CONCEPTO 2026120089451 DE 2026

(junio 3)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá,

Señor

XXXXXX

Asunto: Radicado CRA 2026-321-005648-2 de 22 de abril de 2026.

Respetado señor XXXXXX:

En atención a la solicitud realizada mediante oficio radicado CRA 2026-321-005648-2 de 22 de abril de 2026, de manera atenta se da respuesta en los siguientes términos:

I. ANTECEDENTES

El señor William Alfonso Parrado Acosta presenta la siguiente situación a partir de la cual se generan las preguntas expuestas a continuación:

“Situación problemática identificada

En el marco de la competencia entre las personas prestadoras solicitantes del servicio de aseo dentro de una misma ciudad, se han presentado situaciones operativas que han ubicado a la persona prestadora concedente (empresa de energía eléctrica) en medio de controversias que no le son atribuibles ni hacen parte de su ámbito funcional, tales como:

-  La remisión por parte de varias personas prestadoras del servicio de aseo del mismo catastro de usuarios, con diferencias de apenas minutos o incluso segundos en su radicación.

-  La inexistencia de criterios regulatorios expresos que orienten a la persona prestadora concedente sobre cómo proceder ante dichos eventos.

Esta situación ha generado riesgos operativos, jurídicos y regulatorios en la ejecución del contrato de facturación conjunta, pudiendo afectar principios como la neutralidad del facturador, la continuidad del servicio y la adecuada asignación de responsabilidades.

Solicitud de concepto

Con fundamento en lo anterior, solicitamos respetuosamente a esa Comisión emitir concepto en el que se pronuncie expresamente sobre los siguientes aspectos:

1. Requisitos para la facturación conjunta

Conforme a la regulación vigente, se ha identificado como requisito para la facturación conjunta únicamente la remisión del “catastro de usuarios” por parte de la persona prestadora solicitante del servicio de aseo a la persona prestadora concedente.

- ¿Existen otros requisitos que deban exigirse o acreditarse para efectos de activar o mantener la facturación conjunta?

2. Contenido del catastro de usuarios

- ¿Qué información mínima y obligatoria debe contener el “catastro de usuarios” para efectos de la facturación conjunta del servicio público de aseo? ¿Puede la persona prestadora concedente solicitar a la persona prestadora solicitante del servicio de aseo incluir información adicional que estime conveniente en el “catastro de usuarios”?

3. Documentos adicionales asociados a la asignación de usuarios

- ¿Dentro de los requisitos que podría exigir la persona prestadora concedente a la persona prestadora solicitante del servicio de aseo, se encontrarían el documento de selección del prestador de aseo suscrito por el usuario, o el contrato de condiciones uniformes celebrado entre el usuario y dicha persona prestadora del servicio de aseo?

4. Remisión simultánea de un mismo catastro por varios prestadores

En el evento en que varias personas prestadoras solicitantes del servicio de aseo, que operan en una misma ciudad, remitan el mismo catastro de usuarios con diferencias de minutos o segundos en el tiempo de radicación:

- ¿Qué actuación debe adelantar la persona prestadora concedente?

- ¿Debe activarse la facturación conjunta a favor de la persona prestadora solicitante que radique primero la información, o abstenerse de hacerlo mientras se resuelve la controversia entre prestadores?

- ¿Qué actuaciones, trámites o requisitos adicionales podría o debería solicitar la persona prestadora concedente a las personas prestadoras solicitantes del servicio de aseo, en ejercicio de un criterio de neutralidad y sin asumir funciones que excedan su rol contractual y regulatorio?”

II. REFERENTES NORMATIVOS Y JURISPRUDENCIALES

1. NORMATIVOS:

1.1. Ley 142 de 1994.

1.2. Decreto 1987 de 2000.

1.3. Decreto 1077 de 2015.

1.4. Resolución CRA 151 de 2001.

1.5. Resolución CRA 422 de 2007.

1.6. Resolución CRA 943 de 2021.

2. JURISPRUDENCIALES:

2.1. Pronunciamiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado del 25 de septiembre de 2013.

III. PROBLEMA JURÍDICO

¿Qué reglas deben seguir los convenios de facturación conjunta?

IV. CONSIDERACIONES DE LA OFICINA ASESORA JURÍDICA

Antes de dar respuesta a su consulta, se indica que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos son orientaciones que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de situaciones particulares; la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante. Adicionalmente, la presente respuesta se emite sin perjuicio de lo que, sobre el particular, consideren otras entidades en el marco de sus competencias.

Dicho lo anterior, para resolver el problema jurídico sometido a consideración, se abordará el análisis correspondiente, comenzando por la competencia de esta Comisión de Regulación respecto de lo convenido sobre facturación conjunta, para luego dar paso al análisis de la regulación expedida por esta entidad en materia y finalizar con el análisis del caso concreto.

