CONCEPTO 20260300012991 DE 2026

(febrero 10)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá,

Señora

XXXXXX

Asunto: Radicado CRA 2026-321-001091-2 de 28 de enero de 2026.

Respetada Concejal:

Recibimos la comunicación del asunto a través de la cual la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos - UAESP hace el traslado de la comunicación con radicado UAESP 20267000033602 del 19 de enero de 2026, de una consulta referente a aspectos de la estructura del mercado de la prestación del servicio público de aseo en la ciudad de Bogotá.

Previo a dar respuesta se precisa que si bien es cierto el requerimiento que se contesta es una solicitud de información respecto de aquellos apartes en los cuales se hacen análisis o evaluaciones, resulta pertinente señalar que de acuerdo con el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo^[1], los conceptos emitidos son orientaciones que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares, la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante. Adicionalmente, la presente respuesta se emite sin perjuicio de lo que sobre el particular consideren otras entidades en el ámbito de sus competencias.

En este entendido procedemos a dar respuesta a su interrogante a continuación:

1. “22. Remita un análisis de la estructura y del grado de concentración del mercado del servicio público de aseo en Bogotá, incluyendo prestadores habilitados, capacidad operativa de cada uno, índices de concentración (CR4, CR8, HHI, Índice de Lerner u otros), vínculos societarios, riesgos de integración y plan de mitigación frente a prácticas anticompetitivas.”

Sea lo primero indicar que la Constitución Política de Colombia establece en su artículo 333 que la actividad económica y la iniciativa privada son libres dentro de los límites del bien común, así mismo, señala que la libre competencia económica es un derecho de todos que supone responsabilidades, y solamente será la Ley la que delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exija el interés social.

En ese sentido, las Áreas de Servicio Exclusivo - ASE se constituyen en una excepción a la regla general con el fin de extender la cobertura de los servicios públicos a usuarios de menores ingresos, tal y como se define el artículo 40 de la Ley 142 de 1994.

Así las cosas, es pertinente aclarar que las Áreas de Servicio Exclusivo - ASE son esquemas excepcionales de la prestación del servicio público de aseo, y se presentan por motivos de interés social. Para lo cual, las Entidades Territoriales podrán establecer mediante invitación pública, este esquema de prestación en la cual, podrán participar uno o más oferentes, conforme se defina, por un tiempo determinado y en las cuales, podrá acordarse que ninguna otra empresa de servicios públicos pueda ofrecer los mismos servicios en la misma área establecida. No obstante, antes de la apertura de la licitación que incluya cláusulas sobre estas áreas dentro de los contratos propuestos, esta Comisión de Regulación deberá verificar que ellas sean indispensables para asegurar la viabilidad financiera de la extensión de la cobertura a las personas de menores ingresos.

Teniendo en cuenta lo anteriormente planteado, es de resaltar que el servicio público de aseo en la ciudad de Bogotá se encuentra bajo el esquema de Áreas de Servicio Exclusivo desde el 2018, con lo cual es claro que se trata de un mercado sumamente concentrado. Ahora bien, la concesión actualmente vigente se encuentra regulada bajo el ámbito de aplicación de la Resolución CRA 720 de 2015^[2], compilada en la Resolución CRA 943 de 2021^[3].

En este sentido, le aclaramos que el marco regulatorio vigente está basado en los siguientes preceptos, descritos en el documento de trabajo^[4] que acompaña al mismo:

“Como consecuencia de los procesos de descentralización de fines de los ochenta y los cambios implementados hasta la fecha, se originaron modificaciones en el esquema de prestación, pasando de un sistema centralizado a un esquema municipal bastante heterogéneo en:

- La capacidad de gestión empresarial pública y privada.

- El desarrollo institucional municipal.

- El tamaño, acceso y dispersión del mercado.

Asimismo, los municipios y distritos han desarrollado los PGIRS de manera heterogénea y han optado por esquemas de libre competencia salvo contadas excepciones.

En efecto, en el sector se ha desarrollado la capacidad de gestión pública y privada en los mercados que son atractivos (mercados más concentrados) y se espera que esta capacidad avance hacia los demás mercados en los siguientes años. Es claro que en los municipios de gran tamaño se han apropiado de tecnologías más eficientes, mientras que en pequeños municipios las actividades se realizan de forma artesanal y con equipos que comparten tareas con otros sectores adicionales al servicio de aseo.

Por lo anterior, la agrupación de municipios en segmentos obedece fundamentalmente más a la capacidad de gestión asociada al tamaño del mercado, en donde existen unos grandes mercados con prestadores que poseen una alta capacidad de gestión y en el otro extremo, unos prestadores en municipios pequeños con una baja capacidad de gestión. En el intermedio se ubican unos prestadores con una capacidad media.

Además, en Colombia la categorización de los distritos y municipios se realiza con base en el tamaño de la población y en los ingresos corrientes de libre destinación anuales en salarios mínimos legales mensuales. Por lo tanto para la segmentación del servicio de aseo el parámetro más relevante a considerar es el tamaño de la población y corresponde al número de suscriptores de un municipio y aplica a los prestadores que atienden los municipios de determinado segmento.” (p. 36) (Subrayado por fuera del texto original)

Partiendo de estos análisis, en este marco tarifario se determinaron dos (2) segmentos: i) aquellos municipios y/o distritos de más de 100.000 suscriptores y ii) municipios y/o distritos con un número de suscriptores superior a 5.000 y hasta 100.000, con excepción de las ciudades capitales incluidas en el primer segmento.

Así las cosas, es claro que este marco tarifario tuvo en cuenta aspectos como los que menciona en su consulta referentes al “la estructura y del grado de concentración del mercado” e “incluyendo prestadores habilitados, capacidad operativa de cada uno”, aunque no se incluyeron instrumentos de medición como los que propone.

Por otro lado, le informamos que esta Comisión de Regulación, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 126 de la Ley 142 de 1994, y atendiendo a lo dispuesto en el Decreto 1077 de 2015, especialmente en lo establecido en el artículo 2.3.6.3.3.11. publicó en el mes de marzo de 2022 esta Comisión de Regulación publicó el “Estudio de Estructura del Mercado del Servicio Público de Aseo en Municipios y/o Distritos con más de 5.000 suscriptores en área urbana”^[5], donde se exploraron los diferentes aspectos que se buscan materializar en la cuarta etapa regulatoria del servicio público de aseo en territorio colombiano, es decir, realizar los estudios necesarios para establecer el nuevo marco tarifario.

Como contexto general, le informamos que en los apartados 3.1 y 3.2 del mencionado estudio se desarrollan los referentes teóricos para la delimitación y definición de lo que corresponde al “mercado de la prestación del servicio público de aseo” con base en los cuales esta Comisión de Regulación estableció el marco en el cual se analizan y desarrollan los conceptos de estructura del mismo, la segmentación y las técnicas regulatorias que se podrían llegar a aplicar en las actividades del servicio público en comento.

El estudio publicado buscó encontrar convergencia en diferentes referentes teóricos para la definición y el alcance del mercado del servicio público de aseo como lo son Gregory Mankiw^[6], Alfred Marshall^[7], Robert Pyndick & Daniel Rubenfeld^[8] y Robert Baldwin & Martin Cave^[9], contando así con todo el respaldo de la literatura económica.

Ahora bien, es importante traer a colación que en las secciones 3.3 y 3.4 del estudio en discusión se describen, caracterizan y analizan diferentes dimensiones operativas de las dos (2) partes principales de lo que esta Comisión de Regulación definió como la oferta y la demanda en el desarrollo del Capítulo 3.

Complementariamente, en las secciones mencionadas y en el Anexo 5 del mismo estudio se hacen análisis relacionados con la participación del gasto incurrido por el pago del servicio público de aseo dentro de los ingresos de los hogares, un análisis de las variaciones promedio de las tarifas por actividad por estratos socioeconómicos, las variaciones de las variables técnicas asociadas a la cantidad de residuos gestionados en este servicio y ejercicios similares que dan cuenta de la incidencia de la tarifa del servicio público de aseo adoptada por los oferentes en el comportamiento de los hogares que hacen parte de la demanda.

Por lo anterior, esta Comisión de Regulación considera que se contó con ejercicios basados en las variables operativas y características propias de los agentes que se definieron como parte del mercado regulado sobre el cual se expiden reglas, precios, criterios e indicadores dentro de las competencias otorgadas por la Ley 142 de 1994.

Por otro lado, en su comunicación se sugiere la utilización de instrumentos para el análisis de la competencia en la delimitación de mercados relevantes como "(...) índices de concentración (CR4, CR8, HHI, Índice de Lerner u otros)”. Al respecto, agradecemos sus sugerencias y le informamos que parte de estas fueron consideradas en la construcción del estudio en discusión; de hecho, el índice de Herfindahl-Hirschman (IHH) fue considerado en la sección 5.3.2.1 para medir la concentración del mercado al analizar la segmentación a nivel de la oferta para lo que el estudio definió como las Grandes Empresas del servicio público de Aseo - GEA.

En cuanto a los índices de concentración CR4 o CR8 la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA, no considera que sean medidas empleables en un marco tarifario que aplica a un mercado amplio como el que se define en sus metodologías actuales, donde comprende a todos aquellos municipios y/o distritos a nivel nacional que cuenten con más de 5.000 suscriptores en el área urbana, en el sentido de que estos índices parten del supuesto de que se trata de un mercado donde son pocos sus oferentes (de cuatro u ocho empresas o firmas)^[10].

Si bien, en su consulta hace referencia a estudios de concentración puntuales en la ciudad de Bogotá, es preciso comentarle que los análisis y estudios desarrollados por esta Comisión de Regulación se hacen para todo el territorio nacional, toda vez que las metodologías tarifarias que expedimos son de carácter general y por ende, la concentración del mercado debe evaluarse en estas mismas dimensiones. Es por este motivo por el cual, el índice de Herfindahl-Hirschman (IHH) fue valorado como el instrumento más cercano a la realidad de la prestación de este servicio público.

Adicionalmente, en cuanto al “índice de Lerner” se debe recordar que la técnica regulatoria de precio techo (la cual prima en las metodologías actuales y la propuesta del nuevo marco tarifario) permite que el regulador defina un precio sobre el cual las personas prestadoras deben maximizar sus beneficios, asumiendo las correspondientes responsabilidades en la gestión de los costos. Así las cosas, si una persona prestadora toma una decisión operativa o económica que le permita superar los parámetros de eficiencia establecidos en la metodología tarifaria, tal ganancia en eficiencia y en costos es apropiada por la persona prestadora.

Por el contrario, cuando una persona prestadora no cumple con los parámetros establecidos en el precio techo, debe asumir los efectos y costos de tal ineficiencia, y trasladar al usuario vía tarifa, como máximo, el precio techo definido por la metodología tarifaria. De esta manera, el análisis microeconómico que propone Abba Lerner^[11] centra su análisis en la evaluación de precios y los costos de producción de un bien o servicio de cada oferente, no obstante, en un mercado regulado basado en una técnica regulatoria de precio techo, el regulador no conoce el costo real de producción de la empresa para hacer el comparativo del costo marginal que presupone este índice de sensibilidad. Por tanto, no es factible calcular con precisión el nivel de concentración del poder de mercado puesto que la CRA tampoco define "capacidad operativa (...)" de cada uno de los prestadores del servicio, como manifiesta en su consulta.

Por su parte, la aplicación de instrumentos adicionales como lo es el test del monopolista hipotético, en el contexto del servicio público de aseo, cuenta con limitaciones asociadas a la disponibilidad de información por parte del regulador frente a los precios adoptados, la relación real entre el precio adoptado con respecto a los parámetros de calidad del mismo y, en general, la dimensión^[12] del mercado en donde se presenta esta competencia, por lo cual, pese a ser una alternativa de análisis la misma no fue tenida en cuenta durante la construcción del estudio.

Ahora bien, en cuanto a lo que menciona en su comunicación en relación al análisis de "vínculos societarios, riesgos de integración (...)", es importante hacer énfasis en la segmentación a nivel de oferta el cuál es el que da origen a las Grandes Empresas de Aseo - GEA propuesta en el estudio de estructura de mercado previamente citado. Dicho segmento surge desde la hipótesis de que, la especialización de algunos de los prestadores del servicio público de aseo ha llevado a su crecimiento en la participación dentro del mercado basado en la libre competencia. Logrando así a cubrir/atender a la gran mayoría de los suscriptores y/o usuarios dentro del territorio nacional aprovechando economías de escala y alcance que puede derivar en beneficios para los usuarios en términos comerciales y administrativos. Por este motivo, esta Comisión de Regulación determinó reglas de comportamiento diferencial esto, con el fin de promover que se adopten las mejores prácticas, modernización y tecnificación del servicio, para alcanzar mayores niveles de eficiencia en términos de calidad, continuidad y cobertura en esta nueva etapa tarifaria.

Es así como esta Comisión de Regulación a partir de criterios técnicos y jurídicos realizó un análisis (cuyos resultados se encuentran en las secciones 3.4 y 5.3 del estudio en discusión) que da cuenta de las eficiencias que permiten aspectos como los relativos a la subordinación y unidad de propósito.

Por otra parte, en cuanto a lo que menciona sobre el análisis de un "(...) plan de mitigación frente a prácticas anticompetitivas”, es importante aclarar que la CRA no tiene dentro de sus competencias la elaboración de este tipo de planes, pero si debe observar algunos conceptos clave relacionados con la competencia en el mercado dentro de sus metodologías tarifarias. Uno de estos conceptos es el de la posición dominante y el abuso de esta, los cuales se basan de los conceptos dados por la Ley 142 de 1994, en particular en su artículo 14 el cual menciona:

“14.13. Posición dominante. Es la que tiene una empresa de servicios públicos respecto a sus usuarios; y la que tiene una empresa, respecto al mercado de sus servicios y de los sustitutos próximos de éste, cuando sirve al 25% o más de los usuarios que conforman el mercado”.

Esta Comisión de Regulación considera que la definición de posición dominante se encuentra intrínsecamente ligada a la justificación de la intervención regulatoria. En este sentido, dentro del estudio en comento se identificó que, dentro de las fallas de mercado que motivan la intervención estatal, se encuentra lo que denomina la teoría económica como “poder de mercado”. En la sección 4.1 se menciona lo siguiente frente a dicha falla:

“Esta falla de mercado se da en los casos en los cuales no se presenta el principio básico de la competencia perfecta en donde, dada la existencia de una alta variedad de productores y consumidores en el mercado, ninguno de ellos cuenta con el poder suficiente para determinar el precio o la cantidad requerida para transar entre los agentes. Sin embargo, existen mercados en los cuales hay pocos oferentes/demandantes (o en algunos casos un único productor/demandante) que, acorde con las características del bien o servicio transado, el oferente puede decidir el precio (monopolio^[13])o el demandante puede decidir a quién comprarle (monopsonio^[14])

Entre los diferentes tipos de monopolio, el más relevante dentro de los servicios públicos es el monopolio natural. Este tipo de monopolio ocurre cuando las economías de escala^[15] son de tal magnitud que un único productor es capaz de satisfacer toda la demanda de forma más eficiente que un grupo de productores en competencia perfecta. (...)

En ese sentido, la autoridad reguladora, ante la presencia de mercados monopólicos o que presenten oligopolios^[16] generando una competencia monopolística (el cual es el caso que más se ajusta a la prestación del servicio público de aseo), debe plantear esquemas de regulación que garanticen la recuperación económica por parte del prestador/productor del servicio (costos fijos, costos variables e inversiones), pero que al mismo tiempo garantice la entrada de nuevos productores a un mercado que, por disposición, constitucional y legal, es en libre competencia.” (p. 42)

Así las cosas, el propósito de estos análisis es describir cómo se comporta el mercado y justificar la necesidad de intervención del regulador en la prestación del servicio público de aseo para acercar el comportamiento de este mercado a lo que sería la competencia perfecta, todo en concordancia con el principio de eficiencia económica determinado en el numeral 87.1 del artículo 87 de la Ley 142 de 1994.

En adición a lo anterior, la justificación del análisis de una segmentación del mercado a nivel de oferta está descrita en los apartados 5.2 y 5.3 del estudio publicado. No obstante, se resalta lo dispuesto como funciones de las Comisiones de Regulación, en su artículo 73 al determinar que:

“Las comisiones de regulación tienen la función de regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos, cuando la competencia no sea, de hecho, posible; y, en los demás casos, la de promover la competencia entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abusos de la posición dominante, y produzcan servicios de calidad. Para ello tendrá las siguientes funciones y facultades especiales.” (Subrayas fuera de texto original)

En el mismo sentido, las funciones especiales de las comisiones de regulación en el literal a) del numeral 74.2 del artículo 74 ibidem:

"(...)

a) Promover la competencia entre quienes presten los servicios de agua potable y saneamiento básico o regular los monopolios en la prestación de tales servicios, cuando la competencia no sea posible, todo ello con el propósito de que las operaciones de los monopolistas y de los competidores sean económicamente eficientes, se prevenga el abuso de posiciones dominantes y se produzcan servicios de calidad. La comisión podrá adoptar reglas de comportamiento diferencial, según la posición de las empresas en el mercado.” (Subraya en texto original)

Es así como, mediante esta competencia esta Comisión de Regulación planteó en dicho estudio la hipótesis de la presencia de unas características propias de la oferta del servicio público de aseo que requieren la adopción de reglas diferenciales y que llevan a una aproximación apropiada a lo que es el costo real en la prestación de las actividades del servicio con las técnicas de regulación de mercados evaluadas^[17].

Es entonces en estos términos que el regulador ya considera dentro de sus análisis que le permiten, dentro de lo que le compete, mitigar los riesgos de comportamientos que alejan el mercado de la prestación del servicio público de aseo de lo que sería en un contexto de competencia perfecta.

Ahora bien, se considera pertinente señalar en este punto que la Superintendencia de Industria y Comercio es la entidad que tiene a su cargo vigilar el cumplimiento de las disposiciones sobre protección de la competencia y competencia desleal en todos los mercados nacionales, respecto de todo aquel que desarrolle una actividad económica o afecte o pueda afectar ese desarrollo, independientemente de su forma o naturaleza jurídica^[18]. Lo anterior, incluye el mercado de los servicios públicos domiciliarios, tal y como se ha reconocido por la Corte Constitucional en sentencia C 172 de 2004^[19].

Por otra parte, el artículo 6 de la Ley 1340 de 2009 estableció que:

“La Superintendencia de Industria y Comercio conocerá en forma privativa de las investigaciones administrativas, impondrá las multas y adoptará las demás decisiones administrativas por infracción a las disposiciones sobre protección de la competencia, así como en relación con la vigilancia administrativa del cumplimiento de las disposiciones sobre competencia desleal. Parágrafo. Para el cumplimiento de este objetivo las entidades gubernamentales encargadas de la regulación y del control y vigilancia sobre todos los sectores y actividades económicas prestarán el apoyo técnico que les sea requerido por la Superintendencia de Industria y Comercio.”

Así las cosas, es la Superintendencia de Industria y Comercio, es la entidad competente para vigilar y adelantar investigaciones administrativas, imponer multas y adoptar diferentes tipos de decisiones administrativas que permitan dar cumplimiento a la normatividad vigente en materia de competencia.

Cordialmente

HERMES DARÍO CRUZ GÓMEZ
Subdirector de Regulación (E)

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Sustituido por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015 “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

2. “Por la cual se establece el régimen de regulación tarifaria al que deben someterse las personas prestadoras del servicio público de aseo que atiendan en municipios de más de 5.000 suscriptores en áreas urbanas, la metodología que deben utilizar para el cálculo de las tarifas del servicio público de aseo y se dictan otras disposiciones”. Modificada por las Resolución CRA 751 de 2016, Resolución CRA 807 de 2017, Resolución CRA 846 de 2018, Resolución CRA 858 de 2018, Resolución CRA 888 de 2019 y Resoluciones CRA 912, 916 y 927 de 2020.

3. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones”

4. Disponible en:

https://normas.cra.gov.co/gestor/docs/original/documents/DOCUMENTO_DE_TRABAJO_Y_DE_PARTICIPACION_720pdf

5. Disponible en:

https://www.cra.gov.co/sites/default/files/documents/2025-02/Estructura%20de%20Mercado%20Aseo%20FINAL%20dic%202022%20LN.pdf

6. Mankiw, N. G. (2012). Principios de Economía. https://clea.edu.mx/ (C. L. Editores, Ed.) Obtenido de: https://clea.edu.mx/biblioteca/files/original/bd2711c3969d92b67fcf71d844bcpdf

7. Marshall, A. (2005). Principios de economía. Madrid: Editorial Síntesis, S.A.

8. Pyndick, R. S., & Rubenfeld, D. L. (2009). Microeconomía. https://danielmorochoruiz.wordpress.com Obtenido de: https://danielmorochoruiz.wordpress.com/wp-content/uploads/2017/01/microeconomia_-_pyndick.pdf

9. Baldwin, R., & Cave, M. (1999). Understanding Regulation Theory, Strategy and Practice. Oxford University Press.

10. Maurizio & Flamini, Marta. (2014). The CR4 Index and the Interval Estimation of the Herfindahl-Hirschman Index: An Empirical Comparison. SSRN Electronic Journal. 10.2139/ssrn.2448656.

11. A. P. Lerner. (1934) The Concept of Monopoly and the Measurement of Monopoly Power, The Review of Economic Studies, Volumen 1, Revista 3, junio de 1934, Páginas 157-175.

12. Entendida como el espacio físico (geográfico) o virtual donde se transa el servicio ofrecido, con base en el marco teórico sobre el cual se definió el alcance del mercado del servicio público de aseo.

13. El monopolio es la situación en la cual en el mercado existe un solo productor del bien o servicio, al ser el único productor, puede ejercer una influencia significativa sobre el precio o la producción.

14. Caso en el cual existe un único consumidor dentro de un mercado con múltiples oferentes quienes ofrecen productos similares con diferentes características/niveles de calidad. En este escenario, es el consumidor quién tiene el poder de determinar el precio que está dispuesto a pagar por un bien o servicio.

15. Se dice que un productor tiene economías de escala cuando sus costos totales medios son decrecientes, originando que los costos marginales sean menores que los costos totales medios (Varian, 2002).

16. Mercado en el que solo hay unas pocas empresas que compiten entre sí y no es posible entrar (Pyndyck & Rubenfeld, 2009, p. 508).

17. Es de aclarar que estas hipótesis son evaluadas individualmente en los estudios de cada una de las actividades del servicio público de aseo. Dicha evaluación determina si es esta la segmentación que mejor describe cada actividad y de no ser así, se propone en cada uno de ellos la alternativa correspondiente.

18. Numeral 6 del artículo 3 del Decreto 4886 de 2011.

19. "(...) El hecho de radicar en la SIC funciones administrativas para velar por la libre y leal competencia, incluso en el ámbito de los servicios públicos domiciliarios, antes que vulnerar la norma precitada contribuye a su realización efectiva, en cuanto representa una de las formas como el Estado se compromete con garantizar una adecuada prestación de servicios desde la óptica de la protección de las libertades económicas. (...)".