CONCEPTO 299 DE 2025

(julio 22)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios.”

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

La consulta contiene una serie de interrogantes relacionados con desviaciones significativas y la estacionalidad contenida en el parágrafo del artículo 1.3.20.6 de la Resolución CRA 943 de 2021 los cuales serán resueltos en el acápite de conclusiones.

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Constitución Política

Ley 142 de 1994^[5]

Decreto 1077 de 2015

Resolución CRA 943 de 2021

Concepto CRA 82481 de 2019

Resolución CREG 108 de 1997 modificada por la Resolución CRA 105-07 de 2024,modificada por la Resolución CRA 105-08 de 2024

CONSIDERACIONES

Con el propósito de resolver los interrogantes planteados, se procederá a emitir un concepto de carácter general, suministrando orientación e interpretación frente a la consulta formulada, sin que el mismo comprometa la responsabilidad de la Superintendencia, ni tenga carácter obligatorio ni vinculante, toda vez que se emite conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución, por la Ley 1755 de 30 de junio de 2015.

En este sentido, esta Oficina procederá a abordar la consulta en términos generales y para tal efecto se expondrán algunas consideraciones relativas a las desviaciones significativas y lo establecido en el parágrafo del artículo 1.3.20.6 de la Resolución CRA 943 de 2021.

Para iniciar, es preciso mencionar que de conforme lo dispone el artículo 146 de la Ley 142 de 1994, tanto el prestador del servicio, como el usuario y/o suscriptor tienen derecho a que el consumo se mida y a que sea el elemento principal del precio, para lo cual deben emplearse los instrumentos que la técnica ha hecho disponibles.

En efecto, el artículo 146 aludido, señala lo siguiente:

“Artículo 146. La medición del consumo, y el precio en el contrato. La empresa y el suscriptor o usuario tienen derecho a que los consumos se midan; a que se empleen para ello los instrumentos de medida que la técnica haya hecho disponibles; y a que el consumo sea el elemento principal del precio que se cobre al suscriptor o usuario.

Cuando, sin acción u omisión de las partes, durante un período no sea posible medir razonablemente con instrumentos los consumos, su valor podrá establecerse, según dispongan los contratos uniformes, con base en consumos promedios de otros períodos del mismo suscriptor o usuario, o con base en los consumos promedios de suscriptores o usuarios que estén en circunstancias similares, o con base en aforos individuales.

Habrá también lugar a determinar el consumo de un período con base en los de períodos anteriores o en los de usuarios en circunstancias similares o en aforos individuales cuando se acredite la existencia de fugas imperceptibles de agua en el interior del inmueble. Las empresas están en la obligación de ayudar al usuario a detectar el sitio y la causa de las fugas. A partir de su detección el usuario tendrá un plazo de dos meses para remediarlas. Durante este tiempo la empresa cobrará el consumo promedio de los últimos seis meses. Transcurrido este período la empresa cobrará el consumo medido.

(...)”

Del contenido de la disposición referida es dable colegir, que el precio que se cobra por la prestación de un servicio público domiciliario está directamente relacionado con el consumo que realice el suscriptor o usuario del servicio. En este sentido, debe existir un instrumento de medición del consumo, ya que este es el mecanismo a través del cual, tanto el prestador del servicio, como el usuario o suscriptor del mismo, pueden determinar de una forma precisa, cual fue la cantidad consumida y suministrada, por ende, el valor correspondiente al consumo, y en general, del servicio.

Como se observa, la regla general en materia de medición del consumo de los servicios públicos domiciliarios, es que ésta se realice a través de los dispositivos de medida instalados en cada inmueble, a través de la diferencia real de lecturas de dicho instrumento individual, esto es, entre un período de facturación y otro, mientras que solamente de forma excepcional, los prestadores de servicios públicos, pueden efectuar el cobro del consumo, empleando los mecanismos contemplados por el legislador en el citado artículo 146, esto es, por promedio o por aforo.

