CONCEPTO 529 DE 2002

(julio 31)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá D. C.

MEMORANDO INTERNO

REF.: Solicitud de concepto sobre la necesidad de reglamentar la sanciones y procedimientos en caso de incumplimiento de lo preceptuado en el artículo 73 inciso final de la Ley 142 de 1994.

En atención a su solicitud de concepto sobre el tema de la referencia, me permito absolver su consulta en los siguientes términos:

I. ANÁLISIS

De acuerdo con lo establecido en el inciso final del Artículo 73 de la Ley 142 de 1994, la CRA tiene la facultad selectiva de pedir información amplia, exacta, veraz y oportuna a quienes presten los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo a que se refiere la Ley 142 de 1994, inclusive si sus tarifas no están sometidas a regulación; quienes no proporcionen la información solicitada por la Comisión, estarán sujetos a las sanciones que contempla la LSPD⁽¹⁾.

Se ha considerado que para el ejercicio de sus funciones regulatorias, la Comisión requiere el envío de información amplia, exacta, veraz y oportuna por parte de todas aquellas personas que prestan los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, incluyendo sus actividades complementarias e inherentes, por lo tanto tiene la facultad selectiva de solicitar la información requerida e imponer por sí misma las sanciones del caso, de conformidad con lo establecido por el inciso final del artículo 73.

En este orden de ideas, el no envío de la información mencionada entorpece y afecta el cumplimiento de las funciones asignadas por ley a la Comisión y atenta contra la prestación de los servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico⁽²⁾.

IL MARCO NORMATIVO

El articulo 73 establece que:

“...Salvo cuando esta ley diga lo contrario en forma explícita, no se requiere autorización previa de las comisiones para adelantar ninguna actividad o contrato relacionado con los servicios públicos; ni el envío rutinario de información. Pero las comisiones, tendrán facultad selectiva de pedir información amplia, exacta, veraz y oportuna a quienes prestan los servicios públicos a los que esta ley se refiere, inclusive si sus tarifas no están sometidas a regulación. Quienes no la proporcionen, estarán sujetos a todas las sanciones que contempla el artículo 81 de la presente ley. En todo caso, las comisiones podrán imponer por sí mismas las sanciones del caso, cuando no se atiendan en forma adecuada sus solicitudes de información.” (negrilla fuera del texto original)

Por su parte el artículo 81 establece que:

“...La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios podrá imponer las siguientes sanciones a quienes violen las normas a las que deben estar sujetas, según la naturaleza y la gravedad de la falta: (...)” (negrilla fuera del texto original)

En principio, parecería que la norma establece que la Comisión puede imponer las sanciones del artículo 81, sin embargo, creemos que no es así, en tanto que es la misma norma quien hace la direnciación al deteminar que: “Quienes no la proporcionen, estarán sujetos a todas las sanciones que contempla el artículo 81 de la presente ley; pero que la Comisión puede hacerlo directamente cuando establece que: “En todo caso, las comisiones podrán imponer por sí mismas las sanciones del caso”.

Entonces, se presentan dos situaciones claramente diferenciadas por el legislador, la primera establece que quienes no cumplan se someten a las sanciones del 81 es decir que la Superintendencia que en ejercicio de su potestad sancionatoria sanciona a los prestadores por incumplimiento de la Ley 142 de 1994, y la segunda en que las Comisiones sin intervención de la Superintendencia pueden imponer de manera directa las sanciones del caso.

Así, establece el artículo 73.18 de la Ley 142 de 1994 que la Comisión puede:

“Pedir al Superintendente que adelante las investigaciones e imponga las sanciones de su competencia, cuando tenga indicios de que alguna persona ha violado las normas de esta ley.” (negrillas fuera del texto original.)

No obstante lo anterior, vale la pena mencionar que la Comisión de Regulación de Energía y Gas CREG, mediante Resolución 064 de mayo de 1998, reglamento las sanciones a imponer por violación de las obligaciones consagradas en el artículo 73 haciendo expresa remisión a las sanciones de que trata el artículo 81 de la Ley 142 de 1994. Sin embargo, a nuestro juicio dicha interpretación normativa desconoce el contenido de los artículos 73 y 81 y extralimita las facultades legales conferidas a la comisión.

Si se aceptara la aplicación del articulo 81, en cualquier caso las sanciones a imponer por parte de la Comisión no podrían ser otras que las contenidas en los numerales 1 y 2 del mencionado artículo, en tanto que las demás hacen referencia a competencias exclusivas de la Superintendencia.

Por su parte, establece el mismo artículo 73 que en todo caso las Comisiones podrán imponer por si mismas las sanciones del caso, cuando no se atiendan de forma adecuada sus solicitudes de información.

Así, la Comisión mediante Resolución CRA 155 de 2001, que adicionó la Resolución CRA 151 de 2001, reglamentó el procedimiento para la aplicación de multas a las personas prestadoras de los servicios públicos que de forma injustificada se hayan abstenido de enviar la información solicitada o cuando la información suministrada no coincida con la pedida por la Comisión.

En el entendido anterior, si la Comisión no encuentra ajustadas y suficientes las multas de que trata la Resolución 155 de 2001, deberá reglamentar las demás sanciones que considere pertinentes atendiendo los principios de legalidad y debido proceso que deben imperar en todas las actuaciones administrativas.

III. LEGALIDAD Y DEBIDO PROCESO

El derecho al debido proceso reconocido por el Art. 29 de la Constitución Política, consagra entre las garantías sustanciales y procesales que lo integran, el principio de legalidad, en virtud del cual le corresponde al legislador determinar las conductas o comportamientos que por atentar contra bienes jurídicos merecedores de protección son reprochables y, por lo tanto, objeto de sanciones.⁽³⁾

El principio de legalidad, en términos generales, puede concretarse en dos aspectos: el primero, que exista una ley previa que determine la conducta objeto de sanción y, el segundo, en la precisión que se empleé en ésta para determinar la conducta o hecho objeto de reproche y la sanción que ha de imponerse.

Ahora bien, ha establecido la corte que:

“La sanción administrativa, como respuesta del Estado a la inobservancia por parte de los administrados de las obligaciones, deberes y mandatos generales o específicos que se han ideado para el adecuado funcionamiento y marcha de la administración entre otros, y consecuencia concreta del poder punitivo del Estado, no debe ser ajena a los principios que rigen el derecho al debido proceso. Por tanto, debe responder a criterios que aseguren los derechos de los administrados. En este sentido, se exige, entonces, que la sanción esté contemplada en una norma de rango legal -reserva de ley-, sin que ello sea garantía suficiente, pues, además, la norma que la contiene debe determinar con claridad la sanción, o por lo menos permitir su determinación mediante criterios que el legislador establezca para el efecto. Igualmente, ha de ser razonable y proporcional, a efectos de evitar la arbitrariedad y limitar a su máxima expresión la discrecionalidad de que pueda hacer uso la autoridad administrativa al momento de su imposición. En otros términos, la tipificación de la sanción administrativa resulta indispensable como garantía del principio de legalidad.

Así, el artículo 29 de la Constitución establece que el debido proceso ha de aplicarse tanto a las actuaciones judiciales como a las administrativas. Significa lo anterior, como lo ha establecido la Corte en reiterados fallos, que cuando el Estado en ejercicio del poder punitivo que le es propio y como desarrollo de su poder de policía, establece e impone sanciones a los administrados por el desconocimiento de las regulaciones que ha expedido para reglar determinadas materias, y como una forma de conservar el orden y adecuado funcionamiento del aparato, ha de ser cuidadoso de no desconocer los principios que rigen el debido proceso, entre ellos, los principios de legalidad, tipicidad y contradicción, (sentencias T-145 de 1993, C-214 de 1994; C-597 de 1996 y C-690 de 1996; C-160 de 1998, entre otras).

En el mismo sentido la corte ha conceptuado que:

"... los principios que inspiran el debido proceso, tienen aplicación en el campo de las infracciones administrativas, aplicación que debe conciliar los intereses generales del Estado y los individuales del administrado. Por tanto, estos principios deben ser analizados en cada caso, a efectos de darles el alcance correspondiente, (sentencia C-160 de 1998)

Entonces, teniendo en cuenta que la infracción administrativa se fundamenta en la protección de intereses generales, en donde se busca mantener la adecuada gestión de los distintos órganos del Estado, a efectos de lograr el cumplimiento cabal de las funciones que le han sido encomendadas, ha de entenderse que el desconocimiento de las normas expedidas en procura de lograr estos fines, y que más que regular prohibiciones, señalan requisitos, obligaciones y deberes para el adecuado funcionamiento del sistema, vienen a convertirse en las prescripciones que, en caso de inobservancia, pueden ser objeto de sanción. Sanción que, en acatamiento del principio de legalidad, debe estar expresamente regulada, si se quiere en norma distinta, tal como sucede en el caso objeto del presente concepto, que involucra la potestad sancionatoria de la Comisión.

En otros términos, la tipificación de la sanción administrativa resulta indispensable como garantía del principio de legalidad

Ahora bien, la sanción administrativa debe ser preexistente a la comisión de la infracción respectiva, en atención del contenido artículo 29 de la Constitución Política en el inciso en que dispone⁽⁴⁾:

Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.

IV. CONCLUSIONES

De esta manera se tiene que en el derecho administrativo sancionatorio rige el principio de legalidad de las sanciones, conforme al cual toda infracción debe ser castigada de conformidad con normas preexistentes al hecho que se atribuye al sancionado.

En consecuencia, si la Comisión desea imponer sanciones adicionales a los prestadores, deberá reglamentar dichas sanciones. Nada se opone a que la Comisión establezca sanciones diferentes a las multas de que trata la resolución 155 de 2001, sin embargo es absolutamente necesario que dichas sanciones sean reglamentadas con base en las facultades y competencias que por Ley le han sido conferidas.

Todo lo anterior sin perjuicio de las solicitudes que la Comisión en ejercicio de las atribuciones conferidas en el artículo 73.18 de la Ley 142 de 1994 pueda efectuar al Superintendente de Servicios Públicos para que investigue e imponga las sanciones de su competencia cuando considere que un prestador ha incumplido su obligación de presentar la información en los términos del articulo 73 inciso final.

Cordialmente,

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Sanciones que puede imponer la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios a quienes violen las normas a las que deben estar sujetas.

2. Para la utilización de la información suministrada, la Comisión tendrá en cuenta la reserva legal que sobre algún documento pueda recaer; lo anterior, en desarrollo de las disposiciones legales sobre la materia, en especial las leyes 256 de 1996 y 594 de 2000.

La mejor información de que disponga el ente regulador no solo debe mejorar los elementos de coordinación institucional con las instancias de vigilancia y control, sino que va a contribuir significativamente a que el mínimo nivel de dinamismo que requiere una regulación en proceso de gestación para un sector como el de agua potable y saneamiento básico en Colombia, logre con esos insumos mínimos proteger los derechos de los usuarios y garantizar mínimas ^Rendiciones de operación y gestión para las personas prestadoras.

3. Corte Constitucional. No. de Rad.: C-769-98

4. Para el caso concreto el articulo 73 inciso final de la Ley 142 de 1994.

5. Corte Constitucional. No. de Rad.: C-564-00.

6. Sin embargo, el derecho administrativo, suele no establecerse una sanción para cada una de las infracciones administrativas que se presenten, sino que se opta por establecer clasificaciones más o menos generales en las que puedan quedar subsumidos los diferentes tipos de infracciones. Para el efecto, el legislador señala unos criterios que han de ser atendidos por los funcionarios encargados de imponer la respectiva sanción, criterios que tocan, entre otros, con la proporcionalidad y razonabilidad que debe presentarse entre la conducta o hecho que se sanciona y la sanción que pueda imponerse, lo que le permite tanto al administrado como al funcionario competente para su imposición, tener un marco de referencia cierto para la determinación de la sanción en un caso concreto. Al respecto, se lee en Derecho Administrativo Sancionador de Alejandro Nieto:

Este sistema de correspondencia entre sanciones y grupos de infracciones es una característica muy singular del derecho administrativo sancionador, puesto que lo propio del Derecho Penal es la correlación individualizada de delitos y penas... se trata de que con ella pueda superarse la dificultad técnica de individualizar normativamente varios miles de infracciones, que en el Código Penal no existe por el reducido número de delitos y faltas que se tipifican...

7. Corte Constitucional No. de Rad.: C-922-01, áxp. D-3434. MP: Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA.