CONCEPTO 423 DE 2025

(noviembre 5)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.,

Señor

XXXXXX

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2] la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3] sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

A continuación, se transcribe la consulta elevada:

“(…)

1. ¿Es jurídicamente viable que la empresa de servicios públicos (sic) exceptúe a determinados usuarios del cumplimiento de requisitos formales como la titularidad legal del predio y la licencia de construcción, para efectos de la legalización del servicio y la venta de matrículas, en casos en los que las viviendas ya están construidas y sus ocupantes cuentan con documentos informales como contratos de compraventa? ¿Cuál debe ser el procedimiento legal que debe seguir el prestador en estos casos, considerando el marco normativo de los servicios públicos domiciliarios y la situación de hecho de los ocupantes?

2. ¿Es jurídicamente viable para la empresa prestadora del servicio público de acueducto realizar el cobro individualizado a cada ocupante en asentamientos informales, en los cuales las conexiones a las redes secundarias han sido realizadas de forma artesanal, sin autorización ni soporte técnico por parte del operador, teniendo en cuenta que se adelantan gestiones por parte del municipio y de la agencia de renovación del territorio, procesos de legalización mediante los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDEó)?”

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Constitución Política

Ley 142 del 1994^[5]

Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015^[6]

Concepto SSPD-OJ-2019-043

Concepto SSPD-OJ-2024-555

CONSIDERACIONES

Con el objeto de absolver la consulta presentada, es preciso aclarar que en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, como el planteado por el consultante, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.

Asimismo, resulta pertinente reiterar que la posición de esta Superintendencia ha sido uniforme, en el sentido de manifestar su falta de competencia frente a la revisión previa de los actos y contratos de sus vigilados, en atención a lo dispuesto en el parágrafo primero del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001, que señala: “(…) En ningún caso, el Superintendente podrá exigir que ningún acto o contrato de una empresa de servicios públicos se someta a aprobación previa suya. (…)”

No obstante, y con el propósito de orientar la consulta y responder a los interrogantes formulados, resulta pertinente efectuar algunas consideraciones generales en referencia a los siguientes ejes temáticos: i) acceso a los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado; y ii) recuperación de consumos no facturados.

i) Acceso a los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado. Asentamientos subnormales.

De manera inicial, conviene señalar que el artículo 365 de la Constitución Política señala que, es deber del Estado asegurar la prestación de los servicios públicos domiciliarios a todos los habitantes del territorio nacional, con lo que se ratifica su principio de universalidad, veamos: “Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. (…)” (Subraya fuera del texto)

En desarrollo de dicho precepto constitucional, el artículo 134 de la Ley 142 de 1994 señala que todas las personas tendrán derecho a recibirlos, y que cualquier persona que esté en capacidad para contratar y que habite o utilice de manera permanente un bien a cualquier título podrá hacerse parte de un contrato de servicios públicos. No obstante, su ejercicio puede verse limitado por la prevalencia del interés general, o por la defensa de otros bienes jurídicos de orden constitucional, tales como la protección de un ambiente sano, el cuidado de los recursos hídricos, el ordenamiento urbano, la seguridad, la salubridad y el orden público.

De esta forma, el derecho de acceder a los servicios de acueducto y alcantarillado tiene las siguientes características: (i) está atribuido a quienes tienen capacidad para contratar; (ii) lo pueden solicitar quienes habiten o utilicen permanentemente un inmueble, ya sea en calidad de propietario, poseedor, ocupante o tenedor; y, (iii) el inmueble debe cumplir con los requerimientos legales y técnicos necesarios para su conexión.

Ahora bien, en cuanto al acceso a los servicios públicos domiciliarios por parte de las personas que habitan inmuebles ubicados en asentamientos subnormales, conviene señalar que esta Oficina señaló en Concepto SSPD-OJ-2019-043 lo siguiente:

“(…) En efecto sobre este particular, la Corte Constitucional a través de la Sentencia C-1189 de 2008, declaró inexequible la prohibición de invertir recursos en asentamientos originados en invasiones o loteos ilegales, así como la obligación de abstenerse de suministrarlos, por parte de los prestadores de servicios públicos, la cual se encontraba contenida en la misma norma, esto es, en el artículo 99 de la Ley 812 de 2003.

