CONCEPTO 20250120081351 DE 2025

(julio 18)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá, D.C.,

Señor

Asunto: Concepto jurídico sobre descuento en la deuda de un suscriptor como ventaja sustancial para justificar una cláusula de permanencia en el servicio público de aseo.

Respetado señor XXXXXX:

En atención a la solicitud realizada mediante oficio CEPAS-2025-369 radicado del 06 de junio de 2025, con radicado interno 20253210067542 de la misma fecha, de manera atenta se da respuesta en los siguientes términos:

I. ANTECEDENTES

En la comunicación del asunto solicita a esta Comisión lo siguiente:

“De acuerdo con lo establecido en la Resolución CRA 845 de 2018, la cual define:

“20. Ventaja sustancial. Beneficio que el prestador ofrece a los suscriptores y/o usuarios en la prestación del servicio público de aseo en las actividades de recolección y transporte de residuos no aprovechables, barrido y limpieza de vías y áreas públicas, y corte de césped, poda de árboles, lavado, limpieza de playas e instalación y mantenimiento de cestas en las áreas públicas, en aspectos adicionales asociados a la calidad del servicio y/o las mejoras tecnológicas que no estén incluidas en la metodología tarifaria, y que, por constituirse como una decisión empresarial, no pueden cobrarse a los suscriptores y/o usuarios en la misma.

Para tal efecto, se debe especificar el periodo de tiempo durante el cual se otorgará la ventaja sustancial.

El ofrecimiento de precios inferiores a los precios techo de las actividades que regulatoriamente conforman la tarifa del servicio público de aseo también puede constituirse en una ventaja sustancial". (Subrayado fuera del texto original)

Solicitamos de su colaboración para aclarar si un descuento en la deuda de un suscriptor, que incluye tanto intereses como capital, puede considerarse como una ventaja sustancial que habilite la firma de la cláusula de permanencia mínima.

Lo anterior se plantea en atención a que los montos de cartera guardan relación directa con las tarifas que componen el servicio público de aseo."

II. REFERENTES NORMATIVOS Y JURISPRUDENCIALES

1. NORMATIVOS:

1.1. Artículos 333 y 365 de la Constitución Política.

1.2. Ley 142 de 1994.

1.3. Decreto 1077 de 2015.

1.4. Resolución CRA 720 de 2015, modificada por la 751 de 2016.

1.5. Resolución CRA 845 de 2018.

1.6. Resolución CRA 943 de 2021.

2. DOCTRINALES:

2.1. Concepto 31341 de 16 de junio de 2017, CRA.

III. PROBLEMA JURÍDICO

¿Un descuento en la deuda de un suscriptor, que incluye saldo de intereses y capital, puede considerarse como una ventaja sustancial que habilite la firma de la cláusula de permanencia mínima de acuerdo con lo previsto en el artículo 3 de la Resolución CRA 845 de 2018?

IV. CONSIDERACIONES DE LA OFICINA ASESORA JURÍDICA

Antes de dar respuesta a su consulta, se indica que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos son orientaciones que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares, por lo que la respuesta correspondiente es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante. Adicionalmente, la presente respuesta se emite sin perjuicio de lo que sobre el particular consideren otras entidades en el marco de sus competencias.

1. Metodología Tarifaria para el Servicio Público de Aseo.

Para entrar en materia, sea lo primero indicar que el artículo 333 la Constitución Política de Colombia indica que la actividad económica y la iniciativa privada son libres admitiendo la “libre competencia” como un derecho de todos, el cual debe ejercerse dentro de los límites del bien común.

Asimismo, se señala que la libre competencia económica supone responsabilidades y deberes y, por tanto, será la Ley la que delimite el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.

Por su parte, el artículo 365 constitucional señala que los servicios públicos "podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares".

En este sentido, el artículo 15 de la Ley 142 de 1994 determinó quiénes pueden prestar servicios públicos y para estos, la obligación de dar cumplimiento al régimen de servicios públicos determinado en dicha ley y demás normativa del sector, dentro de las cuales se incluye la regulación expedida por las Comisiones de Regulación.

El marco jurídico de la prestación de los servicios públicos domiciliarios, incluyendo el servicio de aseo, se rige por principios de libre mercado y libre competencia, enmarcados en una regulación estatal que busca garantizar eficiencia, calidad y equidad en su prestación.

La Ley 142 de 1994 desarrolla el mandato constitucional antes descrito, al disponer que los servicios públicos pueden ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares. Esta ley promueve la competencia en la prestación de estos servicios, buscando mejorar la eficiencia y la calidad en beneficio de los usuarios.

En virtud de lo anterior, según lo dispuesto en los artículos 73 y 74 de la Ley 142 de 1994, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico CRA expidió la Resolución CRA 720 de 2015, modificada por la Resolución CRA 751 de 2016, en la que se estableció la metodología tarifaria para el servicio público de aseo aplicable a las personas prestadoras que atiendan en municipios de más de 5.000 suscriptores en áreas urbanas, compilada en la Resolución CRA 943 de 2021.

Esta metodología tarifaria tuvo en cuenta parámetros eficientes con el fin de dar las señales adecuadas para el equilibrio de los criterios orientadores del régimen tarifario dispuestos en el artículo 87 de la Ley 142 de 1994, para lo cual se optó por la técnica regulatoria de precio techo, lo cual implica que las personas prestadoras del servicio público de aseo podrán, en cualquier momento, y con observancia de las disposiciones relativas a la competencia, a la información y a los suscriptores, cobrar hasta el límite que constituye su precio máximo calculado con base en lo establecido por la metodología.

La técnica regulatoria de precio techo implica que el regulador define una estructura costo-eficiente en la prestación de los servicios a partir de la consideración de parámetros técnicos y financieros óptimos, bajo la filosofía de un prestador que cumple con todos los estándares operativos y ambientales previstos en la normatividad vigente. Es decir, la metodología busca fijar un precio techo eficiente o un precio máximo a cobrar vía tarifa a los usuarios con el fin de incentivar a las personas prestadoras a que aumenten su tasa de ganancia como resultado de reducir sus costos por debajo del tope establecido, apuntando a replicar el comportamiento del mercado en competencia perfecta, pero protegiendo al prestador de la definición de precios que puedan afectar su suficiencia financiera.

Sobre el precio techo, el artículo 5.3.2.1.3 Titulo 2, Capitulo 1 de la Resolución CRA 943 de 2021, señala:

“Artículo 5.3.2.1.3. Metodología tarifaria. La metodología tarifaria que se adopta mediante el presente título es de precio techo, lo cual implica que las personas prestadoras del servicio público de aseo podrán, en cualquier momento, y con observancia de las disposiciones relativas a la competencia, a la información y a los suscriptores, cobrar hasta el límite que constituye su precio máximo calculado con base en lo aquí establecido, siempre que éste sea el adoptado por la Entidad Tarifaria Local”

De esta forma, el precio techo puede considerarse como el costo en el que incurre una empresa eficiente si decide producir un bien o servicio de los que está produciendo la empresa regulada, o una determinada cesta compuesta por combinaciones de estos bienes y servicios.

Así las cosas, si una persona prestadora toma una decisión operativa o económica dentro de su autonomía o si adopta conductas respecto de la forma como presta el servicio, de tal forma que le permite disminuir los costos tarifarios ofertados a los suscriptores y/o usuarios cumpliendo con los parámetros establecidos en la normatividad vigente, se encuentra habilitada para hacerlo de acuerdo con la técnica regulatoria establecida por esta Comisión de Regulación para el servicio público de aseo.

2. Ventaja Sustancial.

Por su parte, es importante aclarar qué se entiende por ventaja sustancial, de acuerdo con el artículo 3 de la Resolución 845 de 2018, que adicionó la cláusula 6 “Definiciones” del Anexo número 1 de la Resolución CRA 778 de 2016 y que señala:

"(...) 20. Ventaja sustancial. Beneficio que el prestador ofrece a los suscriptores y/o usuarios en la prestación del servicio público de aseo en las actividades de recolección y transporte de residuos no aprovechables, barrido y limpieza de vías y áreas públicas, y corte de césped, poda de árboles, lavado, limpieza de playas e instalación y mantenimiento de cestas en las áreas públicas, en aspectos adicionales asociados a la calidad del servicio y/o las mejoras tecnológicas que no estén incluidas en la metodología tarifaria, y que, por constituirse como una decisión empresarial, no pueden cobrarse a los suscriptores y/o usuarios en la misma.

Para tal efecto, se debe especificar el periodo de tiempo durante el cual se otorgará la ventaja sustancial.

El ofrecimiento de precios inferiores a los precios techo de las actividades que regulatoriamente conforman la tarifa del servicio público de aseo también puede constituirse en una ventaja sustancial” (Negrilla y subraya fuera de texto)

Teniendo en cuenta la norma citada, la ventaja sustancial se considera como un beneficio que el prestador ofrece a los suscriptores y usuarios en la prestación del servicio público de aseo, en aspectos asociados a la calidad del servicio y/o las mejoras tecnológicas en las actividades contempladas en el artículo 2.3.2.2.2.1.13 del Decreto 1077 de 2015, que no estén incluidas vía tarifa y que, por constituirse como una decisión empresarial, no pueden cobrarse a los usuarios en la misma.

De igual manera, es muy importante resaltar que, cuando el prestador del servicio público decida cobrar por debajo de su precio techo, como ventaja sustancial (lo cual debe estar plasmado en el CCU respectivo), se deberán garantizar los criterios de suficiencia financiera de la empresa y neutralidad, así como los demás del régimen tarifario para todos los usuarios del Área de Prestación del Servicio (APS) que atiende dicho prestador, si las características de los costos que ocasiona son iguales, sin incumplir los estándares de calidad en la prestación de las actividades que componen el servicio público de aseo.

Respecto de la naturaleza del Contrato de Prestación de Servicios Públicos, el artículo 129 de la Ley 142 de 1994, establece:

“ARTÍCULO 129. Celebración del contrato. Existe contrato de servicios públicos desde que la empresa define las condiciones uniformes en las que está dispuesta a prestar el servicio y el propietario, o quien utiliza un inmueble determinado, solicita recibir allí el servicio, si el solicitante y el inmueble se encuentran en las condiciones previstas por la empresa.”

Por lo tanto, según la Resolución CRA 845 de 2018, las características o requisitos regulatorios para la aplicación del beneficio de ventaja sustancial, son los siguientes^[1]:

- Es un beneficio otorgado de forma unilateral por la persona prestadora, que debe estar contemplado en el Contrato de Condiciones Uniformes en el cual se establece el término de vigencia en que aplicará dicho beneficio.

- Se ofrece a suscriptores y usuarios en general, en la prestación del servicio público de aseo en las actividades de recolección y transporte de residuos no aprovechables, barrido y limpieza de vías y áreas públicas y corte de césped, poda de árboles, lavado, limpieza de playas e instalación y mantenimiento de cestas en las áreas públicas^[2].

- Tiene como propósito que no se incluyan en la metodología tarifaria ni en el cobro a los usuarios, aspectos adicionales asociados a la calidad del servicio y/o las mejoras tecnológicas. O, para que se reduzcan los precios techo de las actividades que regulatoriamente conforman la tarifa del servicio público de aseo.

3. De la mora en el pago de los servicios públicos domiciliarios.

Al respecto, la Ley 142 de 1994 establece:

“Articulo 96. Otros cobros tarifarios. Quienes presten servicios públicos domiciliarios podrán cobrar un cargo por concepto de reconexión y reinstalación, para la recuperación de los costos en que incurran.

En caso de mora de los usuarios en el pago de los servicios, podrán aplicarse intereses de mora sobre los saldos insolutos.”

Con lo anterior, las personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios se encuentran facultadas por el legislador para cobrar intereses de mora a los usuarios que incumplan la obligación de pagar la factura. Sobre este particular, se resalta que el verbo “podrán” da cuenta del carácter potestativo de la decisión de cobrar intereses, de manera que cada prestador se encuentra revestido de autonomía para hacerlo, si así lo estima conveniente, en el marco de su esfera negocial y de conformidad con el régimen jurídico que le sea aplicable.

Es decir, que será decisión de la empresa prestadora o de la administración municipal como prestador directo, según sea el caso, decidir autónomamente si procede a cobrar o no este tipo de intereses, aclarando en todo caso que no puede haber ningún tipo de descuento para los usuarios respecto del capital, de manera que los descuentos o exoneraciones sólo proceden sobre los intereses, cuando la empresa así lo determine.

Así mismo, la Corte Constitucional en Sentencia C-389 de 2002, encontró exequible el articulo 96 ibidem, indicando lo siguiente:

“Siendo la relación jurídica resultante de la prestación de un servicio público domiciliario de naturaleza contractual, el incumplimiento de la obligación de pagar por la prestación del servicio puede acarrear la imposición de la sanción prevista en la ley, consistente en el pago, a cargo del usuario, de un interés de mora. Entonces, si dicha relación jurídica también se rige por las normas del derecho privado y además es de carácter oneroso por cuanto es obligación de los usuarios contribuir al sostenimiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad, no hay razón alguna que haga inconstitucional la aplicación de dicha sanción pues se trata de una consecuencia que deviene del incumplimiento de la obligación de pagar una suma de dinero.

Sin embargo, como es en los inmuebles de carácter residencial donde la prestación de los servicios públicos domiciliarios debe cumplir plenamente su función social, la sanción que en este caso se imponga a los usuarios ante el incumplimiento de su obligación de pagar por el servicio recibido debe ser lo menos gravosa posible, por lo que a ellos no se le debe aplicar para estos efectos la tasa de interés moratorio del Código de Comercio sino la del Código Civil, cuyas disposiciones al fin y al cabo también rigen el contrato de servicios públicos (Ley 142 de 1994 art. 132). De esta forma, no sólo se favorece a los usuarios al permitirles que solucionen más prontamente dicha obligación, sino también a las empresas prestadoras que se beneficiarían con la eventual reducción de su cartera morosa.

Por lo anterior, la Corte declarará la exequibilidad del inciso segundo del artículo 96 de la Ley 142 de 1994 bajo el entendido que tratándose de usuarios o suscriptores de inmuebles residenciales la tasa de interés moratorio aplicable es la prevista en el Código Civil. No sobra advertir que la norma bajo revisión utiliza la expresión podrá, con lo cual deja a la empresa prestataria de servicio público domiciliario en libertad para cobrar, rebajar o exonerar a los usuarios del pago de intereses moratorios o hacer convenios con los deudores en esta materia”

Teniendo en cuenta lo anterior, se concluye que de acuerdo con el artículo 96 de la Ley 142 de 1994, cada persona prestadora podrá dar aplicación a lo dispuesto en el régimen general de los servicios públicos, en ejercicio de la autonomía de la voluntad, debiendo observar en todo caso lo que la Corte Constitucional ha señalado en relación con la tasa de interés que corresponde, dependiendo del tipo de usuario que se hace acreedor de esta sanción, tal y como se desprende de la jurisprudencia mencionada.

4. Del caso concreto.

En la consulta que se absuelve a través del problema jurídico planteado, se indaga si es viable jurídicamente aplicar un descuento en la deuda de un suscriptor, que saldo de intereses y capital, como una ventaja sustancial que habilite la firma de la cláusula de permanencia mínima de acuerdo con lo previsto en el artículo 3 de la Resolución CRA 845 de 2018.

De acuerdo con el marco normativo expuesto, la ventaja sustancial es un beneficio otorgado de forma unilateral por la persona prestadora, que debe estar contemplado en el Contrato de Condiciones Uniformes, el cual debe establecer el término de vigencia en que aplicará dicho beneficio.

A través de la denominada ventaja sustancial se ofrece a los suscriptores y usuarios en general, en la prestación del servicio público de aseo en actividades de recolección y transporte de residuos no aprovechables, barrido y limpieza de vías y áreas públicas y corte de césped, poda de árboles, lavado, limpieza de playas e instalación y mantenimiento de cestas en las áreas públicas, con el propósito de que no se incluyan en la metodología tarifaria ni en el cobro a los usuarios, aspectos adicionales asociados a la calidad del servicio y/o las mejoras tecnológicas.

También es procedente, a través de la ventaja sustancial, el ofrecimiento de precios inferiores a los precios techo de las actividades que regulatoriamente conforman la tarifa del servicio público de aseo.

En consecuencia, si el beneficio se concede solamente a un suscriptor en particular y no de manera general para todos los suscriptores del prestador incluyéndolo en el contrato de prestación del servicio, no puede considerarse como una ventaja sustancial que justifique una cláusula de permanencia.

V. CONCLUSIÓN.

Teniendo en cuenta lo desarrollado a lo largo de este concepto, la respuesta al problema jurídico planteado consistente en determinar si un descuento en la deuda de un suscriptor, que incluye saldo de intereses y capital, puede considerarse como una ventaja sustancial que habilite la firma de la cláusula de permanencia mínima de acuerdo con lo previsto en el artículo 3 de la Resolución CRA 845 de 2018, es negativa si tal beneficio no se establece de forma general y previamente en el Contrato Servicios Públicos con el cual, de acuerdo con el artículo 129 de la Ley 142 de 1994, la empresa define las condiciones uniformes en las que está dispuesta a prestar el servicio y el propietario, o quien utiliza un inmueble determinado, solicita recibir allí el servicio.

En ese orden, el beneficio se constituye en una condición uniforme que se debe aplicar a todos los usuarios que se adhieran al contrato de prestación de servicios públicos domiciliarios, y no solamente a uno de estos por el hecho de que se encuentre en mora y se arribe a un acuerdo de pago para disminuir la deuda de intereses y capital.

De esta forma se da respuesta a la solicitud presentada.

Cordialmente,

OMAR ALBERTO BARÓN AVENDAÑO

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PÁGINA>

1. Concepto 31341 de 16 de junio de 2017, COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO.

2. De acuerdo con el documento de trabajo de la Resolución CRA 845 de 2018, pueden tenerse como ejemplos de condiciones favorables en aspectos adicionales asociados a la prestación del servicio, entre otros, las frecuencias de recolección y barrido y limpieza de vías y áreas públicas, adicionales a las establecidas en los artículos 2.3.2.2.2.3.32 y 2.3.2.2.2.4.53 del Decreto 1077 de 2015.