CONCEPTO 364 DE 2024

(agosto 26)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.,                                                 

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

La consulta elevada contiene una serie de preguntas relativas a la prestación del servicio de acueducto por parte de organizaciones autorizadas, en este caso, por una asociación de usuarios, por lo que éstas serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones.

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Constitución Política de Colombia

Sentencia C-741 de 2003

Sentencia C-150 de 2003

Código Civil^[5]

Ley 142 de 1994^[6]

Ley 1314 de 2009, modificada la Ley 2069 de 2020^[7]

Decreto Único Reglamentario 2024 de 2015^[8]

Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015^[9]

Decreto 421 de 2000^[10]

Decreto 2150 de 1995^[11]

Concepto SSPD-OJ-2024-309

Concepto SSPD-OJ-2023-239

Concepto Unificado SSPD-OJ-2010-11, actualizado el 31 de octubre de 2019

Concepto No. 103 del 20 de marzo de 2015 – Contaduría Publica

CONSIDERACIONES

Con el fin de emitir un concepto de carácter general, de manera inicial, es necesario aclarar que en sede de consulta no es posible emitir pronunciamientos y/o decidir situaciones de carácter particular y concreto como la planteada por el consultante, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia y no tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución por la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.

De acuerdo con el ámbito de la consulta y, si bien, la órbita de competencia de esta Superintendencia está circunscrita a inspeccionar, vigilar y controlar a los prestadores públicos en el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que están sujetos en el marco de las actividades directas y complementarias que desarrollan a partir de su objeto social, en el presente concepto se procederá a realizar algunas precisiones generales del régimen de las organizaciones autorizadas para prestar servicios públicos, en este caso, de las asociaciones de usuarios.

El artículo 365 de la Constitución Política de 1991, indica que los servicios públicos domiciliarios “podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por las comunidades organizadas, o por particulares”, ello conforme al ejercicio de la libertad economía y de la iniciativa privada, atendiendo a los limistes del bien común. Así mismo, el artículo 333 ibídem establece que la prestación de servicios públicos domiciliarios se fundamenta en los principios del libre ejercicio de la actividad económica y de la iniciativa privada, siempre dentro de los límites del bien común.

En consonancia con esto, el artículo 10 de la Ley 142 de 1994 consagra el derecho de toda persona natural o jurídica a organizar y operar empresas destinadas a la prestación de servicios públicos, respetando los límites establecidos por la constitución y la ley. Al respecto, el artículo señala:

“ARTÍCULO 10. LIBERTAD DE EMPRESA. Es derecho de todas las personas organizar y operar empresas que tengan por objeto la prestación de los servicios públicos, dentro de los límites de la Constitución y la ley.”

En línea con lo anterior, y en desarrollo del derecho de libertad de empresa, que el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, indica que podrán prestarse los servicios públicos domiciliarios, de la siguiente forma:

“Artículo 15. Personas que prestan servicios públicos. Pueden prestar los servicios públicos:

15.1. Las empresas de servicios públicos.

15.2. Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas, o como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos.

15.3. Los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos, conforme a lo dispuesto en esta Ley.

15.4. Las organizaciones autorizadas conforme a esta Ley para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas.

15.5. Las entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los períodos de transición previstos en esta Ley.

15.6. Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de expedirse esta Ley estén prestando cualquiera de los servicios públicos y se ajusten a lo establecido en el parágrafo del Artículo 17” (Subraya fuera del texto)

En consecuencia, para constituirse como un prestador de servicios públicos domiciliarios se puede optar por cualquiera de las formas previstas en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, incluyéndose las Organizaciones Autorizadas, cada una con su propia tipología, autonomía y reglamentaciones.

En referencia a las “organizaciones autorizadas” mencionadas en el numeral 15.4, es preciso indicar que, legalmente no existe una enunciación taxativa de lo que se debe entender por este tipo de organizaciones, motivo por el cual ha sido la jurisprudencia la encargada de determinar algunas formas asociativas que se pueden enmarcar dentro de esta categoría. En efecto, la Corte Constitucional en la sentencia C-741 de 2003 precisó lo siguiente:

“(…) La referencia a 'organizaciones autorizadas' que hace el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, está estrechamente vinculado con la permisión de prestar servicios públicos a las comunidades organizadas que consagra el artículo 365 Superior.

Si bien el artículo 365 de la Carta, al autorizar que las 'comunidades organizadas' pudieran prestar directa o indirectamente servicios públicos, no estableció una forma jurídica específica bajo la cual éstos participarían, sí distinguió su actividad de aquella que pudieran prestar los particulares, como lo evidencia el que el artículo hable tanto de 'comunidades organizadas' como de 'particulares'. (…) Lo anterior no significa que el concepto de “comunidades organizadas” sea asimilable al concepto de “organizaciones autorizadas” puesto que este último también puede comprender “particulares” que se organicen en una forma distinta a una empresa, en los términos que señale la ley.

(...)

