CONCEPTO 414 DE 2025

(octubre 28)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.,

Señora

XXXXXX

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la SSPD no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994^[5], modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001^[6].

CONSULTA

La consulta elevada contiene una serie de preguntas relacionadas con la procedencia de la devolución del pago de lo no debido en materia del servicio público de alcantarillado, debido a que el usuario cuenta con una Planta de Tratamiento de Aguas Residuales (PTAR) propia, las cuales, serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones.

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 142 de 1994^[7]

Resolución CRA 943 de 2021^[8]

Concepto SSPD-OJ-2024-538

Concepto SSPD-OJ-2024-535

Concepto SSPD-OJ-2020-738

Concepto SSPD-OJ-2018-696

Concepto Unificado SSPD-OJ-2022-40

CONSIDERACIONES

Con el objeto de absolver la consulta presentada, es preciso aclarar que en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto como la planteada por el consultante, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.

Una vez precisado lo anterior, se indica que mediante el presente pronunciamiento se dará una respuesta general sobre la materia de la consulta, sin desarrollar situaciones de carácter particular. Para este fin, y en aras de dar respuesta a lo consultado, realizaremos algunas precisiones relacionadas con los siguientes ejes temáticos: i) criterios de facturación del servicio público de alcantarillado; ii) cobros no autorizados y procedencia de su devolución; iii) devolución de cobros no autorizados por vía particular; y iv) prescripción de las facturas de servicios públicos domiciliarios.

i) CRITERIOS PARA LA MEDICIÓN Y FACTURACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE ALCANTARILLADO.

Respecto de la medición del servicio público de alcantarillado, se tiene que, como regla general, la tarifa de este servicio debe corresponder a los consumos del servicio de acueducto, aplicando una relación de uno a uno. Además, se deben incluir los estimativos correspondientes a la disposición de aguas residuales de aquellos usuarios que posean fuentes alternas o adicionales de abastecimiento de agua que viertan al alcantarillado.

Asimismo, el citado Concepto Unificado No. 2 de 2009, al abordar la medición del consumo en el servicio público de alcantarillado, reiteró que, por regla general, el servicio de alcantarillado debe facturarse de acuerdo con el consumo o demanda facturada del servicio de acueducto, aplicando la regla de uno a uno. Esto significa que, por cada metro cúbico de agua potable facturado al usuario, se presume una cantidad igual de agua vertida en el sistema de alcantarillado. Este concepto también hizo referencia a las situaciones excepcionales en las que esta regla no se aplicaría, en los siguientes términos:

“(…) 2.2.1. Medición en el servicio público domiciliario de alcantarillado.

Conforme con la normatividad aplicable a los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado[17] [18], por regla general, el servicio de alcantarillado se factura de acuerdo con el consumo o demanda facturada del servicio de acueducto[19]; de ahí que se aplique la regla uno a uno; esto es, que por cada metro cúbico de agua potable que se le factura al usuario, se presume una cantidad igual de agua vertida en el sistema de alcantarillado.

No obstante, la regulación prevé la existencia de situaciones excepcionales de (i) usuarios que se abastecen de aguas provenientes de fuentes alternas pero que también utilizan el servicio de acueducto, e (ii) industrias en las cuales se usa el agua potable como insumo, pero la misma se transforma en otro producto o se embotella para su comercialización en el mercado; situaciones ambas en las que resulta claro que el consumo de agua potable no tiene por qué equivaler al volumen de agua que en realidad se vierte en el sistema de alcantarillado, bien porque tal volumen pueda ser mayor como podría ocurrir en el primer evento, o bien porque sea menor, como podría acaecer en el segundo.

De ahí que se permita la utilización de mecanismos puntuales de medición, al amparo del inciso 2 del artículo 2.3.1.3.2.3.12 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, bien sea porque la persona prestadora le exija al usuario la instalación de medidores o estructuras de aforo de aguas residuales cuando éste se abastece de aguas provenientes de fuentes alternas pero utiliza, en todo caso, el servicio de alcantarillado, o bien porque el usuario que considere que vierte una cantidad menor de residuos líquidos a la red de alcantarillado, así lo solicite.

En este último caso, debe decirse que el derecho de solicitar el aforo o la instalación de medidores por parte del usuario, debe hacerse con arreglo a lo dispuesto en la Resolución CRA 800 de 2017[20] conforme con la cual, los suscriptores y usuarios que deseen acceder a la opción de medición de vertimientos, deben cumplir las condiciones y requisitos que establece dicha regulación para efectos de obtener una medición real y puntual, sin distinción de su condición de grandes o pequeños consumidores.

Disposición que concuerda con lo dispuesto en la Resolución CRA 768 de 2016[21] a través de la cual se adoptó el modelo de condiciones uniformes del sector para empresas que cuenten con más de 5.000 suscriptores y/o usuarios en el área rural o urbana, y con lo que en su momento establecía la Resolución CRA 375 de 2006[22].[23]” (Subraya y negrilla fuera de texto)

De acuerdo con el concepto unificado citado, aunque la regla general establece que la facturación de acueducto y alcantarillado se realiza en una proporción de uno a uno, es decir, por cada metro cúbico de agua consumida se presume una cantidad igual de agua vertida en el sistema de alcantarillado, existen situaciones que permiten a los usuarios solicitar al prestador la medición de los vertimientos al sistema. Es importante anotar que, actualmente, las disposiciones referidas en el concepto unificado referido, se encuentran actualmente compiladas en la Resolución CRA 943 de 2021

En este punto, vale la pena resaltar lo establecido por esta Oficina respecto de la conexión al servicio público de alcantarillado mediante el Concepto SSPD-OJ-2018-696, así:

“(…) Los usuarios del servicio público domiciliario de acueducto que no estén conectados a las redes de alcantarillado, y utilicen fuentes alternas de aprovechamiento de aguas (pozos sépticos – tanques sépticos) aprobadas por la autoridad ambiental y autorizadas por esta Superintendencia, no se pueden considerarse usuarios del servicio de alcantarillado. (…)”

Ahora, esta Oficina mediante el Concepto SSPD-OJ-2024-538, frente a los criterios de facturación del servicio de alcantarillado, señaló:

“Respecto de la facturación y los componentes tarifarios de la metodología empleada para el cobro del servicio público de alcantarillado, esta Oficina Asesora Jurídica se pronunció a través del concepto SSPD-OJ-2019-733, en los siguientes términos:

'(…) En relación con lo antes indicado, es preciso anotar que la prestación del servicio de acueducto es diferente a la prestación del servicio de alcantarillado. Es así que el numeral 14.22 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994 define la prestación del servicio de acueducto como:

'14.22. SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ACUEDUCTO. Llamado también servicio público domiciliario de agua potable. Es la distribución municipal de agua apta para el consumo humano, incluida su conexión y medición. También se aplicará esta Ley a las actividades complementarias tales como captación de agua y su procesamiento, tratamiento, almacenamiento, conducción y transporte.'

Por su parte, el servicio de alcantarillado se define en el numeral 14.23 ibídem como:

'14.23. SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ALCANTARILLADO. Es la recolección municipal de residuos principalmente líquidos, por medio de tuberías y conductos. También se aplicará esta Ley a las actividades complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de tales residuos.'

De esta forma, pese a que por regla general tales servicios se prestan por los mismos prestadores, se facturan en forma conjunta, se calculan a partir de un número igual de metros cúbicos consumidos de agua (por la ausencia de medición de aguas vertidas en alcantarillado) y se sirven de metodologías tarifarias comunes, sus estructuras de costos son diferentes, conllevando a que el valor que por cada uno de ellos se factura en un mismo periodo sea diferente.

En línea con lo expuesto, debe considerarse que los prestadores de servicios públicos domiciliarios, entre estos los de acueducto y alcantarillado, deben establecer sus tarifas conforme a lo que disponga la Comisión Reguladora respectiva, para el caso particular la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), de conformidad con lo dispuesto en los artículos 68 y siguientes de la Ley 142 de 1994.

Es así que el numeral 2.9 del artículo 2 y numeral 3.3 del artículo 3 de la Ley 142 de 1994, señalan como objetivo e instrumento de intervención del Estado en los servicios públicos: 'Establecer un régimen tarifario proporcional para los sectores de bajos ingresos de acuerdo con los preceptos de equidad y solidaridad' y la 'Regulación de la prestación de los servicios públicos teniendo en cuenta las características de cada región; fijación de metas de eficiencia, cobertura y calidad, evaluación de las mismas, y definición del régimen tarifario', respectivamente.

Por su parte, el artículo 73 de la Ley 142 de 1994 faculta a las Comisiones de Regulación para establecer fórmulas para la fijación de las tarifas de los servicios públicos, en los términos del artículo 88 ibídem, el cual señala que, al fijar sus tarifas los prestadores de servicios públicos se someterán al régimen de regulación, el cual podrá incluir las modalidades de libertad regulada y libertad vigilada o un régimen de libertad y en su numeral primero indica que tales prestadores, deberán ceñirse a las fórmulas que defina periódicamente la respectiva Comisión para fijar sus tarifas, salvo en los casos excepcionales que enumera dicha norma.

Finalmente, el artículo 163 de la Ley 142 de 1994, señala que las fórmulas tarifarias, además de tomar en cuenta los costos de expansión y reposición de los sistemas de agua potable y saneamiento básico, incluirán los costos de administración, operación y mantenimiento asociados con cada servicio y tendrán en cuenta indicadores de gestión operacional y administrativa, definidos de acuerdo con indicadores de prestadores comparables más eficientes que operen en condiciones similares, incluyendo también un nivel de pérdidas aceptable según la experiencia de otros prestadores eficientes.

Teniendo en cuenta el marco anterior, la CRA a través de las Resoluciones 688 de 2014 y 825 de 2017^[9] definió el régimen tarifario para los servicios de acueducto y alcantarillado, dependiendo del número de suscriptores.

Aplicadas las fórmulas contenidas en las resoluciones anotadas, sobre la estructura individual de costos de cada servicio, el resultado de su conversión matemática puede dar lugar a que resulte un valor diferente para cada uno de los servicios, pues si bien los servicios de acueducto y alcantarillado se encuentran relacionados, no cabe duda de que los costos de operar un sistema de acueducto son distintos a los de operar un sistema de alcantarillado, atendiendo de igual forma a la infraestructura asociada, así como a las actividades de la cadena de valor de cada servicio.

