bienes o derechos a las empresas de servicios públicos domiciliarios.

b. Condiciona la facultad anterior a que el valor de los aportes "no se incluya en el cálculo de las tarifas que hayan de cobrarse a los usuarios".

c. Condiciona la misma facultad a que "en el presupuesto de la entidad que auto- rice el aporte figure este valor".

d. Indica que las comisiones de regulación deben establecer mecanismos para "garantizar la reposición y mantenimiento de estos bienes".

e. Aclara que lo dispuesto en la norma no se aplica cuando "se realice enajenación o capitalización respecto de dichos bienes o derechos"

Por tanto, se observa que no se trata de un proceso de "enajenación" de bienes o derechos de la entidad pública, cuya propiedad se transfiere a la empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios que los recibe. Tampoco tiene por objeto la 'capitalización", es decir, no se trata de aportes de capital que generen un correlativo derecho a favor de la entidad pública aportante, representado en acciones de la em- presa de servicios públicos domiciliarios receptora.

Se trata de bienes o derechos que se entregan a las empresas de servicios públicos domiciliarios, que deben ser utilizados, mantenidos y conservados por la empresa receptora, para luego ser devueltos. Adicionalmente, la norma condiciona la posibilidad de realizar los aportes a que su valor no incida en el cálculo de la tarifa de los servicios públicos de los usuarios de la empresa receptora del aporte.

Es importante tener en cuenta que una vez exista el acuerdo o contrato cuyo objeto sea realizar un aporte bajo condición, deberá atenderse a lo previsto en la Resolución CRA 464 de 2008 y/o Resolución CRA 482 de 2009 según sea el caso, expedidas por esta Comisión de Regulación, con el objeto de establecer la metodología de cálculo de los descuentos en las tarifas de los usuarios, cuando las Entidades Públicas suscriban cualquier contrato o acuerdo con personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios de Acueducto, alcantarillado y aseo, mediante los cuales se les aporten bienes o derechos, conforme lo estipula el artículo 143 de la Ley 1151 de 2007, que modificó el artículo 87.9 de la Ley 142 de 1994, para que se pueda aplicar el correspondiente descuento en las tarifas, las cuales debieron ser determinadas según la metodología tarifaria vigente al momento de su cálculo.

De esta manera, deberán tenerse en cuenta los elementos propios de los aportes bajo condición, para que el prestador, en su autonomía técnica, administrativa y finan- ciera, determine el procedimiento y la manera de reflejar dichos aportes en su en su contabilidad.

No obstante, es preciso recordar que la Corte Constitucional en la sentencia ya citada en este documento, dio a entender que el aporte bajo condición es un mecanismo gratuito, puesto que "... consistiría en entregarles tales bienes o derechos, sin que medie enajenación de los mismos, y sin que sean considerados aportes de capital. La norma nada habla acerca de si este 'aporte" es a título gratuito o no, pero el hecho de que el mismo no se vea reflejado en la tarifa que cobran las empresas por la presentación del servicio permitiría inferir que sí lo es. Pues si no fuera gratuito generaría un costo para dichas empresas, y entonces lo equitativo sería permitir que el mismo se pudiera trasladar a la tarifa que pagan los usuarios del servicio, como de manera general lo establece la ley. Asilas cosas, las empresas prestadoras de servicios se beneficiarían gratuitamente de la utilización o explotación de unos bienes o derechos ajenos, de los que se valdrían para prestar el servicio" (Subrayado fuera del texto original).

Del análisis del artículo 87.9 de la Ley 142 de 1994, modificado por las Leyes 1151 de 2007 y 1450 de 2011, así como de la Sentencia C-739 de 2008 de la Corte Constitucional, se concluye que los aportes bajo condición constituyen un mecanismo mediante el cual las entidades públicas pueden entregar bienes o derechos a las empresas de servicios públicos domiciliarios para apoyar la prestación de los servicios, sin que ello implique transferencia de la propiedad mediante enajenación ni aporte de capital susceptible de generar participación accionaria o derechos societarios a favor de la entidad aportante.