La actividad de las 'organizaciones autorizadas' que participen en la prestación de los servicios públicos, se orienta al mejoramiento de la calidad de vida de sus asociados y de la comunidad en general, así como al logro de fines altruistas en favor de grupos marginados, o discriminados, sin que ello signifique que su objeto no pueda comprender que la prestación de los servicios públicos se lleve a cabo con eficiencia y calidad en beneficio también de los usuarios de los mismos.” (Subraya fuera del texto)

Sobre lo anterior, esta Oficina Asesora Jurídica, en Concepto SSPD-OJ-2024-251 hizo las siguientes precisiones:

“Tal como lo manifiesta la Corte Constitucional en la citada providencia, la ley no consagró expresamente cuáles son las formas asociativas que se pueden catalogar como “organizaciones autorizadas” prestadoras de servicios públicos, por lo que, como se indicó, la jurisprudencia se ha encargado de mencionar que estas pueden ser: fundaciones, asociaciones de beneficio común, cooperativas, precooperativas, organismos que agrupen cooperativas, organizaciones solidarias, instituciones de economía solidaria, empresas comunitarias, empresas solidarias, fondos de empleados, asociaciones mutualistas, administraciones públicas cooperativas o solidarias, empresas asociativas de trabajo, juntas administradoras, y todas aquellas formas asociativas solidarias a que hace referencia el parágrafo 2o del artículo 6o de la Ley 454 de 1998, que no persiguen un ánimo de lucro, por lo que se denominan Entidades sin ánimo de lucro (ESAL).” (Subraya fuera del texto)

Asimismo, en punto a determinar la naturaleza jurídica y la normativa aplicable a las asociaciones de usuarios que prestan el servicio de acueducto y alcantarillado, es pertinente ratificar lo señalado por esta Oficina en los Conceptos SSPD- 2013-663 y SSPD-2019-451, en los cuales, se sostuvo lo siguiente:

La Oficina Asesora Jurídica de esta Superintendencia, con relación a las organizaciones autorizadas, ha señalado que éstas son las mismas del artículo 365 de la Constitución Política y que se constituyen como entidades sin ánimo de lucro. El Artículo 1o del Decreto 421 de 2000, que reglamenta dicho numeral en cuanto a los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico, prescribe que las comunidades organizadas constituidas como personas jurídicas sin ánimo de lucro podrán prestar dichos servicios en los territorios allí previstos.

Conforme a lo establecido en la Ley 142 de 1994, pueden prestar servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico tanto las organizaciones comunitarias (juntas de acción comunal, juntas administradoras y asociaciones de usuarios) como las organizaciones de carácter administrativo: precooperativas, cooperativas (Ley 454 de 1998) y administración pública cooperativa (Decreto 1482 de 1989). Este tema ha sido desarrollado en detalle en la Cartilla “Organicemos Nuestra Empresa de Acueducto y Alcantarillado” del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

Teniendo en cuenta lo anterior, estas entidades sin ánimo de lucro, si bien no son empresas de servicios; pueden prestar servicios públicos siempre y cuando en sus estatutos esté previsto el desarrollo de tales actividades y observen la normatividad sobre servicios públicos consagrada en la Ley 142 de 1994, en la regulación expedida por las Comisiones de Regulación y demás normas aplicables a los prestadores de servicios públicos, tal como lo señala el inciso final del artículo 3o de la Ley 142 de 1994:

“ARTÍCULO 3o. INSTRUMENTOS DE LA INTERVENCIÓN ESTATAL.

(…)

Todos los prestadores quedarán sujetos, en lo que no sea incompatible con la Constitución o con la ley, a todo lo que esta Ley dispone para las empresas y sus administradores y, en especial, a las regulaciones de las Comisiones, al control, inspección y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos, y a las contribuciones para aquéllas y ésta.” (Subrayas y negrillas fuera de texto).

En ese sentido, se puede determinar que dentro de las comunidades organizadas autorizadas legalmente para prestar servicios públicos domiciliarios, podemos encontrar diversas formas asociativas, tales como juntas de acción comunal, cooperativas, precooperativas, asociaciones de usuarios, acueductos veredales, etc., cuyo régimen legal de constitución y funcionamiento, se encuentra estipulado en la ley de manera especial, según su naturaleza.

Estas asociaciones especiales se enmarcan dentro de la definición de organizaciones de Economía Solidaria, que a su vez, se encuentran definidas principalmente en la Ley 454 de 1998, la cual establece que:

“Artículo 6o.Características de las organizaciones de Economía Solidaria. Son sujetos de la presente ley las personas jurídicas organizadas para realizar actividades sin ánimo de lucro, en las cuales los trabajadores o los usuarios según el caso, son simultáneamente sus aportantes y gestores, creadas con el objeto de producir, distribuir y consumir conjunta y eficientemente, bienes y servicios para satisfacer las necesidades de sus miembros y al desarrollo de obras de servicio a la comunidad en general, observando en su funcionamiento las siguientes características:

1. Estar organizada como empresa que contemple en su objeto social, el ejercicio de una actividad socioeconómica, tendiente a satisfacer necesidades de sus asociados y el desarrollo de obras de servicio comunitario.

2. Tener establecido un vínculo asociativo, fundado en los principios y fines contemplados en la presente ley.

3. Tener incluido en sus estatutos o reglas básicas de funcionamiento la ausencia de ánimo de lucro, movida por la solidaridad, el servicio social o comunitario.

4. Garantizar la igualdad de derechos y obligaciones de sus miembros sin consideración a sus aportes.

5. Establecer en sus estatutos un monto mínimo de aportes sociales no reducibles, debidamente pagados, durante su existencia.

6. Integrarse social y económicamente, sin perjuicio de sus vínculos con otras entidades sin ánimo de lucro que tengan por fin promover el desarrollo integral del ser humano.

Parágrafo 1o. En todo caso, las organizaciones de la economía solidaria deberán cumplir con los siguientes principios económicos:

1. Establecer la irrepartibilidad de las reservas sociales y, en caso de liquidación, la del remanente patrimonial.

2. Destinar sus excedentes a la prestación de servicios de carácter social, al crecimiento de sus reservas y fondos, y a reintegrar a sus asociados parte de los mismos en proporción al uso de los servicios o a la participación en el trabajo de la empresa, sin perjuicio de amortizar los aportes y conservarlos en su valor real.

Parágrafo 2o. Tienen el carácter de organizaciones solidarias entre otras: cooperativas, los organismos de segundo y tercer grado que agrupen cooperativas u otras formas asociativas y solidarias de propiedad, las instituciones auxiliares de la Economía solidaria, las empresas comunitarias, las empresas solidarias de salud, las precooperativas, los fondos de empleados, las asociaciones mutualistas, las empresas de servicios en las formas de administraciones públicas cooperativas, las empresas asociativas de trabajo y todas aquellas formas asociativas solidarias que cumplan con las características mencionadas en el presente capítulo.”

Ahora bien, de conformidad con lo anterior, las organizaciones autorizadas deberán regirse, para su conformación y demás aspectos, por el Código Civil y los Decretos 2150 de 1995 y 421 de 2000. Recordemos que, para la prestación del servicio, estas organizaciones a su vez deberán regirse por las disposiciones legales, reglamentarias y regulatorias que conforman el régimen de los servicios públicos domiciliarios, normativa que resulta aplicable a todos los prestadores de estos, en particular, la Ley 142 de 1994 y al igual que la regulación aplicable según el servicio de que se trate.

En el mismo sentido, el artículo 1o del Decreto 421 de 2000, dispone lo siguiente:

“Artículo 1o. Ámbito de aplicación. Para los efectos de lo establecido en la Ley 142 de 1994, en cuanto a los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico, podrán prestar dichos servicios en municipios menores, zonas rurales y áreas urbanas específicas, las comunidades organizadas constituidas como personas jurídicas sin ánimo de lucro.

Parágrafo. Sin perjuicio de lo dispuesto en este artículo, también podrán prestar los servicios públicos descritos, en los municipios menores, zonas rurales y áreas urbanas específicas, las demás personas prestadoras de servicios públicos autorizadas por los artículos 15 y 20 de la Ley 142 de 1994, las cuales no son objeto de reglamentación en este decreto. (Subraya fuera del texto)

Sobre lo dispuesto se precisa que, las comunidades organizadas constituidas como personas jurídicas sin ánimo de lucro, podrán prestar los servicios de agua potable y saneamiento básico (alcantarillado y aseo) en municipios menores, zonas rurales y áreas urbanas específicas, siempre que cumplan con los criterios establecidos en la Ley tal como lo precisa el artículo 1o del Decreto 421 de 2000.

En línea con lo anterior, es necesario indicar que las comunidades organizadas se podrán constituir por escritura pública o documento privado, de acuerdo con el artículo 40 del Decreto 2150 de 1995. En este sentido, se pude resaltar lo dicho por esta Oficina Jurídica, en el Concepto SSPD-OJ-2024-251, así:

“De la disposición transcrita se puede establecer que la constitución, órganos directivos y de administración, su forma de elección, período y composición, la periodicidad de las reuniones ordinarias de los órganos de administración (asamblea general, junta directiva, consejo directivo, consejo de administración), y qué asuntos debe tratar, así como en qué circunstancias se pueden celebrar las reuniones extraordinarias, y en general todas aquellas decisiones que al interior de la organización se vayan a adoptar, deben encontrarse determinadas de forma expresa en los estatutos, ya que estos contienen los derroteros de la persona jurídica constituida.

En esa misma línea, los estatutos determinaran los órganos de dirección y administración con sus respectivas funciones. Usualmente, son los máximos órganos sociales quienes definirán en sus estatutos las fechas, la convocatoria y la periodicidad en las cuales se reunirán los órganos sociales, por lo que dependerá de lo que se establezca en los respectivos documentos de constitución, determinación a la que están sujetos todos sus asociados.

Bajo ese escenario, la forma de realizar las reuniones ordinarias y la determinación de aspectos tales como la forma de verificación del quórum, elaboración y lectura de actas y aplazamiento de las reuniones son asuntos que deberán estar contenidos de forma expresa en los estatutos de constitución y a falta de estipulación se deberá acudir a las normas a la que esté sujeta la organización autorizada que deberá atender la naturaleza y tipo de la misma.

Por tanto, en lo relativo a los estatutos, el artículo 641 del Código Civil dispone que este documento tiene plena fuerza obligatoria para los miembros de organización, así:

“Articulo 641. Fuerza obligatoria de los estatutos. Los estatutos de una corporación tienen fuerza obligatoria sobre ella, y sus miembros están obligados a obedecerlos bajo las penas que los mismos estatutos impongan.”

De acuerdo con la normativa hasta aquí expuesta, puede concluirse que las reglas relativas a (i) la forma de verificación del quorum, (iii) exigencia de realizar la lectura del acta anterior, (ii) el aplazamiento de la reunión cuando en el curso de la misma no se pueden tomar decisiones por falta de quorum, entre los demas aspectos objeto de la presente consulta, deben encontrarse determinadas de forma expresa en los estatutos, ya que estos, como se dijo, constituyen la hoja de ruta de la entidad y tienen fuerza obligatoria frente a sus miembros.

En este orden de ideas es claro que los estatutos de los prestadores que se hayan constituido asumiendo cualquiera de las formas asociativas que se encuentran comprendidas bajo la denominación de “organizaciones autorizadas”, es decir, a través de entidades sin ánimo de lucro, además de ser su carta de navegación, son de obligatorio cumplimiento para sus miembros, mientras que las infracciones a los mismos serán sancionables atendiendo lo dispuesto para el efecto ese mismo documento. (…).” (Subrayado por fuera del texto)

De este modo y como se señaló, es importante tener en cuenta que las decisiones y determinaciones tomadas en las asambleas deben estar enmarcadas en los estatutos de la asociación y en la normativa aplicable. Además, se deben respetar las mayorías requeridas y los procedimientos establecidos.

En relación con eso, para las asambleas de usuarios, se tiene que, las asociaciones de usuarios de acueductos veredales están habilitadas para convocar y celebrar asambleas generales, en las cuales se toman decisiones importantes para el funcionamiento de la asociación. Estas asambleas pueden ser ordinarias o extraordinarias, y en ellas se tratan temas como la elección de la junta directiva, aprobación de presupuestos, presentación de informes, entre otros.

Cabe mencionar que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios no puede pronunciarse o aprobar de manera previa los actos o contratos de las asociaciones de usuarios, ya que su función se limita a vigilar y controlar el cumplimiento de estos.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se procede a dar respuesta de manera general a las preguntas planteadas en la consulta, respecto del cumplimiento de aspectos financieros, administrativos, tributarios y propios del desarrollo de actividades de la prestación del servicio público de acueducto, por parte de una organización autorizada, conformada como una asociación de usuarios, en los siguientes términos:

“1. Respetuosamente me permito solicitar se me informe que carácter tiene la asociación de usuarios del acueducto de Peñas Blancas altas y bajas del municipio de Cabrera departamento de Cundinamarca NIT 901116182-2, de acuerdo con el numeral 5.1 del articulo 5 de la Ley 142 de 1991.”

Presuntamente, la asociación de usuarios del acueducto de Peñas Blancas altas y bajas del municipio de Cabrera está constituida como una entidad sin ánimo de lucro, según consultada realizada en el Registro Único Empresarial - RUES. No obstante, consultado el Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos – RUPS que administra esta Superintendencia, a la fecha, no se encuentra inscrita como una organización autorizada para la prestación del servicio de acueducto.

No obstante, de manera general, las organizaciones autorizadas de las que trata el numeral 15.4 del artículo 15 de la Ley 142 de 1994, son conforme a esta normativa, personas que prestan servicios públicos domiciliarios. En este sentido es necesario precisar que, la ley no consagró de forma expresa cuáles son las formas asociativas que se pueden ser catalogadas como “organizaciones autorizadas” prestadoras de servicios públicos, por lo que, la jurisprudencia ha indicado que estas pueden constituirse como entidades sin ánimo de lucro -ESAL.

Respecto al régimen aplicable se deberá tener en cuenta lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 142 de 1994, no obstante, el régimen de las organizaciones autorizadas dependerá de su naturaleza y el tipo de organización. Así mismo, de conformidad con la normativa citada en las consideraciones, las organizaciones autorizadas deben regirse, para su conformación y otros aspectos, por el Código Civil, los Decretos 2150 de 1995 y 421 de 2000, entre otras normas aplicables. Es importante tener en cuenta que estas organizaciones pueden adoptar diferentes formas asociativas, como cooperativas, pre-cooperativas, corporaciones, asociaciones de usuarios, juntas administradoras, entre otras.

No obstante, para la prestación del servicio, estas organizaciones deben ceñirse a las disposiciones legales, reglamentarias y regulatorias que conforman el régimen de los servicios públicos domiciliarios, como la Ley 142 de 1994, sus reglamentaciones y lo dispuesto por la Comisión de Regulación de ese servicio.

“2. Respetuosamente me permito solicitar se me informe si los estatutos de la asociación de usuarios de los acueductos veredales deben estar protocolizados y registrados ante las autoridades competentes, si no lo están tienen alguna validez ya que esta puede ser modificadas y qué fin tiene la protocolización de dicho documento.”

Sobre la protocolización de los estatutos se tiene que, las entidades sin ánimo de lucro, como las asociaciones de usuarios, deben constituirse mediante escritura pública o documento privado reconocido, en el cual, se señalen los estatutos de la entidad. Estos estatutos deben incluir aspectos como la convocatoria de los miembros, quórum deliberatorio, contenido de las actas, órganos directivos, forma de elección, entre otros, y son de obligatorio cumplimiento para sus miembros, en los términos del artículo 641 del Código Civil, así como los Decretos 2150 de 1995 y 421 de 2000.

“3. Respetuosamente me permito solicitar se me informe si es obligación de las asociaciones de usuarios de los acueductos veredales hacer factura para el cobro del servicio de agua, o si se puede hacer por medio de cuenta de cobro y que requisitos debe cumplir dicha factura o cuenta de cobro. De no existir factura me pueden iniciar un cobro coactivo ya que la norma afirma que se requiere de dicho documento para iniciar el cobro coactivo”

De conformidad con lo indicado por el numeral 14.9 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, las facturas de servicios públicos corresponden a una cuenta por medio de la cual el prestador remite como forma de cobro del servicio prestado, al usuario y/o suscriptor por causa del consumo y demás servicios complementarios. De manera que, la factura de servicios públicos domiciliarios es una cuenta de cobro que permite al prestador de un servicio, hacer exigibles los valores correspondientes al consumo del servicio objeto del contrato, de acuerdo con el consumo que se haya realizado, así como aquellos que se derivan de la ejecución de este.

Respecto a los requisitos que estas deben cumplir, se tiene que, en principio las condiciones de forma, tiempo, sitio y modo en que el prestador hará conocer la factura, deben ser establecidos en el contrato de condiciones uniformes de servicios públicos. Sin embargo, estas deben contener como mínimo la información suficiente para que el suscriptor o usuario pueda establecer con facilidad si la empresa se ciñó a la ley y el contrato a la hora de elaborarlas.

Cabe resaltar que, la facturación es una obligación para los prestadores de servicios públicos y un derecho del usuario, toda vez que, a través de ellas se le pone en conocimiento de las condiciones en que el servicio le ha sido suministrado y el valor que debe pagar por él, a este último. En ese sentido, las asociaciones de usuario deberán realizar el cobro del servicio a través de la expedición de las facturas pertinentes para todos los usuarios del servicio.

Al respecto, esta Oficina, mediante Concepto SSPD-OJ-2023-239 ha reiterado la obligación de las organizaciones autorizadas, tales como los acueductos verdales de ceñirse a lo dispuesto por la normativa vigente para estos servicios, así:

“En efecto, vale reiterar que los acueductos veredales, forma organizacional que hace parte de las organizaciones autorizadas, constituidos con el propósito de prestar el servicio público de acueducto, desde el inicio de la operación de este, deberán sujetarse a las disposiciones legales, reglamentarias y regulatorias que gobiernan estos servicios, serán sujetos de la inspección vigilancia y control de la Superservicios, y adicionalmente deberán dar cumplimiento a todas las obligaciones que surgen por el hecho de constituirse como prestadores.” (Subraya fuera de texto)

Por otro lado, a factura del servicio público constituye un documento que contiene una obligación clara, expresa y exigible en los términos del Código General del Proceso, por lo que puede obtenerse su pago mediante un proceso ejecutivo, ante la jurisdicción ordinaria o por la vía de jurisdicción coactiva, con ocasión de la deuda derivada de la prestación de servicios públicos domiciliarios, según se desprende del artículo 130 de la Ley 142 de 1994.

“4. Respetuosamente me permito solicitar se me informe si es obligación de asociaciones de usuarios de los acueductos presentar ante la DIAN declaración de renta”

En cuanto régimen tributario, de conformidad con los dispuesto por el artículo 24 de la Ley 142 de 1994, todas las entidades prestadoras de servicios públicos están sujetas al régimen tributario nacional y territorial. No obstante, estas pueden dar aplicación a ciertas reglas que le permiten eximirse durante un periodo determinado del pago del impuesto sobre la renta y complementarios.

Ahora bien, respecto a las organizaciones autorizadas, como los acueductos veredales, constituidos como entidades sin ánimo de lucro, se tiene que, de conformidad a lo manifestado por la Dirección de Impuesto y Aduanas Nacionales – DIAN en sus herramientas didácticas dispuestas para la comunidad^[12], estas entidades “Por defecto, son contribuyentes del Régimen Ordinario del Impuesto sobre la Renta y complementario, sin tratamiento especial, a menos, que soliciten su ingreso al Régimen Tributario Especial”.

“5. Respetuosamente me permito solicitar se me informe cual es el porcentaje que deben tener en cuenta las asociaciones de usuarios de los acueductos veredales para constituir reservas para rehabilitación, expansión y reposición de los sistemas, o en su defecto cual es el procedimiento”

En el caso de las empresas prestadoras de servicios públicos están obligadas a constituir reservas para la rehabilitación, extensión y reposición de los sistemas, de acuerdo con lo establecido en el parágrafo segundo del artículo 17 y el artículo 24.2 de la Ley 142 de 1994. Estas reservas permiten financiar proyectos de mejora y desarrollo de los sistemas de servicios públicos, asegurando la calidad y continuidad de los servicios prestados a los usuarios. Sin embargo, el régimen de servicios públicos domiciliarios no dispone un procedimiento expreso para ello. Para las organizaciones autorizadas, que se debe tener en cuenta que el proceso exacto para constituir las reservas puede variar dependiendo de su régimen y su normativa interna.

“6. Respetuosamente me permito solicitar se me informe si es obligación de que exista un contrato de servicios públicos entre la asociación de usuarios de los acueductos veredales y el usuario, en caso negativo, como se arreglan las diferencias que se presenten en el servicio”

De conformidad con lo indicado por los artículos 128 y 129 ibídem, es de obligatorio cumplimiento la exigencia de que exista un contrato de servicios públicos para la prestación de un servicio público domiciliario. Este contrato conforme lo expuesto es de naturaleza bilateral, uniforme y consensual. El contrato de servicios públicos se establece desde que el prestador define las condiciones uniformes en las que está dispuesta a prestar el servicio y el propietario o quien utiliza un inmueble determinado solicita recibir allí el servicio, siempre y cuando el solicitante y el inmueble cumplan con las condiciones previstas para recibirlo. Es decir, se perfecciona con el acuerdo de voluntades sobre los elementos del contrato, como la prestación del servicio y el precio que se debe pagar por el consumo.

“7. Respetuosamente me permito solicitar se me informe si las asociaciones de usuarios de los acueductos veredales puede cortar y suspender el servicio de agua a los usuarios por falta de pago o por incumplimiento de los estatutos ya que dicho servicio es un servicio público esencial”

En términos generales, la suspensión y corte de un servicio público domiciliario es una alternativa dispuesta a favor de los prestadores, cuyos fundamentos legales se encuentran consagrados en los artículos 130, 140 y 142 de la Ley 142 de 1994. Estos mecanismos operan como consecuencia del incumplimiento del contrato de servicios públicos en que incurren los suscriptores y/o usuarios.

Ahora bien, respecto del servicio de acueducto se tiene que, el número 1o del artículo 2.3.1.3.2.5.23. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 define “la falta de pago” como uno de los eventos que configuran un incumplimiento del contrato de servicios públicos y que, en consecuencia, da lugar a la suspensión y/o corte del servicio por parte del prestador, en este último caso, si el incumplimiento es persistente.

Por otro lado, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha resaltado que existen situaciones especiales en las que no es posible suspender el servicio público, especialmente cuando se trata de personas o bienes especialmente protegidos, que pueden resultar perjudicados por la suspensión y que están catalogados como sujetos de especial protección constitucional. En estos casos, la suspensión del servicio no debe afectar los derechos fundamentales de los sujetos protegidos ni gravemente las condiciones de vida de la comunidad.

“8. Respetuosamente me permito solicitar se me informe que libros de contabilidad y documentación debe llevar las asociaciones de usuarios de los acueductos veredales”

Sobre su inquietud, nos permitimos indicar que las condiciones y reglas contables que deben seguir las asociaciones dependerá de su naturaleza y tipo de entidad, así como atender a los Principios de Contabilidad Generalmente Aceptados en Colombia (PCGA) entendidos como el conjunto de conceptos básicos y de reglas contenidos en el Decreto 2649 de 1993.

Ahora bien, las asociaciones de usuarios, constituidas como entidades sin ánimo de lucro, en cumplimiento de lo señalado en el artículo 2o de la Ley 1314 de 2009, modificado por el artículo 8o de la Ley 2069 de 2020, están obligadas a llevar su contabilidad de conformidad con los marcos contables establecidos, principalmente al acogerse las Normas Internacionales de Información Financiera -NIIF, a partir de las cuales se determinan, atendiendo tales aspectos como: el valor de los activos e ingresos de estas, el número de empleados, entre otros.

El Decreto Único Reglamentario 2420 de 2015 contiene la clasificación por Grupos NIF (Norma de Información Financiera) de acuerdo con las características y condiciones de las personas naturales o jurídicas que deban llevar contabilidad.

A su vez y atendiendo al contexto de la consulta, el Consejo Técnico de la Contaduría Pública, mediante el Concepto No. 103 del 20 de marzo de 2015, respondió a una consulta similar indicando:

“(…) CONSULTA (TEXTUAL)

¿Las personas jurídicas originadas en las Entidades sin ánimo de lucro -ESAL- están obligadas a aplicar las NIIF? De ser así ¿A qué grupo y qué normatividad aplicaría incluyendo las fechas para dicho procedimiento?

(…)

¿Las personas jurídicas originadas en las Entidades sin ánimo de lucro -ESAL- están obligadas a aplicar las NIIF?

Las entidades sin ánimo de lucro están obligadas a llevar contabilidad, de acuerdo a lo establecido en el artículo 17 de la Ley 50 de 1984, el artículo 16 del Decreto 1529 de 1990, el artículo 45 de la Ley 190 de 1995, el Artículo 364 del Estatuto Tributario y el artículo 2 de la Ley 1314 de 2009

(…)

De ser así ¿A qué grupo y qué normatividad aplicaría?

Las entidades sin ánimo de lucro en Colombia, durante más de 20 años, han establecido sus políticas contables a partir los principios de contabilidad que están contenidos en el Decreto 2649 de 1993, y que aplican para todo tipo de entidades.

La convergencia hacia normas de información financiera de aceptación mundial, ha derivado en la emisión de tres marcos técnicos normativos, que consideran las diferencias en los usuarios de estas entidades. El marco técnico del Grupo 1 deberá ser aplicado por las entidades financieras, las empresas con títulos cotizados en bolsa y otro grupo de entidades que participan en mercados globales; el marco técnico de los Grupos 2 y 3 serán aplicados por entidades distintas a las del Grupo 1, cuando elaboren sus estados financieros de propósito general.

Los marcos técnicos de los Grupos 2 y 3, que aplica para entidades no cotizadas en bolsa, contienen simplificaciones en los criterios de reconocimiento, medición, presentación y revelación, que permiten a las entidades establecer sus políticas contables, considerando las diferentes necesidades de los usuarios de los estados financieros.

Este consejo considera que es altamente probable que una entidad sin ánimo de lucro aplique los marcos técnicos normativos de los Grupos 2 o 3. Para tal fin, deberá analizar sus políticas contables para ajustarlas a los requerimientos técnicos establecidos para estos Grupos, realizando las elecciones de políticas contables que resulten apropiadas para las necesidades de los usuarios de estas entidades. En estas entidades, la base de medición es el costo histórico, aspecto que está incluido como requerimiento principal o como opción de política en los marcos técnicos normativos de los Grupos 2 o 3. (…)” (Subraya fuera del texto original)

Por consiguiente, corresponde a los prestadores de servicios públicos domiciliarios, con base en las condiciones establecidas en la norma, identificar al grupo al que pertenecen y dar aplicación a la normativa correspondiente.

“9. Respetuosamente me permito solicitar se me informe si las asociaciones de usuarios de los acueductos veredales debe tener vocales, cuáles son las funciones y que sucede si estos no han sido nombrados.”

Los vocales de control son aquellas personas que actúan como representantes de los Comités de Desarrollo y Control Social, frente al prestador de servicios públicos domiciliarios, las entidades territoriales y las autoridades nacionales en lo relacionado con la vigilancia de la gestión y fiscalización de los servicios públicos domiciliarios.

En ese sentido, según lo expuesto por esta Oficina Jurídica, a través del Concepto SSPD-OJ-2024-309, “Los vocales de control son aquellas personas que actúan como representantes de los Comités de Desarrollo y Control Social, frente prestador de servicios públicos domiciliarios, las entidades territoriales y las autoridades nacionales en lo que tiene que ver con la vigilancia de la gestión y fiscalización de los servicios públicos domiciliarios, su deber es ejercer control social. Los vocales de control son elegidos en el seno de los Comités aludidos, y pueden ser removidos en cualquier momento por decisión mayoritaria de sus miembros”.

En lo que respecta a las asociaciones de usuarios que prestan servicios públicos, estas deben tener vocales de control, cuyas funciones están establecidas en la Ley 142 de 1994. Según el artículo 64 de dicha ley, los vocales de control cumplen de forma general las siguientes funciones: (i) Informar a los usuarios acerca de sus derechos y deberes en materia de servicios públicos domiciliarios, y ayudarlos a defender y cumplir estos derechos. (ii) Recibir informes de los usuarios sobre el funcionamiento de las empresas de servicios públicos domiciliarios y evaluarlos. Además, promover medidas correctivas ante las autoridades competentes. (iii) Atender consultas y tramitar quejas y denuncias planteadas por los miembros del comité. (iv) Presentar informes al comité sobre los aspectos mencionados anteriormente, recibir opiniones y preparar las acciones necesarias.

En caso de que los vocales de control no hayan sido nombrados, se debe solicitar al alcalde o autoridad competente, que realice las gestiones necesarias para el nombramiento correspondiente, toda vez que, conforme lo indicado en el artículo 62 ibídem, “Corresponderá al alcalde de cada municipio o distrito velar por la conformación de los comités.”

“10. Respetuosamente me permito solicitar se me informe si las asociaciones de usuarios de los acueductos veredales debe tener fiscales, cuáles son las funciones y que sucede si estos no han sido nombrados.”

En este caso, dependerá del régimen y los cargos o forma en que se encuentra organizada, para ello, se deberá remitir a la normativa aplicable al tipo de organización bajo la cual se constituyó la misma y a sus estatutos.

En ese sentido, se puede establecer que la constitución, órganos directivos y de administración, su forma de elección, período y composición, la periodicidad de las reuniones ordinarias de los órganos de administración (asamblea general, junta directiva, consejo directivo, elección del fiscal, consejo de administración), y en general todas aquellas decisiones que al interior de la organización se vayan a adoptar, deben encontrarse determinadas de forma expresa en los estatutos.

“11. Respetuosamente me permito solicitar se me informe si existe alguna norma donde las asociaciones de usuarios de los acueductos veredales puedan solicitar recursos a las alcaldías gobernación u otros entes para mantenimiento.”

La Ley 142 de 1994 establece las disposiciones generales para la prestación de servicios públicos domiciliarios y regula aspectos como la constitución y operación de los prestadores de servicios públicos.

Teniendo en cuenta lo anterior, y a partir de la consulta planteada, consideramos necesario hacer referencia a lo señalado por esta Oficina Asesora a través del concepto unificado SSPD-OJ-2010-11, actualizado el 31 de octubre de 2019, con ocasión de la expedición del Decreto 1425 de 2019, por medio del cual se subrogó el capítulo 1, del título 3, de la parte 3, del libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio, Decreto 1077 2015, en relación con los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento – PDA, en donde a propósito del régimen jurídico a estos planes, se indicó lo siguiente:

“3. DEFINICIÓN DE LOS PROGRAMAS DE AGUA Y SANEAMIENTO BÁSICO PARA LA PROSPERIDAD (PAP) – PLANES DEPARTAMENTALES PARA EL MANEJO EMPRESARIAL DE LOS SERVICIOS DE AGUA Y SANEAMIENTO (PDA).

A la hora de entender el concepto de “Planes Departamentales de Agua y Saneamiento Básico (PDA)”, es importante tener en cuenta, entre otros, dos aspectos básicos: El primer aspecto, relacionado con la necesidad de que la prestación directa de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico, por parte de los municipios, deje de ser la regla general en la práctica y se convierta en la excepción.

Aquí ha de referirse, por un lado, a lo señalado por el artículo 6 de la Ley 142 de 1994 que expresamente consagra: “Los municipios prestarán directamente los servicios públicos de su competencia, cuando las características técnicas y económicas del servicio, y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen”, para lo cual el legislador determinó los casos en los cuales este presupuesto se configuraría, y por el otro, a los diagnósticos a los que hacen referencia los documentos de política.[11]Tanto uno como otros, permiten colegir que las entidades territoriales (municipios) no comportan estructuras empresariales eficientes para el manejo de recursos y los esquemas usados para la prestación.

El segundo aspecto a tener en cuenta se debe a la necesidad de que aquéllas personas especializadas en la prestación[12], organizadas tanto a nivel legal, financiero y estructural y con resultados eficientes, entrarán a los mercados de carácter regional, con el fin de garantizar la calidad y cobertura teniendo en cuenta las especiales características de cada uno de ellos.

Ahora, debe tenerse en cuenta que la transformación empresarial de personas prestadoras de carácter descentralizado, existentes al momento de la entrada en vigencia de la Ley 142 de 1994[13], a Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios[14], es diferente a los PDA, y tampoco pueden confundirse con los PME, también liderados por el hoy, Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, pues en atención a lo previsto en los documentos sobre política económica y fiscal[15], en uno y otro caso, de manera indistinta, se mencionó la necesidad de culminar con los procesos de transformación empresarial requeridos, vinculando a operadores especializados.