Con relación a lo expuesto y en el caso de prestadores que apliquen la Resolución CRA 688 de 2014, vale la pena considerar, a manera de ejemplo, lo indicado en el Título IV^[10] de dicho acto administrativo, en el que se indica, respecto del costo medio de administración de los citados servicios, lo siguiente:

Como puede verse, si bien la fórmula que permite obtener el costo medio de administración de cada servicio es la misma, lo cierto es que cada uno de sus componentes refiere a los costos particulares de 'cada uno de los servicios públicos domiciliarios', de lo que se concluye que, si la ecuación a utilizar es igual, pero sus costos son distintos, los resultados en la aplicación de una y otra para cada servicio, serán diferentes.

(…)

Nótese como la fórmula en cada uno de sus componentes, debe calcularse tomando en cuenta los valores de referencia 'para cada servicio público domiciliario'. Aspecto que denota la diferencia entre uno y otro servicio, conllevando a que el valor a cobrar sea diferente para cada servicio, pese a que la forma a utilizar en cuanto a sus componentes sea igual.'

(…)

Como podemos observar y conforme a lo indicado, la Ley 142 de 1994 establece que los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, aunque generalmente se prestan conjuntamente y se facturan en función del consumo de agua, tienen estructuras de costos diferentes. El servicio de acueducto incluye actividades como la captación, tratamiento y distribución de agua potable; mientras que el servicio de alcantarillado, se enfoca en la recolección, transporte y disposición final de residuos líquidos. Estos servicios, aunque relacionados, requieren distintas infraestructuras y procesos, lo que conlleva variaciones en los costos operativos y, por ende, en las tarifas facturadas.

De este modo y como se señaló anteriormente, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) tiene la competencia de establecer las fórmulas tarifarias que deben seguir los prestadores de servicios públicos. Estas fórmulas deben considerar factores como costos de operación, administración, mantenimiento y expansión, así como indicadores de eficiencia. Por lo tanto, las tarifas reflejan las diferencias en las estructuras de costos de cada servicio, respetando los principios de solidaridad y proporcionalidad para los usuarios.”

De la anterior exposición se concluye que, aunque los criterios para determinar el valor de la facturación del servicio de acueducto y alcantarillado tienen un origen similar, como la medición del consumo de metros cúbicos de agua, y similares fórmulas y componentes tarifarios, no debe perderse de vista que, al ser dos servicios públicos que se prestan de manera independiente, pueden prestarse situaciones individuales que varíen el costo de cada uno de ellos.

En ese sentido, es posible que situaciones como la autosuficiencia del suscriptor o del usuario en el tratamiento de aguas residuales, ameriten el tratamiento tarifario diferencial en materia de alcantarillado, en el sentido de no cobrar al usuario un servicio del que no está haciendo uso. Esta situación será analizada a continuación.

ii) COBROS NO AUTORIZADOS Y PROCEDENCIA DE SU DEVOLUCIÓN

Ahora bien, para determinar la posible existencia de un cobro no autorizado del servicio público de alcantarillado, de manera previa resulta importante analizar las características del contrato de servicios públicos y como estas influyen en el cobro de la factura, para así determinar cuándo puede constituirse un cobro no autorizado al usuario. Para este fin, se hará referencia al Concepto SSPD-OJ-2024-535 de la OAJ, que desarrolló esta temática en los siguientes términos:

“En primera medida, es pertinente traer a colación lo dispuesto en el artículo 128 de la Ley 142 de 1994 el cual establece:

"ARTÍCULO 128. CONTRATO DE SERVICIOS PÚBLICOS. Es un contrato uniforme, consensual, en virtud del cual una empresa de servicios públicos los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero, de acuerdo a estipulaciones que han sido definidas por ella para ofrecerlas a muchos usuarios no determinados.

Hacen parte del contrato no solo sus estipulaciones escritas, sino todas las que la empresa aplica de manera uniforme en la prestación del servicio. Existe contrato de servicios públicos aun cuando algunas de las estipulaciones sean objeto de acuerdo especial con uno o algunos usuarios. (…).' (subraya fuera de texto).

El carácter uniforme de las condiciones del contrato de servicios públicos, hace que sea considerado como un contrato de 'adhesión', lo cual significa que el usuario acepta las condiciones previamente establecidas por el prestador del servicio, ofrecidas de manera masiva y homogénea al público en general sin que exista la posibilidad de discutir su contenido, no obstante, ello no es obstáculo para que el prestador pueda realizar acuerdos particulares con algunos usuarios, especialmente en lo referente al precio o a la calidad del servicio, por el hecho de tratarse de usuarios con características particulares.

En este sentido, dentro de las condiciones uniformes de estos contratos, el prestador puede establecer la forma mediante la cual se deben devolver los cobros que se realizaron de manera injustificada, siempre y cuando la forma que se establezca no incurra en un abuso de su posición dominante.

Claro lo anterior, en referencia a los cobros no autorizados, es pertinente traer a colación lo dispuesto en el artículo 148 de la Ley 142 de 1994 respecto de los requisitos de la factura, como medio a través del cual se realiza el cobro de la prestación del servicio, este señala:

'ARTÍCULO 148. REQUISITOS DE LAS FACTURAS. Los requisitos formales de las facturas serán los que determinen las condiciones uniformes del contrato, pero contendrán, como mínimo, información suficiente para que el suscriptor o usuario pueda establecer con facilidad si la empresa se ciñó a la ley y al contrato al elaborarlas, cómo se determinaron y valoraron sus consumos, cómo se comparan éstos y su precio con los de períodos anteriores, y el plazo y modo en el que debe hacerse el pago.