Al respecto se advierte que, dentro de las situaciones contempladas en la norma, que generan la posibilidad de utilizar los mecanismos allí establecidos para determinar el consumo, se encuentra la referente a la existencia de fugas imperceptibles de agua en el interior del inmueble, evento en el cual corresponde al prestador del servicio, prestar toda su colaboración al usuario, con el propósito de detectar el sitio y la causa que está ocasionando la mencionada fuga.  

Sobre este particular, es importante indicar que, una de las causas que normalmente ocasiona las desviaciones significativas, son justamente las fugas, las cuales pueden presentarse de forma perceptible o de forma imperceptible, sin que sobre la primera se haga mención alguna en la Ley 142 de 1994, mientras que, en referencia a las imperceptibles, justamente el artículo 146 alude a ellas, cuando se establece la forma para determinar el consumo.

Ahora bien, estos dos tipos de fugas se encuentran definidas en los numerales 22 y 23 del artículo 2.3.1.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, de la siguiente forma:

“Artículo 2.3.1.1.1. Definiciones. Para efecto de lo dispuesto en el presente decreto, adóptense las siguientes definiciones: (…)

22. Fuga imperceptible. Volumen de agua que se escapa a través de las instalaciones internas de un inmueble y se detecta solamente mediante instrumentos apropiados, tales como los geófonos.

23. Fuga perceptible. Volumen de agua que se escapa a través de las instalaciones internas de un inmueble y es detectable directamente por los sentidos.” (Subrayas fuera de texto).”

Conforme con lo indicado, la diferencia entre la fuga imperceptible y la perceptible, se encuentra referida básicamente al medio a través del cual estas pueden detectarse, ya que si bien ambas corresponden a escapes de volúmenes de agua a través de las redes internas, la fuga perceptible puede ser fácilmente detectada a simple vista, porque se observa el escape de agua o se escucha el sonido que ocasiona tal escape, mientras que la imperceptible, no puede ser detectada de manera directa por los sentidos, sino que se deben emplear los instrumentos apropiados para su detección.

Ahora bien, volviendo a las desviaciones significativas, el artículo 149 de la Ley 142 de 1994, dispone:

“Artículo 149. De la revisión previa. Al preparar las facturas, es obligación de las empresas investigar las desviaciones significativas frente a consumos anteriores. Mientras se establece la causa, la factura se hará con base en la de períodos anteriores o en la de suscriptores o usuarios en circunstancias semejantes o mediante aforo individual; y al aclarar la causa de las desviaciones, las diferencias frente a los valores que se cobraron se abonarán o cargarán al suscriptor o usuario, según sea el caso”. (Subrayas fuera del texto)

En ese sentido, es obligación de los prestadores investigar las desviaciones significativas frente a los consumos anteriores y mientras establece la causa de la desviación la factura puede hacerse con base en periodos anteriores o en la facturación de suscriptores o usuarios en circunstancias semejantes o mediante aforo individual. En todo caso una vez aclarada la causa de la desviación, la diferencia frente a los valores cobrados debe ser abonada o cargada al suscriptor según sea el caso.

Ahora bien, el artículo 1.13.1.6 de la Resolución CRA 943 de 2021, hace referencia a las desviaciones significativas del siguiente modo:

“Artículo 1.13.1.6 Desviaciones significativas. Para efectos de lo previsto en el Artículo 149 de la Ley 142 de 1994, se entenderá por desviaciones significativas, en el período de facturación correspondiente, los aumentos o reducciones en los consumos, que comparados con los promedios de los últimos tres períodos, si la facturación es bimestral, o de los últimos seis períodos, si la facturación es mensual, sean mayores a los porcentajes que se señalan a continuación:

a. Treinta y cinco por ciento (35%) para usuarios con un promedio de consumo mayor o igual a cuarenta metros cúbicos (40m3).

b. Sesenta y cinco por ciento (65%) para usuarios con un promedio de consumo menor a cuarenta metros cúbicos (40m3).

c. Para las instalaciones nuevas y las antiguas sin consumos históricos válidos, el límite superior será 1.65 veces el consumo promedio para el estrato o categoría de consumo y el límite inferior será 0.35 multiplicado por dicho consumo promedio. Si el consumo llegara a encontrarse por fuera de estos límites, se entenderá que existe una desviación significativa

PARÁGRAFO. En zonas donde exista estacionalidad en el consumo, la comparación del consumo a la que se refiere este artículo, podrá realizarse con el mismo mes del año inmediatamente anterior.

(...)”

En ese sentido, una desviación significativa, es cuando se evidencia la existencia de un aumento o reducción excesivo en los consumos, que, comparado con los promedios de los últimos tres períodos, cuando la facturación es bimestral, o de los últimos seis períodos cuando es mensual, sean mayores a los porcentajes allí dispuestos. En este caso, ante la existencia de estas es necesario que el prestador adelante un procedimiento de investigación de desviación significativa previo a la elaboración de la factura.

Ahora bien, como se observa la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA, a través de esta disposición regulatoria, se encargó de establecer los porcentajes de incremento o disminución del consumo para el servicio público de acueducto, que determinan la ocurrencia de desviaciones significativas, tomando como referente el porcentaje promedio de consumos anteriores, de acuerdo con la periodicidad de la facturación.

Así mismo, a través de esta disposición regulatoria se efectuó la determinación de las desviaciones significativas, para el caso de las instalaciones nuevas, y antiguas sin consumos históricos válidos, estableciendo el límite superior y el límite inferior del consumo promedio; y finalmente, señalando que en las zonas en donde exista estacionalidad en el consumo, la comparación de los consumos puede realizarse con el mismo mes del año inmediatamente anterior.

Respecto de esto último, es decir la estacionalidad de los consumos, es preciso indicar que en el régimen de los servicios públicos domiciliarios no hay norma que contenga una definición especifica de lo que se debe entender por zonas en donde existe estacionalidad en el consumo para los servicios de agua potable y saneamiento básico a los que se refiere la Resolucion CRA 943 de 2021, no obstante, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico en Concepto 82481 de 2019 sostuvo lo siguiente al respecto:

“2) En relación con el parágrafo, ¿Qué se entiende por "estacionalidad del consumo" y qué autoridad la determina?".

El parágrafo del artículo 1.3.20.6 ibídem señala: “En zonas donde exista estacionalidad en el consumo, la comparación del consumo a la que se refiere este artículo, podrá realizarse con el mismo mes del año inmediatamente anterior.”

Dicha estacionalidad en el consumo se produce, por ejemplo, en periodos de vacaciones, en los cuales se evidencian consumos importantes no comparables con periodos anteriores mes a mes. Razón por la cual, el regulador estableció como criterio de comparación, el consumo del mismo mes del año inmediatamente anterior.

La persona prestadora debe determinar dicha estacionalidad de consumo analizando el comportamiento de consumos del suscriptor y/o usuario.

De esta forma, de este concepto podemos inferir que la estacionalidad del consumo consiste en una variación importante en los consumos y que no es comparable con periodos anteriores mes a mes. Esta estacionalidad del consumo puede producirse por diversas razones, por ejemplo, tal y como lo señala dicho concepto, en periodos de vacaciones en los cuales pueden presentarse variaciones con ocasión de la presencia de más o menos personas en las viviendas o variaciones en consumos con ocasión del periodo vacacional.

Como referencia de en qué consisten estos consumos estacionales, podemos indicar que, para el caso del servicio de energía eléctrica, el parágrafo 5 del artículo 37 de la Resolución 108 de 1997 modificada por la Resolución CRA 105-007 de 2024 que a su vez fue modificada por la Resolución CRA 105-08 de 2024, señala lo siguiente:

“Articulo 1. Modifíquese de forma transitoria el artículo 37 de la Resolución CREG 108 de 1997, así:

ARTICULO 37. INVESTIGACION DE DESVIACIONES SIGNIFICATIVAS. <Artículo modificado en forma transitoria (ver Notas de Vigencia) por el artículo 1 de la Resolución 105-07 de 2024. Rige a partir del 24 de julio de 2024. Consultar en Legislación Anterior el texto vigente hasta esta fecha. El nuevo texto es el siguiente:> Para elaborar las facturas, es obligación de las empresas adoptar mecanismos eficientes que permitan someter su facturación a investigación de desviaciones significativas entre el consumo registrado del suscriptor o usuario durante un período de facturación y sus promedios de consumo anteriores.

(...)

Parágrafo 5o. Las empresas prestadoras de servicios públicos deberán establecer una base de datos donde se tengan identificados y caracterizados los usuarios con consumos estacionales, los cuales corresponderán a aquellos que presentan patrones de consumo diferentes en determinados periodos de un mismo año. En estos casos la empresa no tendrá la obligación de hacer la investigación por desviaciones significativas conforme al mecanismo indicado con anterioridad a menos que el usuario lo solicite o que la empresa lo encuentre necesario.

De esta forma, podemos señalar que los consumos estacionarios corresponden a aquellos consumos que presentan patrones de consumo diferentes en determinados periodos de un mismo año, lo cual guara relación con la definición desarrollada en el citado concepto emitido por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico CRA.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se resuelven sus interrogantes del siguiente modo:

“1- Respecto al parágrafo que permite la comparación del consumo con el mismo mes del año anterior en zonas con estacionalidad:

a) ¿Qué criterios definen la 'estacionalidad del consumo'?

b) ¿Qué entidad o autoridad tiene la competencia para determinar la existencia de estacionalidad?

c) ¿Qué mecanismos o evidencias se requieren para demostrar la existencia de estacionalidad en el consumo?”

Para dar respuesta a estos interrogantes es preciso advertir que la normativa de los servicios de agua potable y saneamiento básico, no contempla criterios específicos que definan la estacionalidad del consumo, sin embargo, de acuerdo con señalado por la Comisión de Regulación en Concepto 82481 de 2019 la estacionalidad del consumo consiste en una variación importante en los consumos y que hace que estos no sean comparables con periodos anteriores mes a mes, es decir, corresponden a aquellos consumos que presentan patrones de consumo diferentes en determinados periodos del año.

Ahora bien, la competencia para determinar la existencia de estacionalidad del consumo, según lo indicado en el precitado concepto por la Comisión de Regulación se encuentra en cabeza del prestador quien deberá determinarla analizando el comportamiento de consumos del suscriptor o usuario, lo que permite interpretar que los mecanismos o evidencias que debe utilizar el prestador sería el histórico de consumos del suscriptor o usuario.

2- Para efectos de determinar la desviación significativa del consumo: ¿El promedio de los últimos 6 meses debe calcularse con base en el consumo registrado o el consumo facturado?

De acuerdo con lo señalado en el artículo 146 de la Ley 142 de 1994 el precio que se cobra por la prestación de un servicio público domiciliario, está directamente relacionado con el consumo que realice el suscriptor o usuario del servicio, los consumos registrados deben ser los que efectivamente se facturen pues el consumo sea el elemento principal del precio que se cobre al suscriptor o usuario.

3. En casos donde:

- El usuario reclama por alto consumo

- No se configura una desviación significativa según los límites establecidos en el artículo 1.3.20.6 de la Resolución CRA 151 de 2001 (Compilado en la Resolución CRA 943 de 2021)

- Se detecta una fuga imperceptible durante la investigación.

¿Existe obligación legal de facturar por promedio pese a que no exista desviación

significativa del consumo o esta medida es facultativa de la empresa prestadora?

De conformidad con lo establecido en el inciso 3 del artículo 146 de la Ley 142 de 1994 previamente desarrollado, hay lugar a determinar el consumo de un periodo con base en los periodos anteriores o en los usuarios en circunstancias similares o en aforos individuales, cuando se acredite la existencia de fugas imperceptibles en el interior del inmueble, además, una vez detectada la fuga el usuario debe remediarla en un plazo de dos meses y mientras transcurre este término el prestador cobrará el consumo promedio de los últimos seis meses.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

JHONN VICENTE CUADROS CUADROS

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Radicado 20255292258132

TEMA: DESVIACIONES SIGNIFICATIVAS

Subtema: ESTACIONALIDAD DE LOS CONSUMOS

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”