1. Competencia de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) en los convenios de facturación conjunta

Sea lo primero indicar que, de acuerdo con la Ley 142 de 1994, las personas prestadoras de servicios de saneamiento básico, es decir, alcantarillado y aseo, facturarán conjuntamente con otro servicio público domiciliario, en los siguientes términos:

"ARTÍCULO 147. Naturaleza y requisitos de las facturas. Las facturas de los servicios públicos se pondrán en conocimiento de los suscriptores o usuarios para determinar el valor de los bienes y servicios provistos en desarrollo del contrato de servicios públicos.

En las facturas en las que se cobren varios servicios, será obligatorio totalizar por separado cada servicio, cada uno de los cuales podrá ser pagado independientemente de los demás con excepción del servicio público domiciliario de aseo y demás servicios de saneamiento básico. Las sanciones aplicables por no pago procederán únicamente respecto del servicio que no sea pagado.

En las condiciones uniformes de los contratos de servicios públicos podrá preverse la obligación para el suscriptor o usuario de garantizar con un título valor el pago de las facturas a su cargo.

PARÁGRAFO. Cuando se facturen los servicios de saneamiento básico y en particular los de aseo público y alcantarillado, conjuntamente con otro servicio público domiciliario, no podrá cancelarse este último con independencia de los servicios de saneamiento básico, aseo o alcantarillado, salvo en aquellos casos en que exista prueba de mediar petición, queja o recurso debidamente interpuesto ante la entidad prestataria del servicio de saneamiento básico, aseo o alcantarillado (Subrayas fuera de texto original)”.

En concordancia con lo anteriormente señalado, el Decreto 1987 de 2000^[1] determina que:

"Artículo 2o. Obligación de facturar. Las entidades de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, suscribirán el convenio de facturación conjunta, distribución de ésta y/o recaudo de pago, y prestarán este servicio a las personas prestadoras de servicios de saneamiento básico, de conformidad con la regulación que al respecto expida la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, en los términos del artículo cuarto del presente decreto y ejecutarlo en la forma convenida, sin perjuicio de que este servicio se pueda contratar con empresas prestadoras de otros servicios públicos domiciliarios.

Parágrafo 1o. El presente artículo no será aplicable a aquellas entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios que, por razones técnicas insalvables, justifiquen la imposibilidad de hacerlo ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Parágrafo 2o. La entidad que asuma el proceso de facturación conjunta, distribución de ésta y/o recaudo de pago, con las personas prestadoras de servicios de saneamiento básico no podrá imponer condiciones que atenten contra la libre competencia, ni abusar de una posible posición dominante”.

En ese sentido, es pertinente mencionar que la facturación conjunta está concebida para el cobro de los servicios de saneamiento básico, dada la imposibilidad técnica, así como, las razones de salud pública, ambientales y sanitarias, que impiden su suspensión o corte, por lo cual, el fin perseguido por el legislador con este instrumento fue garantizar la continuidad en la prestación de los servicios públicos de alcantarillado y aseo, para lo cual se buscó asegurar el recaudo de los costos de dichos servicios asociándolos a la facturación de un servicio público domiciliario que pudiera ser objeto de suspensión o corte en razón a su no pago, como por ejemplo, los servicios públicos de acueducto, energía o gas.

Aunado a lo anterior, el Decreto 1077 de 2015 establece en su artículo 2.3.2.2.4.1.96 que las personas prestadoras de los servicios públicos prestarán oportunamente el servicio de facturación conjunta a las personas prestadoras del servicio de aseo, reconociendo por dicha actividad el costo de estas, más una utilidad razonable. De igual manera, en el artículo 2.3.6.2.3. de la misma normatividad se establece la libertad de elegir al facturador conjunto por parte de las personas prestadoras de servicios relacionados con el saneamiento básico.

En línea con lo anterior, el artículo 2.3.6.2.4 ibídem determina que: "(...) Será obligatorio para las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios facturar los servicios de alcantarillado y aseo, suscribir el convenio de facturación conjunta, distribución y/o recaudo de pagos; así como garantizar la continuidad del mismo, si son del caso, salvo que existan razones técnicas insalvables comprobables que justifiquen la imposibilidad de hacerlo. Esta justificación se acreditará ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

Atendiendo a lo que se evidencia en la normatividad, es dable afirmar que la gestión del servicio de facturación conjunta se realiza bajo el principio de la autonomía de la voluntad o de la libertad contractual, lo que significa que el prestador tiene libertad de elección de con quién pretende facturar el servicio y de definir, de manera autónoma, entre la persona solicitante y la persona concedente, las condiciones de los convenios de facturación conjunta.

Por tanto, en virtud de la autonomía de la voluntad de las partes, estas establecerán las condiciones de los convenios de facturación conjunta que pretendan suscribir, con el fin de garantizar la continuidad de la prestación de los servicios de saneamiento básico, así como su cobro y el consecuente pago. Sin embargo, en el evento en que no se logre el acuerdo entre las partes, las Comisiones de Regulación cuentan con la facultad de intervenir, a solicitud de parte, con el fin de imponer el acuerdo de facturación conjunta, en virtud de lo dispuesto en el artículo 73.8 de la Ley 142 de 1994 y en cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto 1987 de 2000, a solicitud de parte, para la imposición de las condiciones de la facturación conjunta.

Es relevante en este punto traer a colación el pronunciamiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado del 25 de septiembre de 2013^[2], en el cual se ratifica que esta Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico es la entidad competente para imponer las condiciones de la facturación conjunta, en ausencia de acuerdo entre las partes, siempre que la potencial concedente sea una persona prestadora del servicio público domiciliario de acueducto.

En contraste, cuando la potencial concedente sea una persona prestadora de los servicios públicos de energía y gas, la entidad competente para imponer las condiciones del acuerdo será la Comisión de Regulación de Energía y Gas Combustible - CREG, lo cual delimita la órbita de competencias de la CRA para hacer la mediación de facturación conjunta o la imposición de las condiciones del servicio de facturación conjunta:

“(...) aplicando el factor subjetivo como criterio para definir la competencia, se colige que es la Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG- la que debe ejercer en este caso la intervención, toda vez que Electricaribe, potencial concedente de la facturación conjunta, hace parte de su sector y, por tanto, es dicha comisión la que tiene la facultad de adoptar las medidas e implementar los correctivos que garanticen la prestación efectiva de los servicios públicos, y de velar porque su regulada no imponga barreras en el cumplimiento de sus obligaciones como prestadora”.

Por lo tanto, de acuerdo con su criterio orientador, es necesario tener en cuenta en el presente concepto que solamente se hará referencia a los aspectos jurídicos materia de regulación de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA, aclarando que la Comisión de Regulación de Energía y Gas tiene la potestad de definir señales diferentes en este aspecto.

2. Regulación de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA en los convenios de facturación conjunta

Teniendo en cuenta lo especificado en el acápite anterior, resulta claro que la facturación conjunta no es potestativa de las personas prestadoras, sino obligatoria, salvo que existan razones técnicas comprobables que justifiquen la imposibilidad de efectuarla. Es importante resaltar que, tal como lo indica el parágrafo 1 del artículo 2 del Decreto 1987 de 2000, dichas razones deben acreditarse por la persona prestadora respectiva ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, de manera que esta Comisión de Regulación no es la entidad llamada a determinar cuáles son las razones técnicas insalvables.

De otra parte, tal y como se mencionó con anterioridad, el artículo 4 del Decreto 1987 de 2000, “Por el cual se reglamenta el artículo 11 de la Ley 142 de 1994 y se dictan otras disposiciones", establece que la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico-CRA, regulará las condiciones generales y particulares con arreglo a las cuales las empresas concedentes y solicitantes deberán celebrar los convenios de facturación conjunta.

En cumplimiento de este mandato, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico CRA, profirió la Resolución CRA 151 de 2001^[3], complementada y modificada por la Resolución CRA 422 de 2007^[4], a través de la cual, consignó las disposiciones aplicables a los convenios de facturación conjunta, relativos a las condiciones mínimas del convenio; el procedimiento para su suscripción (sección 1.3.22) y la metodología de cálculo de los costos del proceso de facturación conjunta (sección 1.3.23), también expidió la Resolución CRA 820 de 2017^[5], la cual modificó, entre otros, el artículo 1.3.22.3., de la Resolución CRA 151 de 2001 a su vez modificado por el artículo 2 de la Resolución CRA 422 de 2007; todas las anteriores disposiciones se encuentran compiladas en la Resolución CRA 943 de 2021^[6].

Respecto del costo del convenio de facturación conjunta, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA, en los artículos 1.11.2.1 al 1.11.2.8 de la Resolución 943 de 2021, estableció la metodología de cálculo de costos del proceso de facturación conjunta. Puntualmente, el artículo 1.11.2.1 ídem indica la clasificación de los costos asociados al proceso de facturación conjunta, de la siguiente manera:

“ARTÍCULO 1.11.2.1. CÁLCULO DE COSTOS. Los costos asociados con el proceso de Facturación Conjunta se clasifican en:

- Costos de vinculación.

- Costos correspondientes a cada ciclo de Facturación Conjunta.

- Costos adicionales relacionados con el proceso de Facturación Conjunta.

Los costos deberán estar plenamente justificados por la persona prestadora concedente, mediante análisis de costos unitarios y a disponibilidad de las verificaciones que realice la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en cumplimiento de sus funciones de inspección, vigilancia y control.”

Asimismo, teniendo en cuenta que su consulta general fue sobre la facturación conjunta del servicio público de aseo, nos permitimos recordarle lo establecido en el documento de trabajo de la Resolución CRA 720 de 2015, en el que la Comisión reconoció dos costos asociados al proceso de facturación: i) uno para las empresas que realicen la facturación con acueducto; y ii) otro para aquellas que realicen la facturación con el servicio de energía.

En ese entendido, los costos de facturación con el servicio público de energía por suscriptor (en pesos de junio de 2012) son los siguientes^[7]:

Componente	Segmento 1	Segmento 2
Facturación conjunta	$ 1.059.21	$ 1.059.21
Herramienta tecnológica	$ 68,86	$ 68,86
Mantenimiento de la herramienta	$42,41	$ 42,41
Subtotal	$ 1.170,49	$ 1.170,49

Fuente: Análisis CRA

Así mismo, es importante tener en cuenta que la gestión del servicio de facturación conjunta se realiza bajo el principio de la autonomía de la voluntad de las partes o de libertad contractual, lo que significa que el prestador tiene libertad de elegir con quién pretende facturar el servicio y de definir, de manera autónoma entre la persona solicitante y la persona concedente, las condiciones de los convenios de facturación conjunta, con arreglo a las disposiciones regulatorias previstas en la materia.

3. Del caso concreto

Una vez realizadas las anteriores precisiones, se procederá a analizar las preguntas realizadas en el orden propuesto, así:

3.1. ¿Es el Catastro de usuarios un requisito para la facturación conjunta?

Conforme a la regulación vigente, se ha identificado como requisito para la facturación conjunta únicamente la remisión del “catastro de usuarios” por parte de la persona prestadora solicitante del servicio de aseo a la persona prestadora concedente.

3.2. ¿Existen otros requisitos que deban exigirse o acreditarse para activar o mantener la facturación conjunta?

Como se mencionó anteriormente, la Resolución CRA 943 de 2021 establece en su artículo 1.11.1.1 establece los requisitos que deben contemplar los convenios de facturación conjunta, en particular, el literal q) determina las obligaciones adicionales de información que deben ser presentadas por parte del solicitante ante el potencial concedente, en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 1.11.1.1. CONDICIONES DEL CONVENIO DE FACTURACIÓN CONJUNTA. Los convenios de facturación conjunta deben contener, como mínimo, las siguientes condiciones:

a. Determinación del ámbito de prestación del servicio de facturación conjunta: En el convenio debe quedar claramente estipulado el alcance de la obligación de facturación conjunta, en los términos de los Títulos 1 y 2 de la Parte 11 del Libro 1 de la presente resolución.

b. Catastro de usuarios: Es la relación de los usuarios, con sus datos identificadores para los efectos de la facturación.

c. Usuarios Especiales: Son los que estén dentro del catastro de usuarios del solicitante, pero no se encuentren dentro del catastro de usuarios del concedente.

d. Delimitación del objeto del convenio: En el convenio debe quedar claramente especificado su objeto exclusivo referido a las actividades de vinculación, facturación conjunta, recuperación de cartera y modificación por novedades.

e. Información de la persona prestadora solicitante: El convenio incluirá un cronograma de entregas de la información para la facturación de la persona prestadora solicitante a la persona prestadora concedente. Cuando la empresa concedente no reciba oportunamente la información en los medios y fechas convenidas, ella estará facultada para elaborar la facturación con base en los registros del periodo de facturación inmediatamente anterior.

f. Características de la factura: El convenio debe ceñirse, en cuanto a los requisitos de la factura, a lo dispuesto en los Artículos 147 y 148 de la Ley 142 de 1994 y el Artículo 11 del Decreto 1842 de 1991 y normas concordantes.

g. Recaudos: En el convenio deberá quedar claramente estipulado el mecanismo de recaudo. El recaudo podrá hacerse por medio de una entidad financiera, de tal forma que se efectúe en cuentas separadas o, en su defecto, en las cajas de la persona prestadora concedente. En todo caso, la persona prestadora solicitante debe someterse a los convenios suscritos entre la persona prestadora concedente y las entidades financieras.

h. Recuperación de cartera: Los montos de los recaudos parciales o totales por concepto de la gestión de recuperación de cartera morosa, se distribuirán proporcionalmente para cada servicio de acuerdo con su participación en el valor total de la factura recaudada.

