CONCEPTO 19 DE 2025

(enero 16)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.,

Señora

XXXXXX

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

A continuación, se transcribe la consulta:

“(…) 1. Que fundamentos jurídicos existen para dar castigo a deudores morosos y cuentas incobrables de la empresa (sic), asimismo que facultad tiene la empresa en cuanto a dichos deudores.

2. Quien y como se concede la prescripción para dichos deudores morosos y cuál es el proceso a seguir.

La empresa (sic), desea iniciar un proceso de cobro de cartera a todos los usuarios que están presentando mora por la prestación del servicio de Aseo, Acueducto y Alcantarillado (…)”

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 142 de 1994^[5]

Ley 689 de 2001^[6]

Ley 1564 del 2012^[7]

Decreto 624 de 1989^[8]

Concepto Unificado SSPD-OJ-2009-03

Concepto SSPD-OJ-2022-118

Concepto SSPD –OJ- 2023-405

CONSIDERACIONES

Con el objeto de absolver la consulta presentada, es preciso aclarar que en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto como el planteado por la consultante, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.

Así mismo, es preciso mencionar, que el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, señala que la Superintendencia no podrá exigir que ningún acto o contrato de sus vigilados se someta a su aprobación, ya que, de hacerlo, podría configurarse una extralimitación de funciones, así como la realización de actos de coadministración a sus vigilados.

En ese sentido, no es dable a esta Superintendencia determinar la forma en que los prestadores de servicios públicos deben gestionar la recuperación de su cartera morosa, toda vez que es un asunto que obedece a la autonomía administrativa del prestador, que, en todo caso, debe ajustarse a lo dispuesto al respecto en la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos y las demás normas que le resulten aplicables.

No obstante, con el propósito de orientar la consulta y responder a los interrogantes formulados, resulta pertinente efectuar algunas consideraciones generales en referencia a la recuperación de la cartera morosa por facturación de una empresa de servicios públicos domiciliarios y la prescripción de las facturas.

De manera inicial, es preciso indicar que, el numeral 14.9 del artículo 14 de la ley 142 de 1994 define la factura de servicios públicos como: “(…) la cuenta que una persona prestadora de servicios públicos entrega o remite al usuario, por causa del consumo y demás servicios inherentes en desarrollo de un contrato de servicios públicos.”

Ahora bien, particularmente en lo que respecta a su cobro, el articulo 130 ibídem, modificado por el artículo 18 de la Ley 689 del 2001 señala que:

“ARTÍCULO 130. PARTES DEL CONTRATO. <Artículo modificado por el artículo 18 de la Ley 689 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> Son partes del contrato la empresa de servicios públicos, el suscriptor y/o usuario.

El propietario o poseedor del inmueble, el suscriptor y los usuarios del servicio son solidarios en sus obligaciones y derechos en el contrato de servicios públicos.

Las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria o bien ejerciendo la jurisdicción coactiva por las empresas industriales y comerciales del Estado prestadoras de servicios públicos. La factura expedida por la empresa y debidamente firmada por el representante legal de la entidad prestará mérito ejecutivo de acuerdo con las normas del Derecho Civil y Comercial. Lo prescrito en este inciso se aplica a las facturas del servicio de energía eléctrica con destino al alumbrado público. El no pago del servicio mencionado acarrea para los responsables la aplicación del artículo que trata sobre los "deberes especiales de los usuarios del sector oficial.

PARÁGRAFO. Si el usuario o suscriptor incumple su obligación de pagar oportunamente los servicios facturados dentro del término previsto en el contrato, el cual no excederá dos períodos consecutivos de facturación, la empresa de servicios públicos estará en la obligación de suspender el servicio. Si la empresa incumple la obligación de la suspensión del servicio se romperá la solidaridad prevista en esta norma". (Subraya fuera del texto)

De manera que, las facturas de servicios públicos expedidas por la empresa y firmada por su representante legal, se constituyen como títulos ejecutivos que pueden ser cobradas ante la jurisdicción ordinaria mediante un proceso ejecutivo, o ante la jurisdicción coactiva cuando se trate de empresas industriales y comerciales del Estado y los municipios cuando estos sean prestadores directos de los servicios públicos.

Sobre el particular, esta Oficina en Concepto SSPD –OJ-2023-405 recordó lo señalado por la Corte Constitucional en Sentencia C-035 de 2003 así:

“(…) De lo indicado, se resalta que la facultad de efectuar el cobro de las facturas de los servicios públicos domiciliarios a través del procedimiento de cobro coactivo, de manera inicial, se encuentra únicamente en cabeza de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado –EICE- prestadoras de estos servicios. Sin embargo, la Corte Constitucional mediante sentencia C-035 de 2003 realizó el análisis de constitucionalidad de la norma citada, de la siguiente manera:

Esta norma fija unas reglas de competencia que se explican así: las empresas de servicios públicos oficiales, mixtas o privadas sólo pueden cobrar ejecutivamente su cartera morosa a través de la jurisdicción ordinaria. Por contraste, las empresas industriales y comerciales del Estado tienen una alternativa para cobrar su cartera morosa: la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción coactiva, pudiendo a su arbitrio utilizar una u otra vía en la forma que mejor se ajuste a sus necesidades y posibilidades institucionales. Esta doble opción también se predica de los municipios cuando quieran que presten directamente servicios públicos domiciliarios, según voces de la ley 136 de 1994 en consonancia con el artículo 130 de la ley 142. (…)”. (Subraya fuera del texto)

Así las cosas, la competencia para tramitar y conocer del proceso de cobro por la facturación de servicios públicos que se encuentre en mora, la determina la naturaleza de la empresa (pública oficial, mixta o privada). Pues, tratándose de empresas de servicios públicos oficiales, mixtas o privadas, la competencia para conocer del proceso ejecutivo será exclusivamente de la jurisdicción ordinaria y se regirá por las disposiciones contenidas en la Ley 1564 del 2012. Mientras que, las empresas industriales y comerciales del Estado, y los municipios prestadores directos del servicio, podrán elegir entre dos alternativas para el cobro de su cartera morosa, esto es, a través de proceso ejecutivo ante la jurisdicción ordinaria, o a través del proceso de cobro coactivo ante la jurisdicción coactiva, a su elección.

Ahora bien, dicho cobro deberá realizarse dentro de los 5 años siguientes a la expedición de la factura, so pena de que se declare su prescripción y la obligación se extinga. Sobre el particular, esta Oficina señaló en Concepto Unificado SSPD-OJ-2009-03 lo siguiente:

“(..) 6.2 PRESCRIPCIÓN.

El fenómeno de la prescripción, es un modo de extinción de las obligaciones por el cual se extinguen las acciones y derechos ajenos por no ejercitar las mismas durante cierto tiempo y dependiendo si se trata de un título ejecutivo o de un título valor la prescripción opera de manera diferente.

Así las cosas, se tiene que la prescripción de la acción cambiaria opera para los títulos valores y de ella se ocupa el Código de Comercio, al paso que para la prescripción de los títulos ejecutivos opera la prescripción de la acción ejecutiva y de ella se ocupa nuestro Código Civil.

La factura cambiaria es considerada por nuestro ordenamiento jurídico como título valor, por ende, la prescripción de la acción cambiaría por expresa remisión del artículo 789 del Código de Comercio es de tres años.

La factura de servicios públicos por considerarse un título ejecutivo y no un título valor, se predica respecto de la misma la prescripción de la acción ejecutiva de que trata el artículo 2536 del Código Civil modificado por el artículo 8o de la Ley 791 de 2002, esto es, de cinco (5) años.

En este orden de ideas, frente a la factura expedida por las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos Domiciliarios, no pueden predicarse las acciones ni las excepciones cambiarias, sino que tan sólo serán de recibo las excepciones ejecutivas derivadas de la naturaleza de título ejecutivo.

Así las cosas, la acción ejecutiva de las obligaciones contenidas en la factura de servicios públicos como título ejecutivo es de 5 años contados a partir de su expedición y en todo caso la acción ordinaria de las obligaciones derivadas del contrato de servicios públicos será de 10 años (...)” (Subraya fuera del texto)

En línea con lo anterior, y con relación a su declaratoria, esta Oficina en el Concepto SSPD-OJ-2022-118 indicó que:

“(…) Al respecto, es importante advertir que esta prescripción opera por ministerio de la Ley, lo cual significa que, una vez configurada por el paso del tiempo, el prestador no podrá iniciar la acción ejecutiva para el cobro de la factura, ya que, en tal evento, el usuario puede, a su vez, invocar como excepción al pago dicha circunstancia para que proceda su reconocimiento por parte del juez.

Ahora bien, si el prestador no ha realizado ningún procedimiento que lo lleve al recaudo de su cartera y ha pasado el tiempo establecido por el legislador, la persona que debe realizar el pago de los servicios públicos domiciliarios podrá solicitarle al prestador la prescripción, si éste ostenta jurisdicción coactiva o presentar demanda ante el juez del contrato, con el fin de que vía sentencia se decrete lo pretendido, es decir, la declaratoria de prescripción de un título ejecutivo (en este caso, factura de servicio público domiciliario) le corresponde hacerla al juez de la jurisdicción ordinaria o al operador administrativo, si se está en sede de jurisdicción coactiva, considerando para este último caso que la jurisdicción coactiva se predica respecto de aquellos prestadores que tiene la naturaleza de empresas industriales y comerciales del Estado o municipios prestadores directos del servicio.”

De tal forma que, el término con el que cuenta el prestador para ejecutar la obligación contenida en la factura de servicios públicos será de 5 años a partir de su expedición, so pena de que se declare su prescripción judicialmente en proceso ejecutivo, o en sede administrativa, cuando el cobro se adelante ante la jurisdicción coactiva.

Finalmente, es preciso señalar que, tanto los prestadores, como los usuarios podrán suscribir acuerdos de pago, con el fin de recuperar la cartera morosa, garantizar la sostenibilidad financiera de la empresa y la prestación del servicio público, evento en el que nace una nueva relación contractual independiente del contrato de condiciones uniformes, nueva fuente de obligaciones, (artículo 1602 del Código Civil). En todo caso, los acuerdos de pago no podrán desconocer formulas tarifarias.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:

- De conformidad con lo señalado en el artículo 130 de la ley 142 de 1994, la factura de servicios públicos expedida por la empresa y firmada por su representante legal presta merito ejecutivo; y las deudas que se deriven de la misma, podrán ser cobradas por el prestador, mediante proceso ejecutivo ante la jurisdicción ordinaria o ante la jurisdicción coactiva para el caso de las empresas industriales y comerciales del Estado y los municipios prestadores directos.

- La competencia para tramitar y conocer del proceso de cobro por la facturación de servicios públicos que se encuentre en mora, la determina la naturaleza de la empresa (pública oficial, mixta o privada). Pues, tratándose de empresas de servicios públicos oficiales, mixtas o privadas, la competencia para conocer del proceso ejecutivo será exclusivamente de la jurisdicción ordinaria. Mientras que, las empresas industriales y comerciales del Estado, y los municipios prestadores directos del servicio, podrán elegir entre dos alternativas para el cobro de su cartera morosa, esto es, a través de proceso ejecutivo ante la jurisdicción ordinaria, o a través del proceso de cobro coactivo ante la jurisdicción coactiva, a su elección. En todo caso, para el efecto, serán aplicables las normas que regulan la materia y que se encuentran contenidas en el Código Civil y el Código General del Proceso.

- El término con el que cuenta el prestador para ejecutar la obligación contenida en la factura de servicios públicos será de 5 años a partir de su expedición, so pena de que se declare su prescripción judicialmente en proceso ejecutivo, o en sede administrativa, cuando el cobro se adelante ante la jurisdicción coactiva, pues la obligación se extinguiría.

- Cabe recordar que el fenómeno de la prescripción es una figura jurídica que opera de pleno derecho, lo cual exige para el caso en concreto, que una vez prescritas las facturas, en el entendido de que son títulos ejecutivos, no sean cobradas por parte del prestador, ya que este supero el límite temporal otorgado para hacerlo.

- Tanto los prestadores, como los usuarios podrán suscribir acuerdos de pago, con el fin de recuperar la cartera morosa, garantizar la sostenibilidad financiera de la empresa y la prestación del servicio público, evento en el que nace una nueva relación contractual independiente del contrato de condiciones uniformes, nueva fuente de obligaciones, artículo 1602 del Código Civil. En todo caso, los acuerdos de pago no podrán desconocer formulas tarifarias.

- Esta Superintendencia carece de competencia para someter a su aprobación actos o contratos del prestador, de conformidad con lo señalado en el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

JHONN VICENTE CUADROS CUADROS

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Radicado 20245295345362

TEMA: COBRO DE LAS FACTURAS DE SERVICIOS PÚBLICOS.

Subtemas: Competencia prescripción

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”

6. “Por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994.”

7. “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones.”

8. "Por el cual se expide el Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales”