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CONCEPTO 272 DE 2020
(abril 17)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
XXXXXXXXXXXXXXX
CONCEPTO SSPD-OJ-2020-272
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 990 de 2002[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas a los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se trascribe la consulta elevada:
“(…) de conformidad con todos los cambios relativos al recaudo y recolección de basuras en la ciudad de Bogotá que han generado muchas complicaciones para copropiedades y usuarios, respetuosamente me permito solicitar:
1- Se informe los detalles y pormenores respecto al nuevo modelo de cobro de aseo en Bogotá, incluyendo tarifas (si existen diferencias entre unidades privadas), contribuciones, normativa, procedimiento para aforo, procedimiento para aplicación de tarifas multiusuario, cobro en propiedades horizontales y todo lo relacionado.
2- Las razones que dieron origen al incremento excesivo en la tarifa de aseo con respecto el año pasado.
3- Se señale el procedimiento para la aplicación de la tarifa multiusuario a los copropietarios de una propiedad horizontal y que la factura por dicho servicio únicamente le sea cobrada a la copropiedad”.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Ley 1340 de 2011[7]
Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015[8]
Resolución CRA 720 de 2015[10]
Resolución CRA 233 de 2002[11]
Resolución CRA 247 de 2003[12]
Concepto Unificado No. 33 de 2016
Concepto SSPD-OJ-2009-413
Concepto SSPD-OJ-2014-783
Concepto SSPD-OJ-2015-747
CONSIDERACIONES
Teniendo en cuenta que los interrogantes de la consulta se encuentran referidos a distintas materias, a continuación se realizará un pronunciamiento general, respecto de los siguientes ejes temáticos: i) integralidad de las actividades del servicio de aseo, ii) metodología tarifaria de aseo, iii) opción tarifaria multiusuarios del servicio de aseo, iv) aforo en el servicio de aseo,
i. Integralidad de las actividades del servicio de aseo.
El artículo 2.3.2.2.2.1.13 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, aplicable al servicio público domiciliario de aseo, salvo la actividad relacionada con la disposición final[13] (Decreto MAVDT 0838 de 2005[14]), relaciona las actividades o componentes del servicio públicos de aseo, en los siguientes términos:
“ARTICULO 2.3.2.2.2.1.13. Actividades del servicio público de aseo. Para efectos de este capítulo se consideran como actividades del servicio público de aseo, las siguientes:
1. Recolección.
2. Transporte.
3. Barrido, limpieza de vías y áreas públicas.
4. Corte de césped, poda de árboles en las vías y áreas públicas.
5. Transferencia.
6. Tratamiento.
7. Aprovechamiento.
8. Disposición final.
9. Lavado de áreas públicas.
(Decreto 2981 de 2013, art. 14).”
Por su parte, el artículo 2.3.2.2.2.1.14 siguiente, señala que “Los costos asociados al servicio público de aseo, deberán corresponder a las actividades del servicio definidas en este capítulo”, a los cuales por expresa disposición reglamentaria, se deben incorporar los costos de: “limpieza de playas en áreas urbanas definidas por la entidad territorial en el PGIRS”, así como los relacionados con la “colocación de canastillas o cestas, en vías y áreas pública”[15].
En ese sentido, la tarifa que el usuario y/o suscriptor cancela por concepto de prestación del servicio público domiciliario de aseo, debe involucrar cada uno de estos componentes los cuales deben estar asociados con los costos en que el prestador incurre para prestarlos.
Con la expedición de la Resolución CRA 720 de 2015, régimen tarifario del servicio de aseo para grandes prestadores, esto es, con más de 5.000 suscriptores en áreas urbanas, las actividades de: (i) “Barrido, limpieza de vías y áreas públicas”, (ii) “Barrido, limpieza de vías y áreas públicas”, (iii) “Limpieza de playas costeras o ribereñas en las áreas urbanas” y (iv) “Compra, instalación y mantenimiento de cestas en vías y áreas públicas”, fueron incorporadas en la metodología tarifaria a través del Costo de Limpieza Urbana por Suscriptor (CLUS), teniendo en cuenta que, en virtud de los criterios tarifarios definidos en el artículo 87 de la Ley 142 de 1994, los usuarios deben contribuir al cubrimiento de los costos asociados con las actividades de barrido y limpieza, aprovechamiento y CLUS dadas sus condiciones de salubridad e interés general de la comunidad.
ii) Metodología tarifaria de aseo.
Conforme con lo previsto en el artículo 88 de la Ley 142 de 1994, por regla general los prestadores de servicios públicos domiciliarios tienen libertad de fijar sus tarifas, pudiendo calcular sus precios sobre un tope mínimo y uno máximo. Por esta razón, no existe disposición que determine el valor de las mismas.