i. Costos de recuperación de cartera: En el convenio se establecerá claramente la distribución de los costos de los programas de recuperación de cartera de los que directamente se beneficie la persona prestadora solicitante y que, preferentemente, se estimarán a prorrata de los montos recuperados de la cartera morosa.

j. Pago independiente: En el convenio quedará estipulado el mecanismo por el cual el usuario pueda realizar el pago en forma independiente, cuando se suscite petición, queja o recurso debidamente interpuesto ante alguna de las personas prestadoras que lo suscriben.

k. Giros: Cuando el recaudo de la facturación se efectúe en las cajas de la persona prestadora concedente, en el convenio debe establecerse con precisión las fechas de los cortes de cuentas en las que se determinen las sumas efectivamente recaudadas que por concepto de recaudo girará la persona prestadora concedente a la solicitante de acuerdo al recaudo efectivamente realizado. La persona prestadora concedente dispondrá de un plazo máximo de veinte (20) días calendario para realizar el giro a la cuenta de la persona prestadora solicitante.

l. Mora en el giro: Pasado el término del numeral anterior, la persona prestadora concedente reconocerá intereses de mora sobre las sumas efectivamente recaudadas y pendientes de giro a la persona prestadora solicitante que en cualquier caso, no serán inferiores al interés corriente, certificado por la Superintendencia Bancaria, vigente al momento del vencimiento del plazo para el giro.

m. Ciclos de facturación: En el convenio se estipularán los ciclos de facturación de la persona prestadora concedente a los cuales se sujetará la persona prestadora solicitante.

n. Pago por el servicio de facturación conjunta: En el convenio se estipularán las condiciones de pago por parte de la persona prestadora solicitante, así como las sanciones en caso de mora.

ñ. Garantías y legalización: Los costos de legalización del convenio de facturación conjunta, así como el costo de las garantías a que haya lugar, serán sufragados en su totalidad por la persona prestadora solicitante.

o. Duración: En el convenio de facturación conjunta se fijará la duración, la cual será de tres (3) años, salvo que las partes acuerden un plazo diferente.

p. Acuerdos de pago: Cuando como consecuencia de la mora en el pago por parte del usuario de los servicios sea necesario establecer acuerdos de pago, prevalecerán las condiciones que otorgue la persona prestadora concedente del convenio de facturación conjunta al usuario moroso. Las condiciones que otorgue la persona prestadora solicitante al usuario moroso, serán por lo menos iguales en plazo y forma de pago a las que otorgue la persona prestadora concedente, salvo expresa renuncia del usuario. Cada persona prestadora definirá en su acuerdo de pago las garantías que según la ley considere pertinentes para asegurar el recaudo de la cartera morosa.

q. Obligaciones adicionales: la persona prestadora solicitante que tenga intención de suscribir convenio de facturación conjunta, deberá presentar, ante la potencial persona prestadora concedente, lo siguiente:

1. Una descripción de los componentes integrantes del servicio y de sus actividades complementarias, que solicita sean objeto de la facturación conjunta.

2. En los términos del literal b), del presente artículo, debe presentarse el catastro actualizado de usuarios, indicando los principales elementos que lo estructuran, permitiendo identificar individualmente la base de datos de sus usuarios, estrato socioeconómico, clase de uso del servicio y área de prestación en la cual se presta el respectivo servicio. En caso de no contarse con la información anterior, la persona prestadora solicitante pedirá a la persona prestadora concedente la misma, asumiendo los costos que se puedan generar.

3. Una descripción de los registros de impresión requeridos para la adecuada facturación del servicio de saneamiento cuya facturación conjunta se solicita, entendidos estos, como los espacios dentro de la factura que se requieren para tal efecto, especificando cuáles son los registros mínimos y los adicionales que el solicitante requiera, siempre y cuando sean inherentes a la prestación del servicio.

4. Una descripción de los reportes que requerirá de la potencial persona prestadora concedente, indicando las necesidades de contenido y periodicidad, así como las actividades de procesamiento y distribución, requeridas para el servicio objeto de facturación conjunta”.(Negrilla y subraya fuera de texto)

En ese sentido, la fuente normativa citada es clara en determinar que, adicional al catastro de usuarios, el cual deberá entregarse al nivel de detalle descrito en el numeral 2 del literal q) citado anteriormente, el solicitante deberá allegar una descripción de los componentes integrantes del servicio y de sus actividades complementarias, que solicita sean objeto de la facturación conjunta; la descripción de los registros de impresión requeridos para la facturación solicitada, con la especificidad requerida en el numeral 3 del literal q), y la descripción de los reportes que requerirá de la potencial persona prestadora concedente, detallando indicando las contenido y periodicidad, las actividades de procesamiento y distribución.

3.3. ¿Cuál es el contenido del catastro de usuarios?