No obstante, en criterio del Ministerio:

“La diferencia entre el Programa de Agua para la Prosperidad Planes Departamentales de Agua y el Programa de Modernización Empresarial, consiste en que mientras que en el primero se estableció una política pública para el desarrollo de procesos de fortalecimiento institucional y/o transformación empresarial a través de los planes de aseguramiento, en el segundo la política pública se enfocó en la vinculación de operadores especializados para la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo.”[16]

En todo caso, los PDA, suponen una estrategia de manejo empresarial de la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento básico, a través de la coordinación e integración de los municipios, de conformidad con las reglas previstas en el régimen jurídico vigente.

Cierto es que, así lo definió el artículo 2.3.3.1.2.3. del Decreto 1077 de 2015:

“Artículo 3o. Definición. Programa Agua y Saneamiento para la Prosperidad Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento PAP-PDA. Son un conjunto de estrategias de planeación y coordinación interinstitucional formuladas y ejecutadas con el objeto de lograr la armonización integral de los recursos y la implementación de esquemas eficientes y sostenibles en la prestación de los servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, teniendo en cuenta las características locales, la capacidad institucional de las entidades territoriales y personas prestadoras de los servicios públicos y la implementación efectiva de esquemas de regionalización.

Para todos los efectos se entenderá que cuando se hable de Programa Agua y Saneamiento para la Prosperidad – Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento PAP-PDA, comprende todo lo que hace referencia a los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento – PDA.”

Es importante resaltar que, a diferencia de la definición contenida en el anterior Decreto 3200 de 2008[17], la actual reconoce implícitamente la exigencia de contar con un diagnóstico de las condiciones especiales, tanto del sitio de prestación o región como de las entidades territoriales y personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios, con el fin de implementar esquemas eficientes y sostenibles; ya que de no tener en cuenta tales variables, no es posible que la estrategia funcione, pues cada entidad territorial tiene particularidades diversas que las hace diferentes la una de la otra.

“12. Respetuosamente me permito solicitar se me informe si existe alguna norma para las asociaciones de usuarios del acueducto veredales que estipulen como se deben desarrollar las reuniones ordinarias o extraordinarias, así como se estipula en propiedad horizontal.”

Tal como se mencionó en las consideraciones del presente concepto, las reuniones de los máximos órganos sociales de los prestadores de servicios públicos domiciliarios se regirán por lo establecido en los estatutos sociales, atendiendo la naturaleza de cada entidad y la normatividad que las regula. Esto, aunado al hecho que la Ley 142 de 1994 no determinó la periodicidad y formalidades de las reuniones y, por lo tanto, será obligatorio dar cumplimiento a lo establecido en los estatutos.

“13. Respetuosamente me permito solicitar se me informe a que entidad puedo acudir cuando las asociaciones de usuarios de los acueductos veredales me niega la entrega de un acta”

En este punto, vale indicar que las Organizaciones Autorizadas de que trata el numeral 15.4 del artículo 15 de la Ley 142 de 1994, son Entidades Sin Ánimo de Lucro – ESAL-, las cuales, para su conformación y demás aspectos se rigen por las disposiciones del Código Civil y los Decretos 2150 de 1995 y 421 de 2000.

Ahora bien, respecto a la entidad competente, esta dependerá del tipo de entidad bajo la cual se constituyó la asociación de usuario de acueducto veredal y lo dispuesto por sus estatutos. En este sentido, se debe verificar en cada caso particular los derechos de los asociados para el acceso a la documentación interna de la organización.

“14. Respetuosamente me permito solicitar se me informe que debo hacer cuando no estoy de acuerdo con algunos puntos que están en el acta de una reunión ordinaria o extraordinaria, puedo demandarla y ante qué entidad”

Dentro de las funciones asignadas a esta Superintendencia por los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6 del Decreto 1369 de 2020, no se encuentra alguna que le permita determinar un proceso para la situación expuesta en su consulta. No obstante, es de reiterarse que, se deberá remitir a los estatutos bajo los cuales se conformó la organización autorizada y verificar el procedimiento establecido para tal situación.

Ahora, a falta de estipulación al respecto, deberá verificarse la normativa que rija el tipo de asociación conformada, o incluso, la viabilidad de realizar la modifican o reforma a los estatutos, en el sentido de incluir los aspectos no contemplados; sin embargo, este es un asunto de la autonomía administrativa del prestador.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

MANUEL ALEJANDRO MOLINA RUGE

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Radicado 20245292556212 – 20245292641912-20245292640902

TEMA: ASOCIACIÓN DE USUARIOS DE ACUEDUCTO

Subtemas: Régimen aplicable a las organizaciones autorizadas que prestan servicios públicos domiciliarios

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. Ley 84 de 1873 “Código Civil de los Estados Unidos de Colombia.”

6. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.

7. “Por la cual se regulan los principios y normas de contabilidad e información financiera y de aseguramiento de información aceptados en Colombia, se señalan las autoridades competentes, el procedimiento para su expedición y se determinan las entidades responsables de vigilar su cumplimiento.”

8. "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario de las Normas de Contabilidad, de Información Financiera y de Aseguramiento de la Información y se dictan otras disposiciones"

9. "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio."

10. “Por el cual se reglamenta el numeral 4 del artículo 15 de la Ley 142 de 1994, en relación con las organizaciones autorizadas para prestar los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico en municipios menores, zonas rurales y áreas urbanas específicas.”

11. “Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”

12. https://www.dian.gov.co/impuestos/sociedades/Regimen-Tributario-Especial-RTE/Herramientas/Documents/Presentacion-RTE.pdf (Documento recuperado)