Según la alta Corporación, la citada prohibición era 'demasiado amplia e indeterminada acerca de la entidad, o el tipo de servicio o inversión pública a la que se refiere, como quiera que prohíbe cualquier inversión de recursos públicos o prestar servicios públicos en asentamientos o invasiones ilegales o el suministro de cualquier servicio público en edificaciones sobre dichos terrenos' además de que 'Los servicios públicos han de estar al alcance de todos los colombianos y ninguna norma puede excluir de su acceso a ciertas personas, en razón a su condición de pobreza o de marginalidad, como lo hace la norma acusada…" En igual sentido, agregó "...el artículo 13 de la Carta señala que la debilidad económica y la marginación debe ser el fundamento de acciones afirmativas en beneficio de quienes por su situación socioeconómica precaria se encuentran expuestos a riesgos, amenazas y vicisitudes, que tienen un profundo impacto en su capacidad de llevar una vida digna y de integrarse a las actividades propias de una sociedad organizada. El Estado ha de propender por un crecimiento urbano sostenible y planificado, pero ello no debe hacerse a expensas de excluir del acceso de agua y otros servicios públicos, máxime si los afectados son individuos bajo una situación de especial vulnerabilidad. En conclusión, el medio legal no es efectivamente conducente para la consecución de la finalidad buscada, porque la aplicación de las prohibiciones acusadas provoca la vulneración de los mismos principios y fines perseguidos por la norma, que pueden lograrse a través de otros medios como la reubicación de esas personas. Por consiguiente, el artículo 99 de la Ley 812 de 2003 fue declarado inexequible…"

En esa medida, es claro que en la actualidad no existe prohibición legal alguna, para que las administraciones municipales inviertan recursos en asentamientos originados en invasiones o loteos ilegales, ni para que los prestadores de servicios públicos, suministren dichos servicios en las citadas zonas. Sin embargo, no se puede perder de vista, que tanto el solicitante como el predio sobre el cual se solicita la prestación del servicio y su posterior conexión a las redes, deben contar con la capacidad y las condiciones técnicas necesarias para su conexión, de acuerdo con lo indicado en el artículo 129 de la Ley 142 de 1994 y en la regulación correspondiente, dependiendo del servicio de que se trate, de manera que físicamente sea posible efectuar la prestación del servicio, bajo los supuestos de calidad y continuidad exigidos por el régimen de los servicios públicos.

Ahora bien, en cuanto se refiere a la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado, a inmuebles ubicados en este tipo de asentamientos, debe tenerse en cuenta que el prestador del servicio, debe antes de suministrarlo, realizar los análisis técnicos necesarios para determinar la viabilidad de su prestación, lo cual no sólo obliga al estudio de las condiciones particulares del inmueble sino también del terreno donde se encuentra, el cual debe estar ubicado en zonas que cuenten con vías de acceso o espacios públicos y redes de acueducto o alcantarillado disponibles para adelantar las conexiones a las redes locales y desde estas a los domicilios, sin perjuicio de que la inobservancia de dichos análisis, pueda conducir a escenarios de sanción por parte de esta Superintendencia.

Ahora bien, con respecto a dichos asentamientos, se puede considerar también, que los mismos pueden ser atendidos a través de los esquemas diferenciales recientemente regulados por el Gobierno Nacional, tales como el de pila pública, definida en el numeral 36 del artículo 2.3.1.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, como el 'Suministro de agua por la entidad prestadora del servicio de acueducto, de manera provisional, para el abastecimiento colectivo y en zonas que no cuenten con red de acueducto, siempre que las condiciones técnicas y económicas impidan la instalación de redes domiciliarias', y que constituye un mecanismo a través del cual se busca garantizar la 'prestación del servicio', en aquellos lugares en donde de forma temporal, no sea posible la instalación de redes domiciliarias, o de otros, tales como los carro tanques, a los que se refiere el numeral 5o del artículo 9o del Decreto 1575 de 2007(…)”. (Subraya fuera del texto)

En este sentido, si bien es cierto, el acceso a los servicios públicos domiciliarios es un derecho, este no es de carácter absoluto, ni siquiera tratándose de inmuebles ubicados en asentamientos subnormales, ya que el prestador deberá realizar los análisis técnicos necesarios para determinar la viabilidad de su conexión, no solo en el inmueble en el que se pretende recibir el servicio, sino en el terreno en donde se encuentra ubicado. Esto, a efectos de garantizar que su prestación no genere ninguna afectación a la comunidad, al medio ambiente, al ordenamiento urbano, a la seguridad, a la salubridad y ni al orden público.