En relación a la información mínima y obligatoria debe contener el “catastro de usuarios” para efectos de la facturación conjunta del servicio público de aseo y si la persona prestadora concedente puede solicitar información adicional que estime conveniente, de acuerdo con el numeral 2 del literal q) del artículo 1.11.1.1 de la Resolución CRA 943 de 2021, el catastro de usuarios debe presentarse debidamente actualizado, indicando los principales elementos que lo estructuran, permitiendo identificar individualmente la base de datos de sus usuarios, estrato socioeconómico, clase de uso del servicio y área de prestación en la cual se presta el respectivo servicio. De igual forma, dicha norma aclara que, en caso de no contarse con la información anterior, la persona prestadora solicitante la solicitará a la persona prestadora concedente, asumiendo los costos que se generen.

Ahora bien, es pertinente resaltar que, tal como se ha mencionado a lo largo del presente oficio, los convenios de facturación conjunta son contratos regulados, lo que implica que las partes pueden pactar aspectos adicionales en el marco de la autonomía de la voluntad.

3.4. ¿Dentro de los requisitos que podría exigir la persona prestadora concedente a la persona prestadora solicitante del servicio de aseo, se encontrarían el documento de selección del prestador de aseo suscrito por el usuario, o el contrato de condiciones uniformes celebrado entre el usuario y dicha persona prestadora del servicio de aseo?

Frente a este punto, se reitera que los convenios de facturación conjunta se encuentran bajo órbita del principio de la autonomía de la voluntad o de libertad contractual, lo que significa que las partes, es decir, las personas prestadoras cuentan con la libertad de definir de manera autónoma entre la persona solicitante y la persona concedente las condiciones de los convenios de facturación conjunta, siempre y cuando, se dé cumplimiento a las disposiciones regulatorias previstas en la materia.

3.5. ¿Cómo debe actuar la persona prestadora concedente cuando, en una misma ciudad, varias personas prestadoras solicitantes del servicio de aseo remiten el mismo catastro de usuarios con diferencias de minutos o segundos en el tiempo de radicación, en particular, si debe activar la facturación conjunta a favor de quien radique primero la información o abstenerse mientras se resuelve la controversia entre prestadores, y qué actuaciones, trámites o requisitos adicionales podría o debería exigir a dichas personas prestadoras solicitantes, en aplicación de un criterio de neutralidad y sin exceder su rol contractual y regulatorio?

Respecto a este particular, es pertinente señalar que la Ley 142 de 1994, sobre la vinculación de los suscriptores y/o usuarios a la prestación de los servicios públicos, establece como instrumento legal el contrato de servicios públicos en los siguientes términos:

“Artículo 128. Contrato de servicios públicos. Es un contrato uniforme, consensual, en virtud del cual una empresa de servicios públicos los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero, de acuerdo a estipulaciones que han sido definidas por ella para ofrecerlas a muchos usuarios no determinados. Hacen parte del contrato no solo sus estipulaciones escritas, sino todas las que la empresa aplica de manera uniforme en la prestación del servicio. Existe contrato de servicios públicos aún cuando algunas de las estipulaciones sean objeto de acuerdo especial con uno o algunos usuarios. Los contratos entre quienes presten el servicio de larga distancia nacional e internacional y sus usuarios se someterán a las reglas del contrato de servicios públicos que contiene esta Ley.

Las comisiones de regulación podrán señalar, por vía general, los casos en los que el suscriptor podrá liberarse temporal o definitivamente de sus obligaciones contractuales, y no será parte del contrato a partir del momento en que acredite ante la empresa, en la forma en que lo determinen las comisiones, que entre él y quienes efectivamente consumen el servicio existe actuación de policía o proceso judicial relacionado con la tenencia, la posesión material o la propiedad del inmueble. En estos casos se facilitará la celebración del contrato con los consumidores”.

Conforme con lo indicado, es posible afirmar que el contrato de servicios públicos es: (i) un contrato consensual, ya que se perfecciona por el sólo consentimiento (aceptación) de las partes; (ii) un contrato de adhesión, ya que los usuarios se adhieren a las condiciones uniformes que establece el prestador previamente, para ofrecer el servicio; y (iii) un contrato uniforme, ya que cuenta con condiciones homogéneas en las que se prestará el servicio a usuarios no determinados, estipulaciones que por ende son iguales para todos ellos, aunque excepcionalmente, algunas de ellas pueden ser objeto de acuerdos especiales, con algunos usuarios.

De esta forma, el contrato de servicios públicos contiene cláusulas previamente establecidas por la persona prestadora del servicio, por lo que la totalidad de su contenido es dispuesta, anticipada y unilateralmente por el prestador, al cual el usuario adhiere sin discusión.

