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CONCEPTO 17 DE 2024
(enero 25)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
Señor
XXXXXXXXXXXXXXXX
Gerente
ACUEDUCTO COMUNITARIO BARRIOS UNIDOS DE MOCOA - ACBUM
XXXXXXXXXX@acbum.com.co
Ciudad.
Ref. Solicitud de concepto(1)
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020(2), la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011(3), sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015(4).
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta elevada:
“(…). 1, Cuando la CRA emite una resolución, para fijar el proceso de facturación conjunta de un determinado servicio público ¿es obligatorio que la empresa concedente realice la facturación conjunta?
2. En el decreto 1077 de 2015 habla de que no se realizara la facturación conjunta cuando haya condiciones técnicas insalvables comprobables que justifiquen la imposibilidad de hacerlo ¿cuáles son esas razones técnicas insalvables?”.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Decreto 2668 de 1998
Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015(6)
Resolución CREG 006 de 2000(7)
CONSIDERACIONES
De manera inicial, es necesario aclarar que en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
En este sentido, se procederá a tratar de manera general el tema en consulta, a partir del estudio de los siguientes ejes temáticos: (i) convenio de facturación conjunta de los servicios públicos domiciliarios; y (ii) facultades de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA).
(i) Convenio de facturación conjunta de los servicios públicos domiciliarios
De acuerdo con el inciso 7 del artículo 146 de la Ley 142 de 1994, los prestadores de servicios públicos domiciliarios se encuentran facultados para realizar la facturación conjunta de dichos servicios, en los siguientes términos:
“Artículo 146. La medición del consumo, y el precio en el contrato.
(…)
Las empresas podrán emitir factura conjunta para el cobro de los diferentes servicios que hacen parte de su objeto y para aquellos prestados por otras empresas de servicios públicos, para los que han celebrado convenios con tal propósito (…).”
Por su parte, el parágrafo del artículo 147 ibidem indicó lo siguiente:
“Artículo 147. Naturaleza y requisitos de las facturas. Las facturas de los servicios públicos se pondrán en conocimiento de los suscriptores o usuarios para determinar el valor de los bienes y servicios provistos en desarrollo del contrato de servicios públicos.
(…).
Parágrafo. Cuando se facturen los servicios de saneamiento básico y en particular los de aseo público y alcantarillado, conjuntamente con otro servicio público domiciliario, no podrá cancelarse este último con independencia de los servicios de saneamiento básico, aseo o alcantarillado, salvo en aquellos casos en que exista prueba de mediar petición, queja o recurso debidamente interpuesto ante la entidad prestataria del servicio de saneamiento básico, aseo o alcantarillado.” (Subraya fuera de texto)
Conforme con lo indicado, en el caso de la facturación conjunta del servicio público de aseo con otro servicio público domiciliario, esto es, el de acueducto, o el de energía eléctrica o el de gas combustible, no se podrá pagar este último sin importar su monto, de manera separada o independiente del servicio público de aseo, en razón a que así fue establecido de forma expresa por parte del legislador.
En efecto, teniendo en cuenta que la facturación conjunta de los servicios de saneamiento básico, es decir, los de alcantarillado y aseo con otros servicios, constituye una obligación a cargo de los prestadores de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica, gas combustible y agua potable, es imperioso que los usuarios de los primeros, efectúen su pago de forma conjunta con los segundos, ya que el legislador prohibió su pago de forma independiente, justamente en razón a las dificultades de recaudo de la tarifa de los primeros, y a la imposibilidad de suspenderlos frente a eventos de no pago.
Ahora bien, en desarrollo de los artículos citados, el Capítulo 2 del Título 6 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, referente a la facturación conjunta, dispone en los artículos 2.3.6.2.3, 2.3.6.2.4 y 2.3.2.2.4.1.96. con respecto a estos servicios, lo siguiente:
“Artículo 2.3.6.2.3. Libertad de elección. Para estos efectos la facultad de elección de empresa solicitante la facturación es absolutamente potestativa de la empresa prestadora del servicio de saneamiento básico.
Parágrafo 1o. Empresa solicitante. Es la entidad que presta el o los servicios de saneamiento básico y que requiere facturar en forma conjunta con otra empresa de acuerdo a lo establecido en el artículo 147 de la Ley 142/94.
Parágrafo 2o. Empresa concedente. Es la empresa que a juicio de la empresa solicitante brinda o tiene las condiciones para poder facturar en forma conjunta. (Decreto 2668 de 1999, art. 3)”.
“Artículo 2.3.6.2.4. Obligaciones. Será obligatorio para las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios facturar los servicios de alcantarillado y aseo, suscribir el convenio de facturación conjunta, distribución y/o recaudo de pagos; así como garantizar la continuidad del mismo, si son del caso, salvo que existan razones técnicas insalvables comprobables que justifiquen la imposibilidad de hacerlo. Esta justificación se acreditará ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
El prestador que asuma estos procesos, por libre elección del prestador del servicio de aseo y/o alcantarillado, no podrá imponer condiciones que atenten contra la libre competencia ni abusar de una posible posición dominante”.
“Artículo 2.3.2.2.4.1.96. Facturación conjunta del servicio público de aseo. Quienes presten cualquiera de los servicios públicos a los que se refiere la Ley 142 de 1994, prestarán oportunamente el servicio de facturación conjunta a las personas prestadoras del servicio de aseo, reconociendo por tal actividad el costo de estas más una utilidad razonable.
En los casos en que en el convenio de facturación conjunta se haya acordado el recaudo, el prestador responsable de esta actividad deberá transferir al prestador del servicio de aseo las sumas recaudadas en un plazo no mayor a treinta (30) días. (Decreto 2981 de 2013, artículo 97). (Subraya fuera de texto)
De las disposiciones en cita es preciso señalar que es facultativo del prestador del servicio de aseo elegir la empresa que le prestará el servicio de facturación conjunta, y es un deber de la empresa elegida, el prestar dicho servicio de facturación, salvo que existan razones técnicas insalvables y comprobables que justifiquen la imposibilidad de hacerlo, lo cual se debe acreditar ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
En este sentido, la facturación conjunta de los servicios de alcantarillado y aseo se convierte en una obligación para los prestadores de los servicios de energía, gas y acueducto, como se indicó, debido a la dificultad del recaudo de la tarifa, y a la imposibilidad de suspender los de alcantarillado y aseo, por razones de salubridad pública, ya que la suspensión de los mismos podría afectar a los demás miembros de la comunidad, en aspectos sanitarios y ambientales.
Ahora bien, es preciso indicar que el artículo 4 del Decreto 2668 de 1998, compilado en el artículo 2.3.6.2.4 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, establece respecto de la verificación de la existencia de razones técnicas insalvables que justifiquen la imposibilidad de una empresa para celebrar un convenio de facturación conjunta, que la competencia de la Superservicios se limita a determinar si existen o no razones técnicas insalvables comprobables que justifiquen la imposibilidad de suscribir el respectivo convenio de facturación.
Para el sector de energía y gas, la Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG, a través de la Resolución CREG 006 de 2000 determinó que dicha regulación se aplicaría a las empresas distribuidoras-comercializadoras y comercializadoras que prestan los servicios públicos domiciliarios de electricidad y gas combustible, exclusivamente para efectos de la facturación conjunta prevista en el Decreto 2668 de 1999. Particularmente, el artículo 3 de la referida resolución señala respecto de la determinación de las razones técnicas insalvables para la celebración del convenio de facturación conjunta, lo siguiente:
“Artículo 3o. Estudios de factibilidad de la facturación conjunta. Para efectos de determinar si, de conformidad con lo establecido en el Artículo 4o. del Decreto 2668 de 1999, no existen razones técnicas insalvables para la facturación conjunta, las empresas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible deberán exigir a las empresas solicitantes que con la solicitud de facturación conjunta, se aporte la siguiente información:
- Estudio de rotación de cartera de la empresa solicitante;
- Estudio de compatibilización de predios a facturar;
- Información completa sobre el número de usuarios a facturar y detalle completo de los mecanismos o parámetros de determinación del consumo de conformidad con lo establecido en el Artículo 144 de la Ley 142 de 1994.
Si del análisis de la información antes señalada se encuentra que se presenta cualquiera de las siguientes condiciones, se entenderá existen razones técnicas insalvables, las cuales deberán ser acreditadas ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios por la empresa que recibió la solicitud:
a) Que la rotación de cartera de la empresa solicitante sea mayor que la de la empresa distribuidora-comercializadora o comercializadora de electricidad o gas combustible que recibió la solicitud;
b) Que el número de usuarios de la empresa solicitante sea mayor que los atendidos y facturados por la empresa que recibió la solicitud”. (Subraya fuera del texto)
Como consecuencia de la aplicación de la citada disposición, se debe tener en cuenta que si del análisis de la información anteriormente señalada se evidencia que: i) la rotación de cartera de la empresa solicitante es mayor que la de la empresa distribuidora-comercializadora o comercializadora de electricidad o gas combustible que recibió la solicitud o, ii) el número de usuarios de la empresa solicitante es mayor que los atendidos y facturados por la empresa que recibió la solicitud, se entenderá que existen razones técnicas insalvables, las cuales deberán ser acreditadas ante esta Superintendencia por la empresa que recibió la solicitud.
Demostradas las razones técnicas insalvables a través del concepto técnico emitido por esta Superintendencia, no será obligatorio para la empresa de servicios públicos de energía y/o gas a la que el prestador del servicio de aseo o alcantarillado le solicitó la facturación conjunta, suscribir el convenio de facturación, toda vez que así lo estima la norma.
Adicionalmente, es importante tener en cuenta que la información completa sobre el número de usuarios a facturar y detalle completo de los mecanismos o parámetros de determinación del consumo de conformidad con lo establecido en el Artículo 144 de la Ley 142 de 1994, es un requisito que los prestadores de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible deben exigir como información adjunta a la solicitud de facturación conjunta a las empresas solicitantes, en los términos del artículo 3 de la Resolución CREG 006 de 2000.
En este sentido, es el prestador solicitante quien debe acreditar ante la empresa de acueducto, energía y/o gas, el catastro de usuarios que atiende para que esta determine si se cumplen o no las condiciones requeridas para la celebración del referido convenio de facturación.
En este punto es importante considerar que, al igual que sucede en el marco regulatorio de las condiciones del convenio de facturación conjunta entre prestadores de agua potable y saneamiento básico y conforme con el cual, dichos convenios deben contener el “catastro de usuarios, en los términos del literal b) del artículo 1.11.1.1. de la Resolución CRA 943 de 2021, compilatoria de la Resolución CRA 422 de 2007, la regulación del sector de energía y gas también exige dicha información.
En efecto, tal como lo consagra el artículo 3 de la Resolución CREG 006 de 2000, el cual fue anteriormente citado, se debe tener en cuenta que, para efectos de determinar si, de conformidad con lo establecido en el artículo 4 del Decreto 2668 de 1999, no existen razones técnicas insalvables para la facturación conjunta, los prestadores de los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas combustible deberán exigir a las empresas solicitantes que con la solicitud de facturación conjunta, se aporte, entre otros, la “Información completa sobre el número de usuarios a facturar y detalle completo de los mecanismos o parámetros de determinación del consumo de conformidad con lo establecido en el artículo 144 de la Ley 142 de 1994”.
Así las cosas, es preciso señalar que las razones técnicas insalvables comprobables que justifiquen la imposibilidad de suscribir el respectivo convenio de facturación, se encuentran establecidas de manera expresa en la normatividad que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la que no puede considerarse como una razón para la no celebración del convenio de facturación, una distinta a la allí indicada.
(ii) Facultades de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA)
Atendiendo que la consulta refiere a la obligación que tienen los prestadores de servicios públicos domiciliarios de acatar la regulación expedida por las Comisiones de Regulación, es necesario mencionar que dichas comisiones son organismos de carácter regulatorio que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 73 de la Ley 142 de 1994, “(…) tienen la función de regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos, cuando la competencia no sea, de hecho, posible; y, en los demás casos, la de promover la competencia entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abuso de la posición dominante, y produzcan servicios de calidad. (…)”.
En particular, el artículo 74 ibidem estableció las funciones especiales a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), entre las cuales se encuentra prevista la señalada en el numeral 74.2 ibidem, que al tenor literal señala lo siguientes:
“Artículo 74. Funciones Especiales De Las Comisiones De Regulación. Con sujeción a lo dispuesto en esta Ley y las demás disposiciones que la complementen, serán además, funciones y facultades especiales de cada una de las comisiones de regulación las siguientes (…)
74.2. De la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico:
a) Promover la competencia entre quienes presten los servicios de agua potable y saneamiento básico o regular los monopolios en la prestación de tales servicios, cuando la competencia no sea posible, todo ello con el propósito de que las operaciones de los monopolistas y de los competidores sean económicamente eficientes, se prevenga el abuso de posiciones dominantes y se produzcan servicios de calidad. La comisión podrá adoptar reglas de comportamiento diferencial, según la posición de las empresas en el mercado.
b) Establecer, por vía general, en qué eventos es necesario que la realización de obras, instalaciones y operación de equipos destinados a la prestación de servicios de acueducto, alcantarillado y aseo se sometan a normas técnicas y adoptar las medidas necesarias para que se apliquen las normas técnicas sobre calidad de agua potable que establezca el Ministerio de Salud, en tal forma que se fortalezcan los mecanismos de control de calidad de agua potable por parte de las entidades competentes”.
De esta manera, la CRA es un organismo de carácter regulatorio encargado de expedir todas las fórmulas tarifarias y de adoptar los lineamientos que se refieren a la promoción de la competencia entre prestadores de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo. En este sentido, se tiene que la regulación expedida por la CRA hace parte del régimen de los servicios públicos.
Así las cosas, es necesario tener en cuenta que el régimen de servicios públicos domiciliarios, conformado principalmente por las Leyes 142 y 143 de 1994, la reglamentación expedida por el Gobierno Nacional, la regulación emitida por las comisiones de regulación y los demás actos administrativos expedidos por las distintas autoridades administrativas del ramo y transversales del régimen, en consideración al sector, es de obligatorio cumplimiento por parte de todos los prestadores de servicios públicos domiciliarios, y su incumplimiento puede ser objeto de la imposición de sanciones por parte de esta Superintendencia, en los términos de los artículos 79 y 81 de la Ley 142 de 1994.
CONCLUSIONES
- Conforme lo disponen las normas legales, reglamentarias y regulatorias que gobiernan los servicios públicos domiciliarios, (i) es obligación de los prestadores de acueducto, energía y gas combustible, facturar de manera conjunta los servicios de alcantarillado y aseo; (ii) debe mediar un convenio de facturación conjunta entre los prestadores atendiendo el procedimiento establecido en la Resolución CRA 943 de 2021.
- En el evento en que existan razones técnicas insalvables y comprobables que justifiquen la imposibilidad de realizar la facturación conjunta, acreditadas ante la Superservicios, los prestadores de los servicios de acueducto, energía o gas combustible podrán negarse a efectuarla.
- En los términos del artículo 3 de la Resolución CREG 006 de 2000, se entenderá que existen razones técnicas insalvables cuando se evidencie: i) la rotación de cartera de la empresa solicitante es mayor que la de la empresa distribuidora-comercializadora o comercializadora de electricidad o gas combustible que recibió la solicitud o, ii) el número de usuarios de la empresa solicitante es mayor que los atendidos y facturados por la empresa que recibió la solicitud.
- l régimen de servicios públicos domiciliarios, conformado principalmente por las Leyes 142 y 143 de 1994, la reglamentación expedida por el Gobierno Nacional, la regulación emitida por las comisiones de regulación y los demás actos administrativos expedidos por las distintas autoridades administrativas del ramo y transversales del régimen, en consideración al sector, es de obligatorio cumplimiento por parte de todos los prestadores de servicios públicos domiciliarios, y su incumplimiento puede ser objeto de la imposición de sanciones por parte de esta Superintendencia, en los términos de los artículos 79 y 81 de la Ley 142 de 1994.
En consecuencia, los prestadores de servicios públicos domiciliarios debidamente constituidos en los términos del artículo 15 de la Ley 142 de 1994, se encuentran sometidos a la regulación que para el efecto expidan las comisiones de regulación; atendiendo el caso en consulta, la referente a la celebración de los convenios de facturación conjunta.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
MANUEL ALEJANDRO MOLINA RUGE
Jefe Oficina Asesora Jurídica (E)
1. Radicado 20235294744782
TEMA: CONVENIO DE FACTURACIÓN CONJUNTA - RAZONES TÉCNICAS INSALVABLES.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.
6. "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio".
7. “Por la cual se reglamenta el Decreto 2668 de 1999, en relación con el cobro de los costos de facturación conjunta de los servicios de aseo y alcantarillado por parte de las empresas prestadoras de los servicios de electricidad y gas combustible, en cumplimiento de lo ordenado por el parágrafo 1o. del artículo 2o. de dicho decreto”.
8. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones”.
9. Relación de los usuarios con sus datos identificadores para los efectos de la facturación.