No obstante, en los eventos en que la conexión no sea viable, ya sea por la situación geográfica de la región en que se ubica el predio, o por otras circunstancias que impiden realizar la conexión, los prestadores podrán acudir a otros mecanismos establecidos legalmente para el suministro de estos servicios, tales como, la adopción de esquemas diferenciales, sistemas o soluciones alternativas de aprovisionamiento de agua potable y saneamiento básico, con las que pueda garantizar el derecho a la salud y a la vida digna de quienes habitan el inmueble, el cual entre otras cuestiones, deberá estar ubicado dentro su área de prestación del servicio.

Así las cosas, para el acceso a los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, las empresas deben dar estricto cumplimiento a los requisitos señalados en el artículo 2.3.1.3.2.2.6 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 1471 de 2021, sin que se pueda entender que los suscriptores potenciales ubicados en asentamientos subnormales puedan eximirse de su cumplimiento. Pues, en virtud de los principios de ordenamiento territorial, es necesario que el inmueble donde se pretende la conexión de los servicios públicos domiciliarios se encuentre en las condiciones previstas por el prestador, de acuerdo con la reglamentación de los servicios.

De ahí que, si no se dan las condiciones exigidas, no sea posible determinar la existencia del contrato de servicios públicos domiciliarios, tal como lo señala el artículo 129 de la Ley 142 de 1994.

Dichas condiciones se encuentran previstas en el artículo 2.3.1.3.2.2.6 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 1471 de 2021, veamos:

“ARTÍCULO 2.3.1.3.2.2.6. CONDICIONES DE ACCESO A LOS SERVICIOS. <Artículo modificado por el artículo 1 del Decreto 1471 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Para obtener la conexión de los servicios de acueducto y alcantarillado, el inmueble deberá cumplir los siguientes requisitos:

1. Estar ubicado dentro del perímetro de servicio, tal como lo dispone el parágrafo segundo del artículo 12 de la Ley 388 de 1997.

2. Contar con la Licencia de Construcción cuando se trate de edificaciones por construir.

3. Estar ubicado en zonas que cuenten con vías de acceso o espacios públicos y redes de acueducto o· alcantarillado requeridas para adelantar las redes locales y las conexiones domiciliarias que permitan atender las necesidades del inmueble.

4. Estar conectado al sistema público de alcantarillado, cuando se pretenda la conexión al servicio de acueducto, salvo lo establecido en el inciso final del artículo 2.3.1.3.2.1.3. de este decreto.

5. Contar con un sistema de tratamiento y disposición final adecuada de aguas residuales debidamente aprobado por la autoridad ambiental competente, cuando no obstante, ser usuario o suscriptor de la red de acueducto, no existe red de alcantarillado en la zona del inmueble.

6. Los usuarios industriales y/o especiales de alcantarillado que manejen productos químicos y derivados del petróleo deberán contar con un plan de contingencia que garantice que bajo ninguna condición se corre el riesgo de que estas sustancias lleguen al sistema público de alcantarillado.

7. La conexión al sistema de alcantarillado de los sótanos y semisótanos podrá realizarse previo el cumplimiento de las normas técnicas fijadas por la entidad prestadora de los servicios públicos.

8. Contar con tanque de almacenamiento de agua cuando la Entidad Prestadora de Servicios Públicos lo justifique por condiciones técnicas locales. Los tanques de almacenamiento deberán disponer de los elementos necesarios para evitar los desperdicios y la contaminación del agua y deberán ajustarse a las normas establecidas por la entidad.