No obstante, el cálculo de los costos referidos al agua potable y saneamiento básico deben someterse al régimen de regulación expedido por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA, en los siguientes términos:
“Artículo 88. Regulación y libertad de tarifas. Al fijar sus tarifas, las empresas de servicios públicos se someterán al régimen de regulación, el cual podrá incluir las modalidades de libertad regulada y libertad vigilada, o un régimen de libertad, de acuerdo a las siguientes reglas:
88.1. Las empresas deberán ceñirse a las fórmulas que defina periódicamente la respectiva comisión para fijar sus tarifas, salvo en los casos excepcionales que se enumeran adelante. De acuerdo con los estudios de costos, la comisión reguladora podrá establecer topes máximos y mínimos tarifarios, de obligatorio cumplimiento por parte de las empresas; igualmente, podrá definir las metodologías para determinación de tarifas si conviene en aplicar el régimen de libertad regulada o vigilada.
88.2. Las empresas tendrán libertad para fijar tarifas cuando no tengan una posición dominante en su mercado, según análisis que hará la comisión respectiva, con base en los criterios y definiciones de esta Ley.
88.3. Las empresas tendrán libertad para fijar tarifas, cuando exista competencia entre proveedores. Corresponde a las comisiones de regulación, periódicamente, determinar cuándo se dan estas condiciones, con base en los criterios y definiciones de esta Ley”.
De cara a lo anterior, el artículo 90 ibídem dispuso que las fórmulas tarifarias que involucran los valores que el usuario debe pagar por el servicio, deben estar compuestas básicamente por tres elementos, a saber:
i) Un cargo por unidad de consumo, que refleje siempre tanto el nivel y la estructura de los costos económicos que varíen con el nivel de consumo como la demanda por el servicio.
ii) Un cargo por aportes de conexión, el cual podrá cubrir los costos involucrados en la conexión del usuario al servicio y que también podrá cobrarse cuando por razones de suficiencia financiera, sea necesario acelerar la recuperación de las inversiones en infraestructura siempre y cuando estas correspondan a un plan de expansión de costo mínimo. La fórmula podrá distribuir estos costos en alícuotas partes anuales.
iii) Un cargo fijo, frente al cual esta Oficina Asesora Jurídica a través de concepto SSPD-OJ-2009-413, señaló que:
“...es aquel que refleja los costos económicos involucrados en garantizar la disponibilidad permanente del servicio para el usuario, independientemente del nivel de uso o consumo. Dentro de estos costos, se incluyen los denominados costos fijos de clientela, que comprenden gastos adecuados de administración, facturación, medición y los demás servicios permanentes que, de acuerdo a definiciones que realicen las respectivas comisiones de regulación, son necesarios para garantizar que el usuario pueda disponer del servicio sin solución de continuidad y con eficiencia.”
No obstante, las fórmulas tarifarias cuya metodología se encuentra prevista en los marcos tarifarios expedidos por la Comisión de Regulación, (Resolución CRA 720 de 2015 para grandes prestadores y Resolución CRA 853 de 2018 para pequeños prestadores), comprenden los costos de prestación del servicio, que justamente permiten determinar el valor de la tarifa con el fin de recuperar dichos costos por parte de quien los suministra y que de manera general son:
- Costos de Comercialización y manejo del recaudo
- Costo de Barrido y limpieza de vías y áreas públicas
- Costos Limpieza urbana en áreas públicas
- Costo Recolección y transporte
- Costo Disposición final
- Costo Tratamiento de lixiviados
- Remuneración del Aprovechamiento
En todo caso, tal como lo señala el documento de trabajo de la Resolución CRA 720 de 2015:
“…en cuanto a la liquidación de la tarifa final por suscriptor deberá contener como mínimo los siguientes elementos:
· Costo Fijo Total
· Costo Variable de residuos no aprovechables
· Valor Base de Aprovechamiento por tonelada de residuos aprovechables
· Toneladas de Barrido y Limpieza por suscriptor
· Toneladas de Limpieza Urbana por suscriptor
· Toneladas de Rechazo del Aprovechamiento por suscriptor
· Toneladas Efectivamente Aprovechadas por suscriptor
· Toneladas de Residuos No Aprovechables por suscriptor
· Toneladas de Residuos No Aprovechables aforadas por suscriptor
· Factor de contribución o subsidio correspondiente a cada suscriptor”[16]
ii.i) Contribución de solidaridad.
Mientras el régimen de los servicios públicos domiciliarios la ha denominado como: “factor”, los Decretos 1077 y 1073 de 2015 la denominan como: “aportes solidarios” y “contribución de solidaridad”, respectivamente.
En todo caso, la contribución de solidaridad es un impuesto con destinación específica que se cobra a un grupo poblacional de condiciones socioeconómicas semejantes, través del recargo o sobrecosto en la factura de servicios públicos domiciliarios, con fines estrictamente de inversión social, en atención a los principios de solidaridad y redistribución de ingreso.
Así, se puede afirmar que las contribuciones son recursos que se arbitran con cargo a los usuarios pertenecientes a los estratos 5 y 6, industriales y comerciales y son el resultado de aplicar al valor del servicio el factor de que trata la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 2 de la Ley 632 de 2000, cuya diferencia se presenta en la respectiva factura con la finalidad de coadyuvar en la conformación del esquema financiero, necesario para subsidiar los costos básico de los servicios a los beneficiarios de los mismos.