Además, cabe destacar que el contrato está específicamente regulado en nuestro ordenamiento jurídico y se rige por la Ley 142 de 1994, por las condiciones especiales pactadas con los usuarios, por las condiciones uniformes establecidas por las empresas de servicios públicos y por las normas del Código de Comercio y del Código Civil.

En cuanto a la existencia de este contrato, el artículo 129 ibídem determina las condiciones de la siguiente manera:

“Artículo 129. Celebración del contrato. Existe contrato de servicios públicos desde que la empresa define las condiciones uniformes en las que está dispuesta a prestar el servicio y el propietario, o quien utiliza un inmueble determinado, solicita recibir allí el servicio, si el solicitante y el inmueble se encuentran en las condiciones previstas por la empresa. En la enajenación de bienes raíces urbanos se entiende que hay cesión de todos los contratos de servicios públicos domiciliarios, salvo que las partes acuerden otra cosa. La cesión operará de pleno derecho, e incluye la propiedad de los bienes inmuebles por adhesión o destinación utilizados para usar el servicio”.

De igual forma, el artículo 2.3.2.2.4.2.107 del Decreto 1077 de 2015 dispone:

“ARTÍCULO 2.3.2.2.4.2.107. Condiciones de acceso al servicio. Para obtener la prestación del servicio público de aseo, basta que el usuario lo solicite, el inmueble se encuentre en las condiciones previstas por el prestador y este cuente con la capacidad técnica para suministrarlo.

Las personas prestadoras deberán disponer de formularios para la recepción de las solicitudes que los usuarios presenten de manera verbal. (...)"

Acorde con lo dispuesto en la normatividad vigente, la existencia y perfeccionamiento del contrato de servicios públicos se da cuando: (i) el prestador ha definido las condiciones uniformes en que va a prestar el servicio; (ii) el propietario de un inmueble, o quien lo habite en calidad de arrendatario o poseedor, solicita la prestación del servicio y, (iii) el inmueble cumple con las condiciones técnicas previstas, para que pueda ser realizada la conexión del servicio; sin que se requiera la firma por parte del suscriptor y/o usuario del servicio en el contrato de servicio públicos.

La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, al respecto, ha explicado que el contrato de condiciones uniformes nace a la vida jurídica únicamente con el consentimiento de las partes y no requiere formalidades especiales para producir sus efectos^[8].

En este sentido, también precisó: "(...) no es necesario que las partes contractuales deban suscribir un documento para que se hagan efectivos plenamente los derechos y obligaciones propios de este tipo de contratos, como sí ocurre con acuerdos contractuales de otra naturaleza”^[9].

Así las cosas, si se cumplen las condiciones antes señaladas se da la vinculación del servicio, la cual se formaliza en el contrato de servicios públicos toda vez que este acto contiene los aspectos propios de la relación entre la persona prestadora y el suscriptor y/o usuario, por lo que solo a partir de la existencia del contrato la persona prestadora puede prestar el servicio y, en consecuencia, realizar el cobro por el mismo.

Lo anterior implica que un suscriptor solamente debe contar con un contrato de servicios públicos con una persona prestadora del servicio público de aseo, con lo cual un eventual concedente no podría facturar el cobro a un mismo suscriptor cuando este se encuentre en múltiples catastros.

En este punto es pertinente aclarar que, para el caso específico del servicio público de aseo, en el desarrollo de la prestación de este y sus actividades complementarias, pueden generarse diferencias en su responsabilidad y el grado de esta, en virtud del origen de dicha responsabilidad, estos pueden ser, por un lado, una disposición normativa, o puede provenir de una cláusula contractual.

En el caso de las normas, el Decreto 1077 de 2015 ha establecido responsabilidades especiales para algunas personas prestadoras; una muestra de ello es el artículo 2.3.2.2.2.4.51, que indica que las labores de barrido y limpieza de vías y áreas públicas son responsabilidad de la persona prestadora del servicio público de aseo en aquellas áreas de prestación del servicio donde realice las actividades de recolección y transporte. Asimismo, el artículo 2.3.2.5.4.2 ^[10]. Determina que las personas prestadoras de la actividad de recolección y transporte de residuos no aprovechables deberán facturar, de manera integral, el servicio público de aseo.

Así, las personas prestadoras de recolección y transporte de residuos sólidos no aprovechables y de la actividad de aprovechamiento son las únicas que tienen una relación directa con el suscriptor; en este último caso, debido a la integralidad de la prestación de la actividad. Por tanto, son las únicas personas prestadoras con contrato de servicios públicos, pero que pueden prestar las demás actividades. Si bien es permisible que a un suscriptor le sean cobradas todas las actividades, especialmente las actividades cuya naturaleza convierte su cobro tarifario en actividades colectivas o de costo ciudad, como los son las actividades de aprovechamiento, barrido y limpieza de vías y áreas públicas, y las cinco actividades que conforman el costo de limpieza urbana (lavado de áreas públicas, limpieza de playas, poda de árboles, corte de césped e instalación y mantenimiento de cestas), esto no implica que pueda estar en dos catastros diferentes y por tanto, hasta tanto no se aclare quien es la persona prestadora en los términos del artículo 129 de la Ley 142 de 1994, no podrá realizarse el cobro del servicio público de aseo a dicho suscriptor en disputa.

Si bien la norma no prevé un mecanismo de solución de este tipo de controversias, ello no constituye óbice para que las partes pacten una eventual solución, como la planteada en la comunicación.

V. CONCLUSIÓN

Teniendo en cuenta lo desarrollado a lo largo de este concepto, la respuesta al problema jurídico planteado consistente en las reglas que deben tenerse en cuenta en los convenios de facturación conjunta se resume así:

1. Los convenios de facturación conjunta se constituyen en contratos que se rigen por la voluntad de las partes, siempre y cuando den cumplimiento a lo establecido en la normatividad vigente, especialmente en la Ley 142 de 1994 y en la regulación expedida por esta Comisión de Regulación, siempre y cuando el concedente sea una persona prestadora de alguno de los servicios regulados por esta entidad.

2. El artículo 11.1.1. de la Resolución CRA 943 de 2021 contiene los requisitos básicos que deben cumplir los convenios de facturación conjunta, así como la información que debe ser presentada por el solicitante, sin que ello impida de manera alguna que las partes pacten cláusulas adicionales del contrato ni un mayor nivel de detalle de los requisitos allí previstos.

3. De acuerdo con el contrato de servicios públicos previsto en el artículo 128 de la Ley 142 y lo dispuesto en el artículo 129 ibidem, no podría existir un suscriptor con más de un contrato de este tipo para un mismo servicio o actividad, por tanto, si un mismo suscriptor se encuentra siendo disputado por múltiples personas prestadoras de un mismo servicio, dicha situación debe ser solucionada previo la expedición de la facturación.

De esta forma se da respuesta a la solicitud presentada.

Cordialmente,

CAMILO ANDRÉS BUSTOS PARRA

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. “Por el cual se reglamenta el artículo 11 de la Ley 142 de 1994 y se dictan otras disposiciones".

2. "(...) aplicando el factor subjetivo como criterio para definir la competencia, se colige que es la Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG- la que debe ejercer en este caso la intervención, toda vez que Electricaribe, potencial concedente de la facturación conjunta, hace parte de su sector y, por tanto, es dicha comisión la que tiene la facultad de adoptar las medidas e implementar los correctivos que garanticen la prestación efectiva de los servicios públicos, y de velar porque su regulada no imponga barreras en el cumplimiento de sus obligaciones como prestadora”.

3. “Regulación integral de los servicios públicos de Acueducto, Alcantarillado y Aseo''

4. “Por la cual se complementa el artículo 1.3.22.1 y se modifica el artículo 1.3.22.3 de la Resolución CRA 151 de 2001".

5. “Por la cual se modifican los artículos 1.3.7.7 de la Resolución CRA 151 de 2001, 5.2.1.6 de la Resolución CRA 151 de 2001 modificado por el artículo 2o de la Resolución CRA 271 de 2003, se derogan los artículos 5.2.1.7, 5.2.1.8, 5.2.1.9, 5.2.1.12 y 5.2.1.13 de la Resolución CRA 151 de 2001 modificados por el artículo 2o de la Resolución CRA 271 de 2003, se modifica el artículo 1.3.22.3 de la Resolución CRA 151 de 2001 modificado por el artículo 2 de la Resolución CRA 422 de 2007; y se derogan los artículos 5.5.1.3, 5.5.1.4, 5.5.1.5, 5.5.1.6 y 5.5.1.7 de la Resolución CRA 151 de 2001, modificados por los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 de la Resolución CRA 396 de 2006.”

6. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones”

7. Documento de trabajo Resolución CRA 720 de 2015. Disponible en: https://www.cra.gov.co/sites/default/files/marco-legal/2017- 12/Documento-de-Trabajo-Res-720-de-2015.pdf

8. Concepto 725 de 18 de diciembre de 2019.

9. Concepto

10. “ARTÍCULO 2.3.2.5.4.2. Obligación de facturación integral del servicio público de aseo”. Las personas prestadoras de la actividad de recolección y transporte de residuos no aprovechables deberán facturar, de manera integral, el servicio público de aseo incluyendo la actividad de aprovechamiento, sin exigir trámites, requisitos o información adicional a lo dispuesto en el presente capítulo.