En los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y modo en los que la empresa hará conocer la factura a los suscriptores o usuarios, y el conocimiento se presumirá de derecho cuando la empresa cumpla lo estipulado. Corresponde a la empresa demostrar su cumplimiento. El suscriptor o usuario no estará obligado a cumplir las obligaciones que le cree la factura, sino después de conocerla. No se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario'. (subraya fuera de texto).

Conforme las normas en cita, por expresa disposición legal los prestadores de los servicios públicos domiciliarios solo pueden cobrar en la factura los conceptos relacionados directamente con la prestación de los servicios públicos domiciliarios, sin que sea procedente el cobro de bienes y servicios que no tengan relación con la prestación del servicio, como tampoco será procedente afectar la estructura tarifaria definida por las Comisiones de Regulación para cada servicio público domiciliario. Lo anterior, salvo que medie autorización o habilitación expresa de la Ley, la regulación o el usuario.

En este contexto, el artículo 148 determina, entre otros, que el prestador no podrá cobrar: i) servicios no prestados, ii) tarifas no pactadas o conceptos diferentes a los previstos en el contrato de prestación, iii) cobros que sean el resultado de alterar la estructura tarifaria de cada servicio y iv) cobros inoportunos.

Así las cosas, si un inmueble no se ha conectado a la red de alcantarillado, ello implicará que el inmueble no se encuentra en las condiciones previstas por el prestador, en consecuencia, no existirá contrato de prestación del servicio bajo el cual se pueda realizar el cobro del mismo, además, por cuanto no se realiza la prestación material del mismo.'

En ese orden de ideas, en la situación planteada en la consulta, se evidencia que al tener una Planta de Tratamiento de Aguas Residuales (PTAR), el usuario no hace uso del servicio de alcantarillado para este fin, razón por la cual no sería procedente su cobro por parte de una empresa prestadora, y de hacerlo se trataría de un cobro no autorizado.

Sobre esta situación, esta Oficina, mediante el Concepto Unificado SSPD-OJ-2022-40 indicó:

“(...) 1.2. Cobros no autorizados y cobros inoportunos.

El aparte final del inciso segundo del artículo 148 de la Ley 142 de 1994, que hace referencia a los requisitos de las facturas de servicios públicos, dispone:

'Artículo 148. Requisitos de las facturas.

(...) El suscriptor o usuario no estará obligado a cumplir las obligaciones que le cree la factura, sino después de conocerla. No se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario' (Subrayas propias).

En el mismo sentido, quienes prestan servicios públicos domiciliarios no pueden realizar ningún tipo de cobro que no se haya incluido en la factura en la oportunidad debida, ya que así lo señala el artículo 150 de la Ley 142 de 1994:

"Artículo 150. De los Cobros Inoportunos. Al cabo de cinco meses de haber entregado las facturas, las empresas no podrán cobrar bienes o servicios que no facturaron por error, omisión, o investigación de desviaciones significativas frente a consumos anteriores. Se exceptúan los casos en que se compruebe dolo del suscriptor o usuario." (Subrayas propias)

Tal como se observa, y por expresa prescripción normativa, los prestadores de servicios públicos domiciliarios no pueden [cobrar]: (i) por servicios no prestados; (ii) de tarifas o conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos; (iii) de precios que sean resultado de la alteración de la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario; o (iv) inoportunos. Veamos en qué consiste cada una de estas prohibiciones.

1.2.1. Servicios no prestados

Se entiende por servicios no prestados, aquellos que no fueron realizados por el prestador ni recibidos por el usuario, como ocurre por ejemplo, (i) en el evento en que un prestador del servicio público domiciliario de acueducto cobre el servicio de alcantarillado, a pesar de que el respectivo inmueble carece de conexión al mismo o (ii) cuando se presenta una falla de un servicio público domiciliario por más de quince (15) días y el servicio se cobra como si no se hubiese presentado dicha falla, de acuerdo con el numeral 137.1 del artículo 137 de la Ley 142 de 1994. (…)' (negrillas fuera de texto)

Conforme con el concepto previamente citado, los prestadores de servicios públicos domiciliarios no pueden cobrar, entre otros, servicios no prestados a sus usuarios, lo cual ocurre, por ejemplo, cuando un prestador del servicio público domiciliario de acueducto cobra el servicio de alcantarillado a pesar de que el respectivo inmueble carece de conexión al mismo.

Desde este punto de vista, habrá de concluirse que, si un inmueble carece de conexión a la red de alcantarillado, respecto de dicho inmueble no existirá un contrato de servicios públicos asociado a dicho servicio. En este caso, no es procedente que el prestador del servicio público de acueducto realice el cobro por el servicio de alcantarillado.

En este contexto, el usuario se encuentra facultado a reclamar las facturas bajo las cuales se le está cobrando el servicio no prestado, para lo cual podrá proceder a presentar la petición correspondiente ante el prestador, de no estar de acuerdo con la respuesta entregada, podrá presentar el recurso de reposición y en subsidio el de apelación ante el prestador. El primero, será resuelto por el prestador y el segundo, por esta Superintendencia. Lo anterior, en los términos de los artículos 152 y 154 de la Ley 142 de 1994 los cuales señalan:

'ARTÍCULO 152. DERECHO DE PETICIÓN Y DE RECURSO. Es de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor o usuario pueda presentar a la empresa peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos.

Las normas sobre presentación, trámite y decisión de recursos se interpretarán y aplicarán teniendo en cuenta las costumbres de las empresas comerciales en el trato con su clientela, de modo que, en cuanto la ley no disponga otra cosa, se proceda de acuerdo con tales costumbres.' (subraya fuera de texto)

'ARTÍCULO 154. DE LOS RECURSOS. El recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato. Contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa proceden el recurso de reposición, y el de apelación en los casos en que expresamente lo consagre la ley.

No son procedentes los recursos contra los actos de suspensión, terminación y corte, si con ellos se pretende discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso oportuno.

El recurso de reposición contra los actos que resuelvan las reclamaciones por facturación debe interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión. En ningún caso, proceden reclamaciones contra facturas que tuviesen más de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos.

De los recursos de reposición y apelación contra los demás actos de la empresa que enumera el inciso primero de este artículo debe hacerse uso dentro de los cinco días siguientes a aquel en que la empresa ponga el acto en conocimiento del suscriptor o usuario, en la forma prevista en las condiciones uniformes del contrato.

Estos recursos no requieren presentación personal ni intervención de abogado, aunque se emplee un mandatario. Las empresas deberán disponer de formularios para facilitar la presentación de los recursos a los suscriptores o usuarios que deseen emplearlos. La apelación se presentará ante la superintendencia.' (subraya fuera de texto)”

De conformidad con lo anterior, es preciso mencionar que ante el cobro de un servicio no prestado como el de alcantarillado, el suscriptor o usuario está facultado para hacer uso del derecho de petición ante la empresa de servicios públicos para solicitar la exclusión del cobro del servicio de alcantarillado en la factura, y de igual manera podrá hacer uso de los recursos de reposición ante la misma entidad, y subsidiariamente de la apelación ante esta Superintendencia.

En todo caso, se resalta que de conformidad con el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, en la reclamación del usuario ante la empresa prestadora, y ante esta Superintendencia en el marco del recurso de apelación, sólo podrán ser discutidas las facturas que fueron objetadas oportunamente, esto es facturas de máximo cinco (5) meses de expedición, y no proceden reclamaciones contra facturas de mayor antigüedad. Si las facturas presentadas son mayores a este término, el usuario tendrá que acudir a los mecanismos civiles y/o penales procedentes por el pago de lo no debido y el enriquecimiento sin justa causa, de los cuales esta Superintendencia carece de competencia para pronunciarse.

iii) DEVOLUCIÓN DE COBROS NO AUTORIZADOS POR VÍA PARTICULAR.

Hechas las anteriores precisiones sobre la posibilidad de que el suscriptor o usuario haga uso del derecho de petición y de los recursos de vía administrativa para solicitar la devolución de cobros no autorizados realizados por el prestador del servicio público, ahora resulta pertinente hacer referencia al Concepto Unificado SSPD-OJ-2022-40, el cual desarrolla como hacer el trámite de reclamaciones por vía particular para solicitar la devolución de cobros no autorizados en los siguientes términos:

“(…) 2.3. Devolución de dineros por la vía particular en ejercicio de la defensa del usuario en sede de la empresa y de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Ante situaciones de inconformidad de un usuario frente a las facturas de cobro de servicios públicos que les son remitidas, este puede acudir de forma directa ante el prestador, efectuando las peticiones o reclamaciones que considere pertinentes, respecto de los valores con los que no está de acuerdo, o frente a las actuaciones de facturación que hayan sido desarrolladas por el respectivo prestador.

De conformidad con el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, una vez resuelta la petición de fondo dentro del término legal, esto es, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes, contados a partir de la fecha de su presentación, el usuario tendrá acceso a los recursos previstos en el artículo 154 ibidem, que son un medio de impugnación, a través del cual puede manifestar su oposición o desacuerdo frente a las decisiones del prestador que afecten la prestación del servicio o la ejecución del contrato, solicitando que esas decisiones sean revisadas, modificadas o revocadas por el mismo prestador en primera instancia, o por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en segunda instancia.

En este sentido, el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, señala que el recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar al prestador a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato y, a renglón seguido, indica que 'contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa, procede el recurso de reposición y en subsidio el de apelación en los casos en que expresamente lo consagra la ley', lo que en otras palabras significa, que los recursos procedentes contra las decisiones referidas, son el de reposición en sede del prestador y los de apelación y queja ante la Superservicios, este último cuando quiera que el de apelación haya sido negado por quien debería resolver la primera instancia.

(…)

Entonces, si un usuario considera que se le han hecho cobros no autorizados, la reclamación deberá versar sobre las facturas con las que no esté de acuerdo, y una vez resueltas tales reclamaciones, podrá interponer contra el acto respectivo y dentro de los plazos previstos en el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, tanto el recurso de reposición para que lo resuelva el prestador, como el subsidiario de apelación, que lo debe resolver la Superservicios, a través de la Dirección Territorial correspondiente tal como lo establece el artículo 24 del Decreto 1369 de 2020. (…)”. (Subraya fuera de texto).

En consecuencia, cuando un usuario considere que la factura de un servicio público contiene un cobro no autorizado, puede acudir de forma directa ante el prestador del servicio con el propósito de efectuar la reclamación pertinente respecto de los valores de la factura con los cuales no está de acuerdo, haciendo uso de los mecanismos de defensa consagrados en el artículo 152 de la Ley 142 de 1994.

Si presentada la reclamación la respuesta otorgada por el restador no satisface al reclamante, este puede interponer los recursos a que se refiere el artículo 154 ibidem, en las oportunidades y los límites temporales allí establecidos.

iv) PRESCRIPCIÓN DE LAS FACTURAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS.

De igual manera, por la materia consultada resulta relevante analizar la prescripción de la acción de cobro generada en las facturas de servicios públicos domiciliarios. En este sentido conviene advertir que esta figura jurídica en nuestro ordenamiento es un modo de extinción de las obligaciones, es decir, a través de esta se extinguen las acciones y los derechos al no ser ejercidos durante cierto tiempo.

En atención a lo dispuesto en el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, las facturas de servicios públicos domiciliarios tienen la naturaleza jurídica de un título ejecutivo, y la prescripción de la acción de cobro de estas corresponde a la señalada para la acción ejecutiva de que trata el Código Civil, es decir, cinco (5) años, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2536 del Código Civil, modificado por el artículo 8 de la Ley 791 de 2002.

Por lo anterior, la factura expedida por los prestadores de servicios públicos domiciliarios es considerada, por expresa disposición legal, como título ejecutivo y no como título valor, en consecuencia, no puede predicarse de la misma las acciones y excepciones cambiarias, sino que tan sólo serán de recibo las excepciones ejecutivas derivadas de su naturaleza de título ejecutivo.

Respecto de este tema, es pertinente reiterar lo expuesto por esta Oficina Asesora Jurídica, a través del Concepto SSPD-OJ-2020-738, en los siguientes términos:

“(…) Sobre la prescripción de las facturas expedidas por los prestadores de servicios públicos domiciliarios con miras a efectuar el cobro del servicio efectivamente prestado, esta Oficina Asesora Jurídica se ha pronunciado en diversas oportunidades, razón por la cual se procede a reiterar lo manifestado en el concepto SSPD-OJ-2019-011, en el cual se sostuvo:

'(…) Dado lo anterior, es claro que la factura constituye un documento que contiene una obligación clara, expresa y exigible en los términos del Código General del Proceso, por lo que puede obtenerse su pago mediante un proceso ejecutivo, ante la jurisdicción ordinaria o por la vía de jurisdicción coactiva, en los términos establecidos en la Ley, y en las oportunidades que correspondan frente a cada emolumento adeudado.

En lo que hace relación a la prescripción de las facturas, conviene advertir que tratándose del fenómeno de la prescripción, en nuestro ordenamiento jurídico este es un modo de extinción de las obligaciones, a través del cual se extinguen las acciones y derechos ajenos, por no ejercitar las mismas durante cierto tiempo y dependiendo si se trata de un título ejecutivo o de un título valor, la prescripción opera de manera diferente.

Así las cosas, se tiene que la prescripción de la acción cambiaria opera para los títulos valores y de ella se ocupa el Código de Comercio, al paso que, respecto de la prescripción de los títulos ejecutivos, dentro de los que se encuentran las facturas de servicios públicos, opera la prescripción de la acción ejecutiva, de la cual se ocupa nuestro Código Civil.

Al respecto es de tener en cuenta que la factura cambiaria es considerada por nuestro ordenamiento jurídico como título valor, y por ende, la prescripción de la acción cambiaria, por expresa remisión del artículo 789 del Código de Comercio, es de tres (3) años; contrario sensu, al ser la factura de servicios públicos un título ejecutivo y no un título valor, se predica respecto de ella la prescripción de la acción ejecutiva de que trata el artículo 2536 del Código Civil modificado por el artículo 8 de la Ley 791 de 2002, esto es, de cinco (5) años a partir de la fecha de su exigibilidad.

(…)

Ahora bien, en lo que tiene que ver con la prescripción, esta se aplicará respecto de cada emolumento causado y facturado, con independencia de que el servicio pueda o no ser suspendido o cortado, que se haya roto o no la solidaridad, y que los valores facturados con anterioridad se presenten acumulados o no con la factura, pues lo contrario haría inextinguibles las obligaciones, lo cual es incompatible con la naturaleza del título y de las obligaciones de las partes (…)

En tal virtud, a la factura de servicios públicos le es aplicable la prescripción de la acción ejecutiva prevista en el artículo 2536 del Código Civil, modificado por el artículo 8 de la Ley 791 de 2002, esto es, de cinco (5) años contados a partir de la fecha de su exigibilidad. (…)” (subrayas fuera de texto)

De acuerdo con lo señalado, a la factura de servicios públicos le es aplicable la prescripción de la acción ejecutiva prevista en el artículo 2536 del Código Civil, modificado por el artículo 8 de la Ley 791 de 2002, esto es, de cinco (5) años contados a partir de la fecha de su exigibilidad.

En el caso de la prestación de los servicios públicos domiciliarios será la fecha de pago. Sin embargo, si el usuario ha presentado reclamación contra la facturación y ha interpuesto los recursos de reposición o apelación de acuerdo con el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, el término de prescripción se cuenta desde que la factura quede en firme luego de haberse resuelto la reclamación o el recurso contra la misma.

Es importante advertir que esta prescripción opera por ministerio de la Ley, lo cual significa que, una vez configurada por el paso del tiempo, el prestador no podrá iniciar la acción ejecutiva para el cobro de la factura, ya que, en tal evento, el usuario puede a su vez, invocar como excepción al pago la ocurrencia de la prescripción para que proceda su reconocimiento por parte del juez.

Finalmente, frente a quién debe alegar la prescripción, esta Oficina se pronunció mediante Concepto SSPD-OJ-2019-367, en el que se indicó lo siguiente:

'Con relación a (sic) la prescripción de las facturas expedidas por los prestadores de servicios públicos domiciliarios, con el propósito de efectuar el cobro del servicio efectivamente prestado, es de precisar que esta Oficina Asesora Jurídica, se ha pronunciado en diversas oportunidades, razón por la cual se procede a reiterar lo manifestado en los Conceptos SSPD-OJ-2019-011 y SSPD-OJ-2017-959, en los que sobre el particular se indicó: (…)

'… En cuanto a la prescripción de las facturas, este es un modo de extinción de las obligaciones por el cual se extinguen las acciones y derechos ajenos por no ejercitar las mismas durante cierto lapso de tiempo. Así las cosas, teniendo en cuenta que se trata del cobro de un título ejecutivo y no un título valor, se predica respecto de la misma la prescripción de la acción ejecutiva de que trata el artículo 2536 del Código Civil modificado por el artículo 8 de la Ley 791 de 2002 esto es, de cinco años contados a partir de su expedición y en todo caso la acción ordinaria de las obligaciones derivadas del contrato de servicios públicos será de diez (10) años.

(…)

Ahora bien, si el prestador no ha realizado ningún procedimiento que lo lleve al recaudo de su cartera y ha pasado el tiempo establecido por el legislador, la persona que debe realizar el pago de los servicios públicos domiciliarios podrá solicitarle al prestador la prescripción, si este ostenta jurisdicción coactiva, o presentar demanda ante el juez del contrato con el fin de que vía sentencia, se decrete lo pretendido.'

Del concepto transcrito se puede concluir que, será la persona que debe realizar el pago de los servicios públicos domiciliarios quien debe alegar la prescripción como forma de extinguir un derecho, en este caso, la acreencia a favor del prestador por concepto de la prestación.

En ese sentido, la prescripción podría ser invocada indistintamente por el suscriptor, propietario, usuario, poseedor, siempre y cuando acredite su calidad y/o condición de deudor en el marco del contrato de servicios públicos, con mayor razón cuando en virtud de lo previsto en el inciso 2 del artículo 130 de la Ley 142 de 1994, “El propietario o poseedor del inmueble, el suscriptor y los usuarios del servicio son solidarios en sus obligaciones y derechos en el contrato de servicios públicos”.

En todo caso, la prescripción de las facturas de servicios públicos opera por ministerio de la Ley, lo cual significa que una vez configurada por el paso del tiempo, le corresponde a un juez declararla, si esta es alegada por el deudor en el trámite del proceso, sin que competa al prestador pronunciarse o declarar la prescripción de dicha factura. No obstante, cuando se trate de empresas industriales y comerciales del Estado o municipios prestadores directos del servicio, podrán realizar dicha declaratoria en el marco de la jurisdicción coactiva.

En suma, cuando ha operado la prescripción, el usuario durante el proceso ejecutivo o coactivo para el cobro de una factura puede invocar como excepción al mandamiento de pago dicha circunstancia, la cual será o no reconocida por el juez o la autoridad competente.”

De conformidad con lo anterior, se concluye que la acción de cobro de las obligaciones derivadas del título ejecutivo de la factura de los servicios públicos domiciliarios prescribe en el término de cinco (5) años de conformidad con lo señalado en el artículo 2536 del Código Civil, modificado por el artículo 8 de la Ley 791 de 2002. Así las cosas, si el suscriptor o usuario adelanta la acción de cobro ejecutivo del pago de lo no debido por la vía judicial, solo será exigible la devolución de aquellos valores pagados dentro de los últimos cinco (5) años contados a partir de la expedición de la factura. Si el usuario presenta reclamación y recursos administrativos, el término de prescripción se cuenta desde la fecha en que la factura quede en firme tras resolver la reclamación o el recurso.

Lo anterior, sin perjuicio de que el suscriptor o usuario decida iniciar una acción judicial ordinaria para el reconocimiento de obligaciones derivadas del contrato de servicios públicos, la cual tiene un término de prescripción de diez (10) años.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones sobre los interrogantes presentados:

“¿Es procedente la devolución por concepto de pago de lo no debido, cuando el cobro del servicio de alcantarillado se efectuó sin que este hubiese sido efectivamente prestado, aun cuando tanto el suscriptor como la empresa desconocían dicha circunstancia?

En caso afirmativo, ¿a partir de qué fecha debe efectuarse la devolución?”

- Ahora, conforme el artículo 148 de la Ley 142 de 1994, el suscriptor o usuario no estará obligado a cumplir las obligaciones que le cree la factura, sino después de conocerla. No se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario.

- En ese sentido, es procedente la devolución por concepto de pago de lo no debido cuando se ha cobrado el servicio de alcantarillado sin que este hubiese sido efectivamente prestado, incluso si tanto el suscriptor como la empresa desconocían esa situación al momento del cobro. Esto ocurre, por ejemplo, cuando el usuario tiene una Planta de Tratamiento de Aguas Residuales (PTAR) propia y no utiliza la infraestructura pública de alcantarillado, por lo que el cobro realizado por la empresa es injustificado.

- En cuanto a la fecha desde la cual debe efectuarse la devolución, el suscriptor o usuario puede reclamar por la vía administrativa, la devolución del pago de lo no debido respecto de las facturas de máximo cinco (5) meses de antigüedad desde su expedición; para facturas más antiguas, únicamente podrá obtenerse su devolución acudiendo a mecanismos judiciales civiles o penales por el pago de lo no debido y enriquecimiento sin justa causa, fuera del ámbito de competencia de la Superintendencia.

“¿Resulta aplicable la prescripción frente a la devolución de sumas indebidamente cobradas en este tipo de casos y, de ser así, cuál es el término que corresponde aplicar?”

- La factura de servicios públicos domiciliarios es un título ejecutivo cuyas obligaciones allí contenidas prescriben en el término de cinco (5) años a partir de la fecha de exigibilidad, de conformidad con lo señalado en el artículo 2536 del Código Civil (modificado por el artículo 8 de la Ley 791 de 2002). Así pues, de configurase la prescripción por haber transcurrido el término previsto, no será procedente exigir el pago de las obligaciones derivadas de dichas facturas.

- La prescripción de las facturas de servicios públicos opera por ministerio de la ley, lo cual significa que una vez configurada por el paso del tiempo, le corresponde a un juez declararla, si esta es alegada por el deudor en el trámite del proceso, sin que competa al prestador pronunciarse o declarar motu proprio la prescripción de dicha factura. No obstante, cuando se trate de empresas industriales y comerciales del Estado o municipios prestadores directos del servicio, podrán realizar dicha declaratoria en el marco del proceso iniciado en ejercicio de la jurisdicción coactiva.

- En tanto que, si el prestador del servicio no realiza ninguna acción tendiente a la recuperación de su cartera morosa, y transcurre el termino de prescripción de la obligación, el propietario, poseedor, suscriptor o usuario, se encuentra facultado para acudir a él con el fin de que ordene la prescripción de la obligación, siempre que sea dentro del proceso de cobro coactivo, o, presentando las excepciones ante el juez que esté conociendo del asunto con el fin de que la ordene a través de la sentencia.

- Así las cosas, sí resulta aplicable la prescripción ante la devolución de sumas indebidamente cobradas en este tipo de ituaciones y en todo caso, la prescripción de la acción ejecutiva para exigir la devolución de pagos no debidos por facturas de servicios públicos domiciliarios es de cinco (5) años, contados a partir de la fecha de pago de la factura. Si el usuario presenta reclamación y recursos administrativos, el término de prescripción se cuenta desde la fecha en que la factura quede en firme tras resolver la reclamación o el recurso. Alternativamente, se puede iniciar una acción judicial ordinaria, cuyo término de prescripción es de diez (10) años.

“¿Existen escenarios en los cuales la devolución no proceda?”

Existen escenarios en los que la devolución del valor cancelado por el usuario no es procedente:

- Si no hay contrato de condiciones uniformes entre el usuario y el prestador, no aplican los mecanismos administrativos del régimen de servicios públicos para la devolución, de tal manera que deberán iniciarse las acciones legales ante la jurisdicción civil para la devolución de los dineros.

- Cuando la prestación del servicio sí ocurrió y el cobro fue legítimo de acuerdo con las condiciones uniformes del contrato y la normativa tarifaria, y por ende existe autorización o habilitación expresa del usuario, la ley o la regulación para el cobro realizado.

- Cuando la factura no ha sido objetada oportunamente, es decir, más de cinco (5) meses después de su expedición, la Superintendencia no tiene competencia y el usuario debe acudir a la jurisdicción civil o penal.

- Si el usuario no cumple con los requisitos legales para interponer la reclamación (por ejemplo, no acreditar el pago de las sumas no reclamadas o del promedio de los últimos cinco periodos), la empresa puede declarar la improcedencia del recurso y no devolver el dinero.

- Cuando ha operado el término de prescripción legal de la acción de cobro de la factura, (cinco años para acción ejecutiva o diez años para acción ordinaria), el usuario no puede exigir la devolución por vía administrativa o judicial, según corresponda.

Finalmente, se informa que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

JHONN VICENTE CUADROS CUADROS

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Radicado 20255293816912

TEMA: MEDICIÓN SERVICIO PÚBLICO DE ALCANTARILLADO

Subtemas: Facturación del servicio público de alcantarillado - Cobros no autorizados y procedencia de su devolución - Devolución de cobros no autorizados por vía particular - Prescripción de las facturas de servicios públicos domiciliarios.

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”

6. “Por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994.”

7. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”

8. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones”.

9. Actualmente compiladas en la Resolución CRA 943 de 2021.

10. Artículo 22 de la Resolución CRA 688 de 2014 (modificado por el artículo 9 de la Resolución CRA 735 de 2015). Actualmente compilado en el artículo 2.1.2.4.1.1. de la Resolución CRA 943 de 2021.