Dispone el numeral 89.1 del artículo 89 de la Ley 142 de 1994 que:
“ARTÍCULO 89. APLICACIÓN DE LOS CRITERIOS DE SOLIDARIDAD Y REDISTRIBUCIÓN DE INGRESOS. Las comisiones de regulación exigirán gradualmente a todos quienes prestan servicios públicos que, al cobrar las tarifas que estén en vigencia al promulgarse esta Ley, distingan en las facturas entre el valor que corresponde al servicio y el factor que se aplica para dar subsidios a los usuarios de los estratos 1 y 2. Igualmente, definirán las condiciones para aplicarlos al estrato 3.
(…)
89.1. Se presume que el factor aludido nunca podrá ser superior al equivalente del 20% del valor del servicio y no podrán incluirse factores adicionales por concepto de ventas o consumo del usuario. Cuando comiencen a aplicarse las fórmulas tarifarias de que trata esta Ley, las comisiones sólo permitirán que el factor o factores que se han venido cobrando, se incluyan en las facturas de usuarios de inmuebles residenciales de los estratos 5 y 6, y en las de los usuarios industriales y comerciales. Para todos estos, el factor o factores se determinará en la forma atrás dispuesta, se discriminará en las facturas, y los recaudos que con base en ellos se hagan, recibirán el destino señalado en el artículo 89.2 de esta Ley.
(…)”
Valga señalar que el concepto gravado por la contribución es el valor del consumo del usuario. En relación con este aspecto, la Corte Constitucional[17], ha señalado que:
· Su imposición no es el resultado de un acuerdo entre los administrados y el Estado.
· Su pago es obligatorio y quien lo realiza no recibe retribución alguna, razón por la cual no se puede sostener que este pago es una tasa o sobretasa.
· El sujeto pasivo del tributo es todo usuario de los sectores industriales y comerciales, y los de los estratos 5 y 6.
· Las empresas que prestan servicios públicos domiciliarios son agentes recaudadores del tributo y, en este orden de ideas, asumen las obligaciones propias de dicha actividad.
· El hecho gravable es ser usuario de los servicios públicos que prestan las empresas correspondientes.
· La base gravable la constituye el valor del consumo que el sujeto pasivo está obligado a sufragar.
Ahora bien, en cuanto al monto del impuesto si bien no está determinado directamente por la ley, sí es determinable, pues tal como lo señala el numeral 89.1 del artículo 89 de la Ley 142 de 1994, no podrá ser mayor al 20% del valor del servicio prestado. No obstante, al amparo de lo previsto en el artículo 2 de la Ley 632 de 2000, para las entidades prestadoras de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, el factor referido se ajustaría al porcentaje necesario para asegurar que el monto de las contribuciones sea suficiente para cubrir los subsidios que se apliquen, de acuerdo con los límites establecidos en la ley y se mantenga el equilibrio.
A través del concepto unificado No. 33 de 2016 la Oficina Asesora Jurídica de esta Superintendencia, señaló la doctrina unificada en relación con la contribución de solidaridad, razón por la cual aspectos como los elementos del gravamen, las exenciones, la solicitud de exención, devoluciones, actos de facturación y extinción de la obligación, podrán ser consultados en dicho documento, a través del enlace: https://www.superservicios.gov.co/normativa
No obstante, en relación con la tarifa o porcentajes del tributo, consideramos pertinente reiterar lo dicho en el documento en mención, así:
“(…)
Considera la Corte Constitucional que la tarifa de la contribución no está determinada taxativamente por la ley, pero es determinable. A continuación se señalarán los máximos y los mínimos que sirven de base para calcular la tarifa y los preceptos en los cuales se sustentan:
- Servicio público domiciliario de gas.
Hasta del 20 % - Parágrafo 1 artículo 211 del Estatuto Tributario.
- Servicio público domiciliario de energía eléctrica.
20 % - Parágrafo 2 artículo 211 del Estatuto Tributario.
- Servicio público domiciliario de acueducto, alcantarillado y aseo.
50 % mínimo suscriptores residenciales estrato 5 y suscriptores comerciales.
60 % mínimo suscriptores residenciales estrato 6.
30 % mínimo suscriptores industriales.
Inciso 2 artículo 125 Ley 1450 de 2011.
Por último se precisa, que los factores o la tarifa de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, serán aprobados por los respectivos concejos con base en los mínimos señalados y tendrán una vigencia de cinco años, pero, podrán ser modificados antes de dicho término, cuando las condiciones para garantizar el equilibrio entre subsidios y contribuciones varíe. Así lo señala el parágrafo 1 del artículo 125 de la Ley 1450 de 2011.”
iii) Opción tarifaria multiusuarios del servicio de aseo.
El numeral 29 del artículo 2.3.2.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, contempla la siguiente definición de multiusuario:
“29. Multiusuarios del servicio público de aseo. Son todos aquellos suscriptores agrupados en unidades inmobiliarias, centros habitacionales, conjuntos residenciales, condominios o similares bajo el régimen de propiedad horizontal vigente o concentrados en centros comerciales o similares, que se caracterizan porque presentan en forma conjunta sus residuos sólidos a la persona prestadora del servicio en los términos del presente decreto o las normas que lo modifiquen, sustituyan o adicionen y que hayan solicitado el aforo de sus residuos para que esta medición sea la base de la facturación del servicio público de aseo. La persona prestadora del servicio facturará a cada inmueble en forma individual, en un todo de acuerdo con la regulación que se expida para este fin.
(Decreto 2981 de 2013, art. 2)”. (Subraya fuera de texto)
Nótese entonces que, para efectos del servicio de aseo la principal condición para ser considerado como multiusuario es que: i) se trate de suscriptores agrupados conforme lo señala la disposición, ii) bajo el régimen de propiedad horizontal o iii) concentrados en centros comerciales o similares y iv) que presentan de forma conjunta los residuos, previa solicitud de aforo de los residuos. No obstante, el artículo 4 de la Resolución CRA 247 de 2003, modificatoria de la Resolución CRA 233 de 2002, dispuso los requisitos que debe acreditar el usuario agrupado, en los siguientes términos, sin que determine un procedimiento en particular:
“ARTÍCULO 4o. - Requisitos que el usuario agrupado debe cumplir para acceder a la opción tarifaria:
a. Presentar la solicitud a la persona prestadora del servicio ordinario de aseo, a la cual se deberá adjuntar el acta del acuerdo en la que conste la decisión de acogerse a la opción tarifaria, aprobada por la asamblea de copropietarios o la autorización firmada por el propietario de cada uno de los inmuebles que conforman el usuario agrupado, en los casos en que no exista copropiedad. Adicionalmente, en la solicitud debe indicarse la persona designada como responsable de firmar las actas de producción de residuos resultado del aforo.
(…)
d. Presentar la relación de usuarios que solicitan acceder a la opción tarifaria, con sus datos identificadores, de acuerdo con el catastro de usuarios. También se deberá informar la existencia de inmuebles desocupados.
(…)
Parágrafo. -Las personas prestadoras del servicio público domiciliario de aseo no podrán exigir requisitos adicionales a los establecidos en el presente artículo para que el usuario agrupado pueda acceder a la opción tarifaria”. (Subraya fuera de texto)
De este modo y visto que no sólo los usuarios agrupados bajo el régimen de propiedad horizontal, sino cualquier otro usuario agrupado puede presentar la solicitud de acogerse a esta opción, lo cierto es que tratándose de propiedades horizontales, debe existir un acuerdo que acredite la decisión de todos los copropietarios de acogerse a la opción, mientras que en otros usuarios agrupados, se requiere la autorización firmada por el propietario de cada uno de los inmuebles que conforman el usuario agrupado, razón por la cual frente a cada caso concreto debe determinarse qué tipo de usuario agrupado pretende elevar la solicitud.
Ahora bien, en relación con la facturación a usuarios agrupados beneficiarios de la opción tarifaria multiusuario, esta Oficina a través del concepto SSPD-OJ-2015-747, indicó:
“(…) Para tal efecto, la Comisión de Regulación del sector, expidió la Resolución CRA 233 de 2002, y demás modificatorias, entre ellas, las Resoluciones CRA 236 de 2002 y 247 de 2003.
De conformidad con la citada regulación, los requisitos para acceder a la opción tarifaria son los siguientes (art. 4 CRA 247 de 2003):
(…)
Como puede apreciarse, la calidad de multiusuario no obedece a una clasificación efectuada por el prestador, sino a una modalidad tarifaria que se concede en virtud de la solicitud de todos los usuarios individuales agrupados en propiedades horizontales, como ocurre en el caso de los centros comerciales.
Ahora bien, la Resolución CRA 233 de 2002 en comento, señala respecto de la facturación del servicio de aseo a usuarios bajo la modalidad tarifaria de multiusuario:
“ARTÍCULO 6. - Facturación. El servicio ordinario de aseo deberá cobrarse mediante factura individual para cada uno de los usuarios que conforman el multiusuario. En la factura deberá establecerse un cargo fijo y un cargo por la parte proporcional de los residuos sólidos generados y presentados. La cantidad de residuos sólidos presentados por el usuario agrupado y aforados se distribuirá entre los usuarios individuales que lo conforman, de acuerdo con la alternativa que éste haya reportado en la solicitud, a saber: por los coeficientes de propiedad horizontal del multiusuario, por coeficiente simple de acuerdo con el número de usuarios individuales que lo conforman, o por distribución porcentual.
(…)”
Como puede apreciarse, el servicio de aseo para multiusuarios debe facturarse de manera individual a cada usuario que lo conforma, para lo cual, se distribuirá según lo haya solicitado el representante del multiusuario, pero en todo caso, cada usuario individualmente considerado será responsable por el pago de su factura”.
De esta manera, resulta claro que si bien la regulación se encuentra orientada a permitir que los usuarios agrupados se beneficien de la opción tarifaria, presentando a través de la administración del usuario agrupado o la persona autorizada para el efecto la respectiva solicitud, lo cierto es que debe diferenciarse entre la persona que debe elevar la solicitud de aplicación de la opción tarifaria y la persona a la cual se le cobra el servicio, bajo dicha modalidad.
Señala el literal a) del artículo 4 de la Resolución CRA 233 de 2002, que:
(…)
Por su parte, el artículo 5, indica:
“ARTÍCULO 5o. - Trámites y plazo. Adoptada la decisión a que hace referencia el Artículo 3º de la presente resolución por el usuario agrupado, la administración del usuario agrupado o la persona autorizada para el efecto deberá presentar formalmente la solicitud al prestador del servicio, adjuntando la información contenida en el Artículo 4º de esta resolución.
Para el caso de inmuebles sometidos al régimen de propiedad horizontal, la decisión de solicitar la opción tarifaria contenida en la presente resolución deberá adoptarse conforme a lo establecido en el régimen de propiedad horizontal.
A partir de la fecha de radicación de la solicitud del usuario agrupado, el prestador del servicio de aseo cuenta con un plazo máximo de quince (15) días para conceder la opción tarifaria y de dos (2) meses adicionales para realizar el aforo e iniciar la aplicación de la opción tarifaria”.
Así, en el caso de inmuebles sometidos a régimen de propiedad horizontal, la solicitud debe elevarse a través de la administración de la copropiedad o, en el caso de que esta no exista, por medio de la persona autorizada por los usuarios que conforman el usuario agrupado, circunstancia que dista al cobro del servicio, pues si bien para efectos de la solicitud, los usuarios agrupados se encuentran representados por una persona, el pago del mismo es de carácter individual, es decir, por cada uno de los usuarios agrupados, de acuerdo con el artículo 6 ibídem, cuando expresamente dispone que “El servicio ordinario de aseo deberá cobrarse mediante factura individual para cada uno de los usuarios que conforman el multiusuario. En la factura deberá establecerse un cargo fijo y un cargo por la parte proporcional de los residuos sólidos generados y presentados”.
De esta manera, la opción multiusuario no supone que los usuarios agrupados dejen de ser considerados individualmente para efectos de facturación, pues el beneficio que brinda la opción se contrae a la presentación conjunta de los residuos que serán medidos con aforo, pero facturados individualmente en un todo, así lo hemos señalado al indicar que estos usuarios “se caracterizan porque presentan en forma conjunta sus residuos sólidos a la persona prestadora del servicio y que solicitaron el aforo de sus residuos para que dicha medición sea la base de la facturación del servicio ordinario de aseo y se facture a cada inmueble en forma individual, en un todo”[18]. (Subraya fuera de texto)
iv) Aforo en el servicio de aseo.
Es preciso indicar que en relación con el aforo esta Oficina ha señalado de manera general, a través del concepto SSPD-OJ-2014-783, lo siguiente:
"(…)
En cuanto a la medición del consumo, el numeral 9.1 del artículo 9 de la Ley 142 de 1994, establece como derecho de los usuarios de los servicios públicos, entre otros, el de obtener de las empresas la medición de sus consumos reales mediante instrumentos tecnológicos apropiados, dentro de plazos y términos que para los efectos fije la comisión reguladora, con atención a la capacidad técnica y financiera de las empresas o a las categorías de los municipios establecida por la Ley.
De otro lado, el artículo 146 de la Ley 142 de 1994, en concordancia con el articulo 9.1 ibídem[1] señalan la obligación de medir los consumos de los servicios públicos domiciliarios.
Según los artículos 4.4.1.1 a 4.4.1.11 de la Resolución CRA 151 de 2001, que establecen el procedimiento para la realización de aforos de residuos sólidos, la facturación del servicio de aseo teniendo en cuenta la medición, y de conformidad con el artículo 146 de la Ley 142 de 1994, es claro que la empresa debe medir los consumos al usuario y cobrar de acuerdo a su producción de residuos sólidos.
Así las cosas, no solo se debe evaluar las dimensiones de las unidades, sino que se debe proceder a medir la cantidad de basura producida por éstas a fin de determinar con mayor exactitud si es un usuario Pequeño o Gran Productor, por lo tanto la empresa debe cumplir con el segundo requisito que exige el artículo 146 de la ley 142 de 1994 que expresa: “(...) entendiéndose que el precio que se exija al usuario dependerá no sólo de los factores de costos que contemplen las fórmulas tarifarías sino en todo caso de la frecuencia con la que se le preste el servicio y del volumen de residuos que se recojan”.
Ahora bien, es importante precisar que para efectos de facturación del servicio público domiciliario de aseo, los predios de uso no residencial se clasifican en Pequeños y Grandes Productores de Basura, los primeros definidos por el artículo primero del Decreto 2981 de 2013, donde señala al Pequeño Productor como usuario no residencial que generan y presentan para la recolección de residuos sólidos en volumen menor a un metro cúbico mensual.
Así mismo resulta pertinente tener en cuenta que de acuerdo a lo establecido por la Resolución CRA 151 de 2001, los aforos pueden ser: ordinarios, extraordinarios y permanentes:
“Aforo Ordinario de aseo. Es el realizado de oficio por la persona prestadora del servicio público domiciliario de aseo para incorporar nuevos usuarios o actualizar el aforo correspondiente al período anterior.
Aforo Extraordinario de aseo. Es el realizado por la persona prestadora del servicio público domiciliario de aseo, de oficio o a petición del usuario, cuando alguno de ellos encuentre que ha variado la cantidad de residuos producidos durante la vigencia del aforo ordinario, o dentro de los procedimientos de reclamación y/o recurso”.
El aforo permanente, estaba considerado desde la Resolución CRA 151 de 2001 específicamente para los grandes generadores, no obstante lo anterior la definición fue ampliada a través del Decreto 2981 de 20 de diciembre de 2013, en el que se determina que el mismo puede efectuarse para los pequeños generadores o para los grandes generadores, cuando la empresa prestadora del servicio así lo considere.
Conforme a lo anterior, es dable concluir:
Que el aforo ordinario es el que se efectúa por regla general, para determinar los residuos sólidos que se generan para con base en ellos realizar el cobro por servicio de aseo, el cual tiene una vigencia de un año, prorrogable por un año adicional.
Que el aforo extraordinario, es el que solicita el usuario cuando no está de acuerdo con el aforo ordinario que efectúa la empresa, sin embargo debe tenerse en cuenta que el costo del mismo debe ser asumido por el usuario.
Que el aforo permanente lo efectúa la empresa (ya sea a grandes o pequeños generadores), cuando así lo considere pertinente (tal y como lo determina la Resolución CRA 151 de 2001, en concordancia con lo dispuesto en el Decreto 2981 de 20 de diciembre de 2013).
Por lo anterior, si la Empresa no considera pertinente que en un caso concreto se realice el aforo permanente, se procederá a adelantar el aforo ordinario, el cual tendrá una vigencia de un año, prorrogable por un año más”.
De este modo, la medida de la producción de residuos sólidos o de consumo no constituye una condición de la cual dependa absolutamente la aplicación de la tarifa pues, de acuerdo con los marcos regulatorios expedidos por las respectivas comisiones, la metodología tarifaria es una, pero el valor a aplicar por este concepto por cada prestador depende no sólo de los costos en la prestación, sino del factor de contribución o subsidio correspondiente a cada suscriptor. En ese sentido, las opciones de aforo están previstas para determinadas condiciones y circunstancias particulares de determinados usuarios, de tal forma que pueda ser solicitada su aplicación o no por los distintos usuarios y/o suscriptores.
CONCLUSIONES
1. “Se informe los detalles y pormenores respecto al nuevo modelo de cobro de aseo en Bogotá, incluyendo tarifas (si existen diferencias entre unidades privadas), contribuciones, normativa, procedimiento para aforo, procedimiento para aplicación de tarifas multiusuario, cobro en propiedades horizontales y todo lo relacionado.”
En relación con el “nuevo modelo de cobro de aseo en Bogotá”, es preciso señalar que esta Oficina desconoce la existencia de un “nuevo modelo”, como quiera que, tal como se explicó en las consideraciones de este concepto, el cobro de las tarifas obedece a la aplicación de la metodología tarifaria expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA, (Resolución CRA 720 de 2015 para grandes prestadores y Resolución CRA 853 de 2018 para pequeños prestadores).
Sin embargo, dichas metodologías además de reiterar el reconocimiento del costo de la actividad de aprovechamiento, incorporaron un cambio en relación con el cobro del CLUS (Costo de Limpieza Urbana por Suscriptor), con el fin de que, a partir de la integralidad en la prestación del servicio de aseo y por lo tanto del cobro en la tarifa del costo de poda árboles, corte de césped y lavado de áreas públicas, se logre una continuidad y sostenibilidad en la limpieza de las áreas públicas. En ese sentido, cabe recordar que el cobro del servicio de aseo, así como de los demás, se efectúa por suscritor y/o usuario, indistintamente de que sea agrupado o no.
Para el efecto, una vez solicitado el apoyo pertinente, la Dirección Técnica de Gestión de Aseo informó:
“Las tarifas del servicio público de aseo son calculadas por cada prestador, en el caso del distrito de Bogotá, por la Empresa PROMOAMBIENTAL DISTRITO S.A.S E.S.P, CIUDAD LIMPIA BOGOTA S.A. E.S.P, AREA LIMPIA DISTRITO S.A E.SP, LIMPIEZA METROPOLITANA S.A. E.S.P y BOGOTA LIMPIA S.A. E.S.P., que deben dar aplicación a la metodología tarifaria conforme a lo establecido la Resolución CRA 720 de 2015, esta metodología entro en vigencia el 1 de abril del 2016 atendiendo la modificación de la Resolución CRA 751 de 2016 e incluye el desarrollo de precios techo eficientes asociados a siete componentes del servicio: i) Costo de comercialización por factura cobrada – CCS; ii) Costo de barrido y limpieza de vías y áreas públicas – CBL; iii) Costo de recolección y transporte – CRT; iv) Costo de Limpieza Urbana por Suscriptor -CLUS, v) Costo de disposición final – CDF, vi) Costo de tratamiento de lixiviados -CTL y vii) Valor base de remuneración de aprovechamiento - VBA.
El CLUS corresponde a la remuneración de las actividades de corte de césped, poda de árboles, limpieza de playas ribereñas y costeras, lavado de áreas públicas e instalación de cestas públicas, costos que antes del 1 de abril de 2016 no se reconocían y no se desarrollaban por parte de los prestadores del servicio.
Así mismo, en este nuevo marco tarifario se reconoce la remuneración del aprovechamiento debido a que es una actividad del servicio público de aseo. En este último costo se reconoce un incentivo de separación en la fuente a los suscriptores del municipio, equivalente al 4% del VBA establecido en el artículo 34 de la Resolución 720 de 2015. Este incentivo será aplicado una vez el prestador de la actividad de aprovechamiento identifique por ruta que los usuarios tienen dicho derecho cuando de las toneladas recogidas el rechazo sea inferior al 20% de acuerdo con lo establecido en la Resolución 276 de 2016 del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
De esta manera, a partir de estos costos por actividad del servicio, y con base en la cantidad de toneladas de residuos sólidos presentados para la recolección por suscriptor, es posible determinar la tarifa a cobrar por suscriptor.
Por consiguiente, con la aplicación de esta metodología establecida en la Resolución CRA 720 de 2015, los prestadores podrán tener incrementos tarifarios dadas las nuevas actividades incluidas dentro del servicio que se empezaron a cobrar posterior a abril de 2016. De igual manera, las condiciones particulares de distancia, suscriptores y toneladas de cada área de prestación son determinante en la tarifa cobrada a los suscriptores. Por lo tanto, la comparación de la tarifa de los suscriptores entre los prestadores del Distrito de Bogotá no se debe realizar, dado que cada una es diferente conforme al área de prestación, geolocalización y localidades que las componen.
Con el fin de garantizar la inspección, vigilancia y control de los prestadores del servicio público de aseo, esta Entidad se encuentra en proceso de verificación tarifaria a las empresas PROMOAMBIENTAL DISTRITO S.A.S. ESP, CIUDAD LIMPIA BOGOTA S.A. E.S.P, AREA LIMPIA DISTRITO S.A E.SP, LIMPIEZA METROPOLITANA S.A. E.S.P., BOGOTA LIMPIA S.A E.S.P y CGR DOÑA JUANA SA ESP.
(…)
Finalmente, para consultar las tarifas del servicio público de aseo, la plataforma de SUI aún no tiene disponible los cargues para el público dentro de la página web, por consiguiente, puede consultar las tarifas en la página de la empresa que le presta el servicio público de aseo y a continuación enviamos las tarifas por suscriptor y usuario para el prestador Promoambiental Distrito S.A. E.S.P. De los reportes más recientes de octubre a diciembre de 2019.
| Uso del predio/Estrato | Tarifa Octubre de 2019 $/susc/mes | Tarifa Noviembre de 2019 $/susc/mes | Tarifa Diciembre de 2019 $/susc/mes |
| Estrato 1 | 5.863 | 5.903 | 5.903 |
| Estrato 2 | 11.995 | 12.075 | 12.073 |
| Estrato 3 | 17.209 | 17.322 | 17.320 |
| Estrato 4 | 20.883 | 21.017 | 21.014 |
| Estrato 5 | 33.429 | 33.628 | 33.625 |
| Estrato 6 | 38.513 | 38.726 | 38.721 |
| Industrial | 45.093 | 45.293 | 45.288 |
| Comercial | 45.093 | 45.293 | 45.288 |
| Oficial | 30.062 | 30.196 | 30.192 |
(…)”
2. “Las razones que dieron origen al incremento excesivo en la tarifa de aseo con respecto el año pasado.”
Teniendo en cuenta que no es claro sobre qué costo o concepto se consulta el incremento excesivo en la tarifa de aseo respecto del año pasado, nos remitimos a la respuesta anterior.
3. “Se señale el procedimiento para la aplicación de la tarifa multiusuario a los copropietarios de una propiedad horizontal y que la factura por dicho servicio únicamente le sea cobrada a la copropiedad.”
El artículo 4 de la Resolución CRA 233 de 2002, modificado por la Resolución CRA 247 de 2003, establece los requisitos que el usuario agrupado debe cumplir para acceder a la opción tarifaria de multiusuarios, dentro de los cuales se destaca el señalado en el literal a):
“ARTÍCULO 4o.- Requisitos que el usuario agrupado debe cumplir para acceder a la opción tarifaria:
a) Presentar la solicitud a la persona prestadora del servicio ordinario de aseo, a la cual se deberá adjuntar el acta del acuerdo en la que conste la decisión de acogerse a la opción tarifaria, suscrita por la asamblea de copropietarios o la autorización firmada por el propietario de cada uno de los inmuebles que conforman el usuario agrupado, en los casos en que no exista copropiedad. Adicionalmente, en la solicitud debe indicarse la persona designada como responsable de firmar las actas de producción de residuos resultado del aforo.
(…)”
En ese sentido la solicitud para ser beneficiario de la opción, puede ser presentada por la asamblea de copropietarios, en el caso de usuarios agrupados en inmuebles sometidos al régimen de propiedad horizontal, gobernado por la Ley 675 de 2001, o por el propietario de cada uno de los inmuebles que lo conforman, circunstancia en la que no se requerirá de acta, sino de autorización de cada uno.
Claro lo anterior, debe tenerse en cuenta que conforme con la definición de la figura prevista por el numeral 29 del artículo 2.3.2.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015: “La persona prestadora del servicio facturará a cada inmueble en forma individual, en un todo de acuerdo con la regulación que se expida para este fin”, lo que significa que la factura será de manera individual para cada usuario que conforma la agrupación, de acuerdo a la proporción que represente dentro de la misma.
En ese sentido, no existe la posibilidad de que la facturación del multiusuario sea expedida a una copropiedad, salvo que se trate de las áreas comunes de la misma, en los términos del parágrafo del artículo 32 de la Ley 675 de 2002:
“ARTÍCULO 32. OBJETO DE LA PERSONA JURÍDICA. La propiedad horizontal, una vez constituida legalmente, da origen a una persona jurídica conformada por los propietarios de los bienes de dominio particular. Su objeto será administrar correcta y eficazmente los bienes y servicios comunes, manejar los asuntos de interés común de los propietarios de bienes privados y cumplir y hacer cumplir la ley y el reglamento de propiedad horizontal.
PARÁGRAFO. Para efectos de facturación de los servicios públicos domiciliarios a zonas comunes, la persona jurídica que surge como efecto de la constitución al régimen de propiedad horizontal podrá ser considerada como usuaria única frente a las empresas prestadoras de los mismos, si así lo solicita, caso en el cual el cobro del servicio se hará únicamente con fundamento en la lectura del medidor individual que exista para las zonas comunes; en caso de no existir dicho medidor, se cobrará de acuerdo con la diferencia del consumo que registra el medidor general y la suma de los medidores individuales.” (Subraya fuera de texto)
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/?q=normativa donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
ANA KARINA MÉNDEZ FERNÁNDEZ
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicados: 20208100110482
Tema: METODOLOGÍA TARIFARIA DE SERVICIO DE ASE. Opciones tarifarias.
Subtema: Multiusuarios. Aforo
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. “Por medio de la cual se expide el régimen de propiedad horizontal.”
7. “Por medio de la cual se dictan normas en materia de protección de la competencia.”
8. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”
9. “Modifica y adiciona el Decreto 1077 de 2015 en lo relativo con las actividades complementarias de tratamiento. y disposición final de residuos sólidos en el servicio público de aseo”.
10. “Por la cual se establece el régimen de regulación tarifaria al que deben someterse las personas prestadoras del servicio público de aseo que atiendan en municipios de más de 5.000 suscriptores en áreas urbanas, la metodología que deben utilizar para el cálculo de las tarifas del servicio público de aseo y se dictan otras disposiciones”
11. “Por la cual se establece una opción tarifaria para los multiusuarios del servicio de aseo, se señala la manera de efectuar el cobro del servicio ordinario de aseo para inmuebles desocupados y se define la forma de acreditar la desocupación de un inmueble”
12. “Por la cual se modifica el artículo 4º de la resolución 233 de 2002, en relación con los requisitos que el usuario agrupado debe cumplir para acceder a la opción tarifaria de multiusuarios”
13. No obstante, a través del Decreto 1784 de 2017 se modificó y adicionó el Decreto 1077 de 2015 en lo relativo con las actividades complementarias de tratamiento. y disposición final de residuos, sólidos en el servicio público de aseo.
14. “Por el cual se modifica el Decreto 1713 de 2002 sobre disposición final de residuos sólidos y se dictan otras disposiciones.”
15. “ARTICULO 2.3.2.2.2.4.57. Instalación de cestas o canastillas públicas de residuos sólidos en las vías y áreas públicas. Las personas prestadoras del servicio de aseo deberán colocar canastillas o cestas, en vías y áreas públicas, para almacenamiento exclusivo de residuos sólidos producidos por los transeúntes. Para la ubicación de las cestas a cargo del prestador, se requerirá aprobación previa del municipio o distrito.
La recolección de los residuos sólidos depositados en las cestas es responsabilidad de las personas prestadoras del servicio público de aseo. La persona prestadora del servicio público de aseo deberá llevar un inventario de las cestas que suministre, así como de su estado, para efectos de su mantenimiento y reposición.
Parágrafo. Los costos de inversión y mantenimiento de las cestas de almacenamiento se deberán tener en cuenta en la regulación tarifaria, para lo cual la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento establecerá en la fórmula tarifaria el costo eficiente para esta actividad de acuerdo con el número de suscriptores. (Decreto 2981 de 2013, art. 58)”.
https://www.cra.gov.co/documents/DOCUMENTO_DE_TRABAJO_Y_DE_PARTCIPACION_720.pdf
17. Corte Constitucional, Sentencia C-086 del 18 de marzo de 1998, M.P. Jorge Arango Mejía. Expediente D-1771. Demanda de inconstitucionalidad del artículo 5° de la ley 286 de 1996 "Por la cual se modifican parcialmente las leyes 142 y 143 de 1994".
18. CONCEPTO UNIFICADO No. 24 DE 2010