9. En edificaciones de tres (3) o más pisos, contar con los sistemas necesarios para permitir la utilización eficiente de los servicios.” (Subraya fuera del texto)

De esta manera, corresponderá a cada prestador corroborar que el inmueble en el que se solicite la prestación del servicio cumpla con los requisitos señalados para proceder con la conexión,

En todo caso, y teniendo en cuenta las particularidades referidas en la consulta, conviene mencionar que, para la conexión del servicio, la titularidad legal del predio es una cuestión ajena al prestador, y el requisito de la exhibición de la licencia de construcción, aplica únicamente para viviendas por construir.

Finalmente, es preciso señalar que la legalización urbanística de los predios debe coordinarse con las entidades que deben garantizar la prestación de los servicios públicos, incluidos los domiciliarios, en la medida que corresponde a una materia de desarrollo territorial a cargo de las autoridades municipales, inclusive de aquellos programas que desarrolle para la legalización del territorio.

ii) Recuperación de consumos no facturados

De otro lado, para aquellos eventos en los que se identifique que las personas están recibiendo el servicio de manera irregular, por ejemplo, porque han realizado conexiones a las redes secundarias de manera artesanal y sin autorización del prestador, la empresa podrá: (i) proceder al corte del servicio y denunciar penalmente por defraudación de fluidos; (ii) buscar la legalización del servicio mediante la formalización de contratos; o (iii) acordar la prestación bajo mecanismos contractuales especiales, como pilas públicas o esquemas diferenciales, conforme a la normatividad vigente. Al respecto, esta Oficina señaló en Concepto SSPD-OJ-2024-555 que:

“(…) En relación con aquellos casos donde se detecte que personas están recibiendo el servicio de acueducto de manera irregular, es decir, sin un contrato que respalde dicha prestación, la empresa prestadora del servicio cuenta con tres alternativas, las cuales fueron tratadas por esta Oficina en el Concepto SSPD-OJ-2017-911, así:

“(…), (i) por una parte, proceder al corte del servicio y a la denuncia penal de quienes sin autorización se han conectado a las redes del prestador, por el ilícito de defraudación de fluidos; (ii) por la otra, buscar la legalización de la prestación del servicio a través de un contrato de servicios públicos; o, (iii) finalmente, acordar con dichos usuarios la prestación del servicio bajo mecanismos contractuales especiales, como podrían serlo, por ejemplo, los del suministro de agua a través de pilas públicas o la adopción de esquemas diferenciales de prestación del servicio, conforme a lo dispuesto en el Decreto Único Reglamentario No. 1077 de 2015”.

En ese sentido, el acceso a los servicios públicos domiciliarios, como el acueducto y alcantarillado, está garantizado por la normativa vigente, particularmente por la Ley 142 de 1994 y el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015. Sin embargo, se reitera que para que se proceda a la conexión y formalización de los servicios, es indispensable que tanto el inmueble como el usuario cumplan con los requisitos legales establecidos, tales como estar ubicados dentro del perímetro de servicio, contar con licencias de construcción y cumplir con las condiciones técnicas de acceso, tal como lo estipula el artículo 2.3.1.3.2.2.6 del citado decreto.

En el evento de que se verifiquen situaciones, en las que existan personas que reciban el servicio de acueducto forma anormal y sin un contrato que las ampare, la empresa cuanta con la posibilidad de: (i) cortar el servicio y realizar la denuncia penal, (ii) formalizar el contrato de prestación de servicios, o (iii) implementar esquemas contractuales especiales, como el suministro a través de pilas públicas o la adopción de esquemas diferenciales de prestación del servicio.

De ahí que, dependiendo de la situación en que se encuentre cada ocupante en relación con el prestador, este podrá adoptar las acciones correspondientes. No obstante, bajo el entendido en el que se pretenda recuperar el consumo dejado de facturar, deberá tenerse en cuenta que el cobro individualizado del servicio, se deriva de la celebración del contrato de servicios públicos, considerado este como fuente de la obligación de la que se le reclama el cumplimiento al usuario.

Al respecto, esta Oficina señaló en Concepto SSPD-OJ-2019-527 lo siguiente:

“ (…) En virtud de la normativa anteriormente citada, como bien lo manifestó esta Oficina a través del concepto unificado SSPD-OJU-2016-34, la recuperación del consumo tiene como fundamento legal que “el derecho del prestador para cobrar todos los conceptos que constituyen el pago de los servicios efectivamente prestados resulta inherente a la naturaleza onerosa del contrato de servicios públicos, la prohibición de gratuidad y la equidad que impone que cada usuario asuma sus cargas en lugar de distribuirlas entre los demás usuarios”.

(…)

Ahora bien, de cara a la posibilidad de que se cobren consumos dejados de facturar a usuarios que no cuenten con un contrato de servicios públicos con el prestador que realiza dichos cobros, el concepto unificado señala:

“la Ley 142 de 1994, ha establecido que los servicios públicos domiciliarios son el resultado de un acuerdo de voluntades entre prestadores y usuarios que se materializa a través de un contrato de prestación de servicios públicos, que puede ser de condiciones uniformes, o dependiendo de las características particulares de algunos usuarios, ser susceptible del pacto de cláusulas especiales.

Ahora bien, el artículo 132 de la Ley 142 de 1994, es diáfano al establecer el régimen legal que resulta aplicable al contrato de servicios públicos:

“Artículo 132. Régimen legal del contrato de servicios públicos. El contrato de servicios públicos se regirá por lo dispuesto en esta Ley, por las condiciones especiales que se pacten con los usuarios, por las condiciones uniformes que señalen las empresas de servicios públicos, y por las normas del Código de Comercio y del Código Civil.

Cuando haya conflicto entre las condiciones uniformes y las condiciones especiales, se preferirán éstas. Al definir los efectos fiscales del contrato de servicios públicos, se tendrá en cuenta que, a pesar de tener condiciones uniformes, resulta celebrado con cada usuario en particular.” (Subrayas fuera de texto).”

En ese sentido, la recuperación de consumos no procede contra personas que no contaban con contrato de condiciones uniformes en el momento en que se presentó la irregularidad.” (Subraya fuera del texto)

Así, siempre que la irregularidad en la prestación del servicio se dé en vigencia del contrato de servicios públicos, es viable que la empresa pueda recuperar los consumos dejados de facturar al usuario, teniendo en cuenta los criterios señalados en el artículo 146 de la Ley 142 de 1994. No obstante, cuando la irregularidad en la prestación del servicio sea cometida por una persona que no ostenta la calidad de usuario, la empresa únicamente podrá denunciar su conducta ante las autoridades competentes; buscar la legalización de la prestación del servicio a través de un contrato de servicios públicos; acordar con dicho usuario la prestación del servicio bajo mecanismos contractuales especiales; solicitarle el resarcimiento de los perjuicios económicos que se le haya causado o el restablecimiento de sus derechos por el uso irregular del servicio.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:

- El acceso a los servicios públicos es un derecho limitado por el legislador, ya que determinó que su acceso solamente será posible, si tanto quien los solicita, como el inmueble que recibirá los servicios, cumplen con los requerimientos técnicos y legales establecidos en los artículos 129 y 134 de la Ley 142 de 1994.

- Para acceder a los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, es necesario (i) que el solicitante, independientemente del título que ostente, cuente con capacidad legal para contratar, (ii) que el solicitante habite o utilice el inmueble en el que se solicita la conexión del servicio, de modo permanente, y (iii) que el inmueble cumpla con todas las condiciones técnicas requeridas para estos servicios.

- La legalización urbanística de los predios debe coordinarse con las entidades que deben garantizar la prestación de los servicios públicos, incluidos los domiciliarios, en la medida que corresponde a una materia de desarrollo territorial a cargo de las autoridades municipales.

- En evento en que la irregularidad en la prestación del servicio sea cometida por una persona que no ostenta la calidad de usuario, la empresa únicamente podrá: i) denunciar su conducta ante las autoridades competentes; ii) buscar la legalización de la prestación del servicio a través de un contrato de servicios públicos; iii) acordar con dicho usuario la prestación del servicio bajo mecanismos contractuales especiales; iv) solicitarle el resarcimiento de los perjuicios económicos que se le haya causado o el restablecimiento de sus derechos por el uso irregular del servicio.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

LUIS FELIPE SALAMANCA CACHAY

Jefe Oficina Asesora Jurídica (E)

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Radicado 20255293946212

TEMA: ACCESO A LOS SERVICIOS PÚBLICOS DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO

Subtemas: Asentamientos subnormales. Recuperación de consumos no facturados.

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”

6. "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio."