CONCEPTO 20250120007531 DE 2025

(enero 30)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO -CRA-

Bogotá D.C.

Asunto: Radicado CRA 2024-321-013113-2 del 29 de diciembre de 2024.

Respetado señor:

Recibimos la comunicación del asunto, mediante la cual solicita información respecto de la posibilidad de que una empresa prestadora del servicio público de aseo oferte descuentos en el marco de la metodología tarifaria y la necesidad de solicitar autorización a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico.

Dicho lo anterior y previo a dar respuesta, se precisa que de acuerdo con el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo^[1], los conceptos emitidos son orientaciones que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares, la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante. Adicionalmente, la presente respuesta se emite sin perjuicio de lo que sobre el particular consideren otras entidades en el ámbito de sus competencias.

Ahora bien, se procede a responder las preguntas en el orden propuesto.

1. Se informe y entregue el concepto de legalidad y jurisprudencia para que la empresa de aseo pueda ofrecer:

a. Concepto frente al descuento del 10% a los componentes de aseo que cobra Urbaser Soacha y como se relacionan estos con el marco tarifario de la CRA

b. Concepto frente al descuento del 10% a los componentes de aseo que cobra Urbaser Soacha exclusivamente a los usuarios sin régimen multiusuario.

2.Copia de concepto o aprobación por parte de la CRA (Si la hubiere) para que la empresa Urbaser Soacha pudiera ofrecer este descuento a los usuarios y en qué condiciones se entregó favorabilidad a esta decisión.

Sea lo primero indicar que el artículo 333 la Constitución Política de Colombia, indica que la actividad económica y la iniciativa privada son libres admitiendo la libre competencia como un derecho de todos, el cual debe ejercerse dentro de los límites del bien común; así mismo, señala que la libre competencia económica supone responsabilidades. La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.

Por su parte, el artículo constitucional 365 señala que los servicios públicos "podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares". En este sentido, el artículo 15 de la Ley 142 de 1994 determina quiénes pueden prestar servicios públicos y establece para estos la obligación de dar cumplimiento al régimen de servicios públicos determinado en dicha ley y demás normatividad del sector, dentro de las cuales se incluye la regulación expedida por las Comisiones de Regulación, y someterse a la vigilancia y control de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

En ese sentido, el marco jurídico de la prestación de los servicios públicos domiciliarios, incluyendo el servicio de aseo, se rige por principios de libre mercado y libre competencia, enmarcados en una regulación estatal que busca garantizar eficiencia, calidad y equidad en su prestación.

La Ley 142 de 1994^[2], que establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios, desarrolla este mandato constitucional al disponer que los servicios públicos pueden ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares. Esta ley promueve la competencia en la prestación de estos servicios, buscando mejorar la eficiencia y la calidad en beneficio de los usuarios.

En virtud de lo anterior, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico CRA expidió la Resolución CRA 720 de 2015, modificada por la Resolución CRA 751 de 2016, en la que se estableció la metodología tarifaria para el servicio público de aseo aplicable a las personas prestadoras que atiendan en municipios de más de 5.000 suscriptores en áreas urbanas, compilada en la Resolución CRA 943 de 2021, depurada por la Resolución CRA 999 de 2024.

Esta metodología tarifaria tuvo en cuenta parámetros eficientes con el fin de dar las señales adecuadas para el equilibrio de los criterios orientadores del régimen tarifario dispuestos en el artículo 87 de la Ley 142 de 1994, para lo cual se optó por la aproximación a la regulación de precios a través de la regulación por incentivos adoptando la técnica regulatoria de precios techo; lo cual implica que las personas prestadoras del servicio público de aseo podrán, en cualquier momento, y con observancia de las disposiciones relativas a la competencia, a la información y a los suscriptores, cobrar hasta el límite que constituye su precio máximo calculado con base en lo establecido por la metodología, siempre que este sea adoptado por la entidad tarifaria local.

La técnica regulatoria de precio techo implica que el regulador define una estructura costo-eficiente en la prestación de los servicios a partir de la consideración de parámetros técnicos y financieros óptimos, bajo la filosofía de un prestador que cumple con todos los estándares operativos y ambientales previstos en la normatividad vigente; es decir, la metodología busca fijar un precio techo eficiente o un precio máximo a cobrar vía tarifa a los usuarios, con el fin de incentivar a las personas prestadoras a que aumenten su tasa de ganancia como resultado de reducir sus costos por debajo del tope establecido, apuntando a replicar el comportamiento del mercado en competencia perfecta, pero protegiendo al prestador de la definición de precios que puedan afectar su suficiencia financiera.

De esta forma, el precio techo puede considerarse como el costo en el que incurre una empresa eficiente si decide producir un bien o servicio de los que está produciendo la empresa regulada, o una determinada cesta compuesta por combinaciones de estos bienes y servicios; en otras palabras, es el máximo precio que una empresa puede establecer, ya que cualquier precio superior provocaría la entrada de nuevas empresas atraídas por los beneficios excesivos derivados de precios superiores a los costos reales.

Así las cosas, si una persona prestadora toma una decisión operativa o económica dentro de su autonomía o si adopta conductas respecto de la forma como presta el servicio, de tal forma que le permite disminuir los costos tarifarios ofertados a los suscriptores y/o usuarios cumpliendo con los parámetros establecidos en la normatividad vigente, se encuentra habilitada para hacerlo de acuerdo con la técnica regulatoria establecida por esta Comisión de Regulación para el servicio público de aseo, sin que para ello sea necesario acudir a otra autoridad.

c. Concepto frente a la discriminación que realiza la empresa para que el descuento no aplique sobre los usuarios con régimen multiusuario.

Sea lo primero indicar que el artículo 146 de la Ley 142 de 1994 dispone que la empresa y el suscriptor y/o usuario de los servicios públicos, tienen derecho a que los consumos se midan; a que se empleen para ello los instrumentos de medida que la técnica haya hecho disponibles; y a que el consumo sea el elemento principal del precio que se cobre al suscriptor o usuario.

Igualmente, la norma consagra que cuando, sin acción u omisión de las partes, durante un período no sea posible medir razonablemente con instrumentos los consumos, su valor podrá establecerse, según dispongan los contratos uniformes, con base en consumos promedios de otros períodos del mismo suscriptor o usuario, o con base en los consumos promedios de suscriptores o usuarios que estén en circunstancias similares, o con base en aforos individuales.

En armonía con lo anterior, el artículo 2.3.2.1.1. del Decreto 1077 de 2015^[3], contempla, entre otras, las siguientes definiciones:

“1. Aforo. Es el resultado de las mediciones puntuales, que realiza un aforador debidamente autorizado por la persona prestadora, respecto de la cantidad de residuos sólidos que produce y presenta un usuario de manera individual o conjunta al prestador del servicio de aseo.

2. Aforo extraordinario de aseo para multiusuarios Es el resultado de las mediciones puntuales realizadas por la persona prestadora del servicio público de aseo, de oficio o a petición del multiusuario, cuando alguno de ellos considere que ha variado la cantidad de residuos producidos con respecto al aforo vigente.

3. Aforo ordinario de aseo para multiusuarios. Es el resultado de las mediciones puntuales realizadas por la persona prestadora del servicio público de aseo, para categorizar y cobrar como multiusuarios a aquellos suscriptores que optaron por ésta opción tarifaria.

4. Aforo permanente de aseo. Es el que realiza la persona prestadora del servicio público de aseo a los suscriptores grandes productores o pequeños productores de residuos sólidos, cuando efectúa la recolección de los residuos presentados por el usuario.

21. Grandes generadores o productores. Son los suscriptores y/o usuarios no residenciales que generan y presentan para la recolección residuos sólidos en volumen igual o superior a un metro cúbico mensual.

29. Multiusuarios del servicio público de aseo. Son todos aquellos suscriptores agrupados en unidades inmobiliarias, centros habitacionales, conjuntos residenciales, condominios o similares bajo el régimen de propiedad horizontal vigente o concentrados en centros comerciales o similares, que se caracterizan porque presentan en forma conjunta sus residuos sólidos a la persona prestadora del servicio en los términos del presente decreto o las normas que lo modifiquen, sustituyan o adicionen y que hayan solicitado el aforo de sus residuos para que esta medición sea la base de la facturación del servicio público de aseo. La persona prestadora del servicio facturará a cada inmueble en forma individual, en un todo de acuerdo con la regulación que se expida para este fin”. (Subrayado y negrillas fuera del texto).

Significa lo anterior que la opción tarifaria para los multiusuarios del servicio público de aseo consiste en la posibilidad que tienen unos usuarios determinados que se caracterizan porque presentan en forma conjunta sus residuos sólidos a la persona prestadora del servicio, y que adicionalmente hayan solicitado un aforo para que la facturación del servicio público de aseo se realice teniendo en cuenta la cantidad de residuos sólidos que produce o presenta un usuario de manera conjunta al prestador del servicio público de aseo.

En tal sentido, los usuarios y/o suscriptores del servicio público de aseo tienen el derecho a solicitar a la persona prestadora el aforo de sus residuos, teniendo en cuenta la metodología fijada por esta Comisión de Regulación (todas compiladas en la Resolución CRA 943 de 2021^[4]), a saber:

- La Resolución CRA 151 de 2001^[5] en la sección 4.4.1 del capítulo 4, desarrolla lo relativo a la realización de aforos de residuos sólidos a los usuarios grandes productores, esto es, a los suscriptores y/o usuarios no residenciales que generan y presentan para la recolección residuos sólidos en volumen igual o superior a un metro cúbico mensual;

- La Resolución CRA 233 de 2002^[6], que, entre otros aspectos, consagra lo relacionado con el cobro del servicio de aseo a multiusuarios según la producción y aforo de sus residuos;

- La Resolución CRA 236 de 2002, por la cual se establece la metodología para la realización de aforos a multiusuarios y se modifica la Resolución CRA 233 de 2002 y,

- La Resolución CRA 247 de 2003, por la cual se modifica el artículo 4 de la Resolución CRA 233 de 2002, en relación con los requisitos que el usuario agrupado debe cumplir para acceder a la opción tarifaria de multiusuarios.

En ese sentido, la opción tarifaria de multiusuario contempla una diferenciación en la metodología tarifaria aplicable bajo la cual el principal elemento del cobro tarifario radica en el peso de sus residuos presentados a la persona prestadora y, por lo tanto, no se considera metodológicamente viable que sean utilizadas las mismas reglas tarifarias.

Finalmente se considera importante mencionar que las opciones tarifarias se encuentran contempladas en la Ley 142 de 1994 en su artículo 90, en su numeral 90.3 en los siguientes términos:

"(...) Las comisiones de regulación siempre podrán diseñar y hacer públicas diversas opciones tarifarias que tomen en cuenta diseños óptimos de tarifas. Cualquier usuario podrá exigir la aplicación de una de estas opciones, si asume los costos de los equipos de medición necesarios”.

d. Concepto frente a la solicitud de firmas, fotos, copias de recibos y otros datos personas y/o autorización por parte de los usuarios para ofrecer un marco de Fidelización adicional donde ofrecen un 5% de descuento adicional a algunos usuarios.

e. Concepto de legalidad sobre si esta información debe estar integrada en el Contrato de Condiciones Uniformes o No.

Se considera pertinente mencionar que de acuerdo con lo establecido en el artículo 128 de la Ley 142 de 1994^[7] el contrato de servicios públicos es un contrato uniforme, consensual, en virtud del cual una empresa de servicios públicos los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero, de acuerdo con las estipulaciones que han sido definidas por ella para ofrecerlas a muchos usuarios no determinados.

En ese sentido, el contrato de servicios públicos debe contener de manera clara el área en la cual se prestará el servicio por el cual se está cobrando el servicio, en este punto se considera pertinente mencionar que existe un contrato de servicios públicos desde que la empresa define las condiciones uniformes en las que está dispuesta a prestar el servicio y el propietario, o quien utiliza un inmueble determinado solicita recibir allí el servicio, si el solicitante y el inmueble se encuentran en las condiciones previstas por la empresa.

En tal virtud, al ser el contrato de servicios públicos el vínculo jurídico entre el suscriptor y la persona prestadora de servicios públicos, este debe contener todas las condiciones de prestación.

Ahora bien, en este punto se considera importante determinar la definición de ventaja sustancial, que se encuentra definida en el Titulo 3, clausula 6 en el numeral 20, en los siguientes términos:

“20. Ventaja sustancial. Beneficio que el prestador ofrece a los suscriptores y/o usuarios en la prestación del servicio público de aseo en las actividades de recolección y transporte de residuos no aprovechables, barrido y limpieza de vías y áreas públicas, y corte de césped, poda de árboles, lavado, limpieza de playas e instalación y mantenimiento de cestas en las áreas públicas, en aspectos adicionales asociados a la calidad del servicio y/o las mejoras tecnológicas que no estén incluidas en la metodología tarifaria, y que, por constituirse como una decisión empresarial, no pueden cobrarse a los suscriptores y/o usuarios en la misma.

Para tal efecto, se debe especificar el periodo de tiempo durante el cual se otorgará la ventaja sustancial. El ofrecimiento de precios inferiores a los precios techo de las actividades que regulatoriamente conforman la tarifa del servicio público de aseo también puede constituirse en una ventaja sustancial.”

Así las cosas, la ventaja sustancial puede ser cualquier beneficio que la persona prestadora ofrezca a los suscriptores y/o usuarios en la prestación de la actividad de aprovechamiento en aspectos asociados a la calidad del servicio y/o las mejoras tecnológicas en las actividades contempladas en el artículo 2.3.2.2.2.1.13 del Decreto 1077 de 2015 que no estén incluidas vía tarifa y que, por constituirse como una decisión empresarial, no pueden cobrarse a los usuarios en la misma, incluyendo programas de fidelización.

En este orden de ideas, cualquier ventaja sustancial, incluyendo precios inferiores a los precios techo de las actividades que regulatoriamente conforman la tarifa del servicio público de aseo, deberán encontrarse plasmadas en el Contrato de Condiciones Uniformes respectivo, garantizando el cumplimiento de los criterios de suficiencia financiera de la empresa y neutralidad, por lo que el tratamiento tarifario debe ser el mismo para todos los usuarios del Área de Prestación del Servicio (APS) que atiende dicho prestador si las características de los costos que ocasiona son iguales, es decir, que se exceptúan aquellos suscriptores objeto de opciones tarifarias distintas, sin dejar de observar los cumplimientos de los estándares de calidad en la prestación de las actividades que componen el servicio público de aseo.

Es necesario resaltar que el suscriptor y/o usuario puede negarse a tomar la ventaja sustancial y esto no se constituye en un impedimento para recibir la prestación del servicio, en los términos ofertados previamente al ofrecimiento de dicha ventaja.

f. Concepto de legalidad frente a la vigilancia y control que debe ejercer la superintendencia encargada a la aplicación de estos descuentos por parte de la empresa de aseo.

Sobre el particular, vale la pena resaltar que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios ejerce las funciones de inspección, vigilancia y control sobre las personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo conforme al artículo 370 de la Constitución Política de Colombia y a lo dispuesto en el artículo 79 de la Ley 142 de 1994, según el cual las personas prestadoras de servicios públicos y aquellas que, en general, realicen actividades que las haga sujeto de aplicación de esa Ley, estarán sujetos a su control y vigilancia.

Dicho artículo igualmente establece las funciones a cargo de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - SSPD, dentro de las cuales cabe destacar la del numeral “79.1. Vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos quienes presten servicios públicos, en cuanto el cumplimiento afecte en forma directa e inmediata a usuarios determinados; y sancionar sus violaciones, siempre y cuando esta función no sea competencia de otra autoridad”.

De forma concordante, a partir de lo previsto en el numeral 4 del artículo 6 del Decreto 1369 de 2020^[8], la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, ostenta además la función de “Vigilar, inspeccionar y controlar la correcta aplicación del régimen tarifario que fijen las Comisiones de Regulación respectivas, por parte de los prestadores de servicios públicos domiciliarios”. Por lo tanto, la vigilancia de la adecuada aplicación del régimen tarifario recae bajo la orbita de competencias de dicha entidad.

Cordialmente,

OMAR ALBERTO BARÓN AVENDAÑO

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015 “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

2. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.

3. "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio".

4. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones”.

5. “Regulación integral de los servicios públicos de Acueducto, Alcantarillado y Aseo”.

6. “Por la cual se establece una opción tarifaria para los multiusuarios del servicio de aseo, se señala la manera de efectuar el cobro del servicio ordinario de aseo para inmuebles desocupados y se define la forma de acreditar la desocupación de un inmueble”.

7. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.

8. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”