La validez de estos aportes está supeditada a que su valor no sea incluido en el cálculo de las tarifas cobradas a los usuarios, a que su cuantía esté prevista en el presupuesto de la entidad pública que realiza el aporte y a que se garantice la reposición y el mantenimiento de los bienes aportados conforme a los mecanismos definidos por las comisiones de regulación. En consecuencia, los beneficios derivados de dichos aportes deben reflejarse en una reducción de los costos trasladables a los usuarios, por lo cual la regulación tarifaria prevé metodologías específicas para calcular los descuentos correspondientes.

De acuerdo con la interpretación de la Corte Constitucional, estos aportes no constituyen un subsidio a la oferta ni generan un enriquecimiento económico para las em- presas prestadoras, sino que operan como un subsidio indirecto a la demanda, en la medida en que los usuarios son quienes finalmente reciben el beneficio económico derivado del uso de bienes o derechos aportados por entidades públicas, sin que su costo se traslade a las tarifas.

Por ello, los prestadores deben incorporar estos aportes en su gestión técnica, administrativa, financiera y contable conforme a la regulación vigente, garantizando que sus efectos se reflejen en beneficio de los usuarios y no en incrementos tarifarios.

5. Del caso en concreto

De acuerdo con el anterior análisis, se procede a resolver los problemas jurídicos planteados en los siguientes términos:

1. ¿Existe en el ordenamiento jurídico colombiano la figura de la "consolidación intramunicipal" y puede aplicarse para integrar las áreas de prestación del servicio de alcantarillado de la zona urbana y del sector suburbano empresarial de Yumbo?

Del análisis de la normativa aplicable al sector de agua potable y saneamiento básico se concluye que la denominada "consolidación intramunicipal" no existe como figura jurídica reconocida por el ordenamiento colombiano, ni encuentra sustento en la Ley 142 de 1994, el Decreto 1077 de 2015, la regulación expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), ni en los conceptos oficiales emitidos por las autoridades sectoriales.

En efecto, la expresión no corresponde a ninguna categoría regulatoria relacionada con la organización de los servicios públicos domiciliarios, la determinación de las Áreas de Prestación del Servicio (APS), los esquemas regionales de prestación, los mercados regionales o la unificación de costos tarifarios. Tampoco puede asimilarse al tratamiento urbanístico de consolidación previsto en el Decreto 1077 de 2015, por tratarse de una figura propia del ordenamiento territorial y no del régimen de prestación de servicios públicos.

De igual forma, no resulta equiparable a los mercados regionales ni a los esquemas regionales de prestación regulados por la CRA, dado que estas figuras exigen necesariamente la participación de dos o más municipios, mientras que la situación consultada se desarrolla íntegramente dentro del municipio de Yumbo.

Ahora bien, la inexistencia de la figura de la "consolidación intramunicipal" no implica que sea jurídicamente imposible integrar la prestación del servicio de alcantarillado en distintas zonas del municipio. Lo que ocurre es que dicha integración no puede fundamentarse en una categoría inexistente, sino en los mecanismos expresamente previstos por la regulación vigente para la definición, modificación y actualización de las Áreas de Prestación del Servicio.

En este sentido, el artículo 2.1.2.1.1.5 de la Resolución CRA 1032 de 2026 atribuye a la persona prestadora la facultad y la responsabilidad de determinar el APS en cada municipio, atendiendo a las condiciones reales de prestación, la configuración operativa del sistema, los instrumentos de ordenamiento territorial, los planes maestros de acueducto y alcantarillado y los demás criterios regulatorios establecidos por la CRA.

Por consiguiente, la eventual integración de la zona urbana y del sector suburbano empresarial debe analizarse como una modificación o redefinición del APS por parte del prestador, siempre que dicha decisión cumpla las condiciones regulatorias aplicables, se encuentre debidamente sustentada técnica y territorialmente y sea reportada a las autoridades correspondientes en los términos previstos por la regulación.

2. ¿Esa integración queda establecida con la modificación del contrato de aporte bajo condición o debe acudirse a otro mecanismo?

La respuesta es negativa. La modificación de un contrato de aporte bajo condición no tiene, por sí misma, la virtualidad jurídica para crear, modificar, ampliar o integrar Áreas de Prestación del Servicio (APS).

Los aportes bajo condición, regulados por el artículo 87.9 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 99 de la Ley 1450 de 2011, constituyen un mecanismo mediante el cual las entidades públicas pueden entregar bienes o derechos a las empresas de servicios públicos domiciliarios para apoyar la prestación del servicio, bajo la condición de que el valor de dichos bienes no se incorpore en las tarifas cobradas a los usuarios.

Si como consecuencia de la ampliación de infraestructura o de la modificación de las condiciones operativas cambia efectivamente el alcance territorial de la prestación, será necesario que el prestador proceda a actualizar y redefinir el APS conforme a los criterios establecidos en el artículo 2.1.2.1.1.5 de la Resolución CRA 1032 de 2026, incluyendo, entre otros aspectos:

- La delimitación geográfica precisa del área.

- La identificación de las zonas urbanas y/o rurales involucradas.

- La actualización de la información georreferenciada correspondiente.

- La incorporación de la modificación en los contratos de servicios públicos.

- El reporte de la nueva APS al municipio y a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD).

- Su inclusión en los estudios de costos y tarifas cuando corresponda.

Por lo anterior, la integración de la zona urbana y del sector suburbano empresarial no se produce por el hecho de modificar el contrato de aporte bajo condición. Dicho contrato puede constituir un instrumento que facilite o viabilice la prestación del ser- vicio mediante la incorporación de infraestructura o bienes necesarios para ello, pero la definición e integración de las áreas de prestación requieren la adopción de las actuaciones regulatorias y administrativas previstas expresamente en la Resolución CRA 1032 de 2026 para el establecimiento o actualización del APS.

3. Considerando que los activos de alcantarillado construidos por el Municipio son de propiedad municipal y que existe un Contrato de Aporte Bajo Condición vigente, ¿es jurídicamente y regulatoriamente viable adicionar dichos activos al contrato de Aporte Bajo Condición mediante un otrosí, para que sean operados por la empresa prestadora como parte de la consolidación intramunicipal del servicio público domiciliario de alcantarillado?

Como se señaló en el análisis anterior, mediante la figura de los aportes bajo condición se autoriza a las entidades públicas a aportar bienes o derechos a las empresas de servicios públicos domiciliarios. La validez de estos aportes está supeditada a que su valor no sea incluido en el cálculo de las tarifas cobradas a los usuarios, a que su cuantía esté prevista en el presupuesto de la entidad pública que realiza el aporte y a que se garantice la reposición y el mantenimiento de los bienes aportados conforme a los mecanismos definidos por las comisiones de regulación.

Según el problema jurídico planteado, si la consulta se refiere a la posibilidad de adicionar bienes bajo la figura de aportes bajo condición por parte del municipio y en favor de la empresa prestadora, para que esta los incluya en la operación del servicio público correspondiente, se considera que su viabilidad está supeditada a que el valor de los aportes no sea incluido en el cálculo de las tarifas cobradas a los usuarios, a que su cuantía esté prevista en el presupuesto de la entidad pública que realiza el aporte y a que se garantice por la empresa beneficiaria, la reposición y el mantenimiento de los bienes aportados conforme a los mecanismos definidos por las comisiones de regulación.

Por el contrario, si la consulta se refiere al traslado de la propiedad de los bienes aportados, dicha situación no es jurídicamente viable, de acuerdo con la naturaleza misma de los aportes y con lo explicado en el acápite correspondiente.

Cordialmente,

CAMILO ANDRÉS BUSTOS PARRA

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Corte Constitucional, Sentencia C-739-08 del 23 de julio de 2008. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.