CONCEPTO 105381 DE 2020

(agosto 13)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO -CRA-

XXXXXXXXXXXXXXX

Asunto: Radicado CRA 2020-321-007448-2 de 17 de julio de 2020.

Hemos recibido la comunicación del asunto, mediante la cual solicita lo siguiente:

1. “(...) Copia de todas las actuaciones particulares efectuadas durante la vigencia de la Resolución 351 de 2005 al respecto de modificaciones en el Costo de Comercialización.

2. Copia de las Actas del Comité de Expertos en las que se debatieron los proyectos de resolución que originaron la Resolución 720 de 2015.

3. Me informen si las personas que actualmente prestan el servicio de aseo en Bogotá han surtido trámite de modificación particular al respecto del CCS. Y si es así, me entreguen copia de las actuaciones y sus soportes.

4. Que la Comisión de Regulación se pronuncie claramente, por supuesto citando normas, pero concluyendo de manera explícita, sobre si lo regulado en la Resolución 720, al respecto del CCS, permite sin ninguna cortapisa a las empresas que cobren los costos de comercialización con los valores fijados para energía, pudiendo efectuarlo con empresas de acueducto.

5. Que me informen si han recibido información de supuestas relaciones costo / beneficio para justificar su facturación de manera conjunta con empresas de energía. Si es así, se requiere copia de esta información.

Por último, solicito se reviva la interpretación del cobro que existía en la Resolución 351 de 2005, artículo 9. (...)”.

Como se informó mediante el radicado CRA 2020-012-010019-1 de 28 de julio de 2020, la UAE CRA dará respuesta a la petición de información contenida en los numerales 1 al 3 a través de escrito separado; por su parte, las consultas planteadas en los numerales 4, 5 y último inciso de su solicitud, serán atendidas mediante el presente oficio.

Previo a dar respuesta a su consulta, les indicamos que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 28^[1] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos son orientaciones que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares, la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante.

“(...) 4. Que la Comisión de Regulación se pronuncie claramente, por supuesto citando normas, pero concluyendo de manera explícita, sobre si lo regulado en la Resolución 720, al respecto del CCS, permite sin ninguna cortapisa a las empresas que cobren los costos de comercialización con los valores fijados para energía, pudiendo efectuarlo con empresas de acueducto. (…)”.

De conformidad con el artículo 73 de la Ley 142 de 1994^[2] "(...) Las comisiones de regulación tienen la función de regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos, cuando la competencia no sea, de hecho, posible; y, en los demás casos, la de promover la competencia entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abuso de la posición dominante, y produzcan servicios de calidad. (...)”.

El numeral 73.11 Ibídem señala que es función de las Comisiones de Regulación “(...) Establecer fórmulas para la fijación de las tarifas de los servicios públicos, cuando ello corresponda según lo previsto en el artículo 88; y señalar cuándo hay suficiente competencia como para que la fijación de las tarifas sea libre (...)”.

En cumplimiento de tal disposición, se expidieron las Resoluciones CRA 351 de 2005^[3], CRA 352 de 2005^[4], CRA 720 de 2015^[5] y CRA 853 de 2018^[6], que constituyen el marco tarifario del servicio público de aseo. Dichas metodologías tarifarias son de obligatorio cumplimiento por parte de las prestadoras de dicho servicio, de acuerdo con lo establecido en el numeral 14.18 del artículo 14 y en el artículo 88 de la Ley 142 de 1994.

Ahora bien, teniendo en cuenta que este interrogante se encuentra circunscrito a lo previsto en la Resolución CRA 720 de 2015, respecto del Costo de Comercialización por Suscriptor – CCS^[7], se pone de presente que dicha metodología tarifaria utiliza como técnica regulatoria la de precio techo, la cual establece un precio de referencia sobre el cual los prestadores deben maximizar sus beneficios, asumiendo las correspondientes responsabilidades en la gestión de los costos. Así las cosas, si un prestador toma una decisión operativa o económica que le permite superar los parámetros de eficiencia establecidos en la metodología tarifaria vigente, tal ganancia en eficiencia y en costos es apropiada por el prestador. Por el contrario, cuando un prestador no cumple con los parámetros establecidos en el precio techo, debe asumir los efectos y costos de tal ineficiencia, y trasladar, como máximo, el precio techo definido por la metodología tarifaria^[8].

Así las cosas, la referida técnica regulatoria permite, por definición, el establecimiento de los costos que pueden trasladar los prestadores a los suscriptores y/o usuarios, partiendo de la base que, en ningún caso, podrán superar los límites máximos establecidos en la formulación de cada uno de ellos.

En el caso específico del Costo de Comercialización por Suscriptor - CCS, es de anotar que su estructuración se realizó con base en los resultados obtenidos en la encuesta de CYDEP^[9], la cual permitió determinar que la comercialización del servicio público de aseo está compuesta por las siguientes actividades:

- Catastro.

- Facturación.

- Campañas y publicaciones.

- Atención al usuario.

- Adicionales; Cargue al SUI, Estratificación y Liquidación.

- Incremento por la prestación del aprovechamiento.

Acorde con la muestra utilizada^[10] para dicha encuesta, se evidenció que 16 de 37 prestadores realizaban facturación conjunta con el servicio de energía y, en promedio estos costos son mayores a los asociados a la facturación conjunta con el servicio de acueducto. Así las cosas, el regulador consideró que en la facturación conjunta con acueducto “(...) no solo se está considerando el criterio de mínimo costo, sino que se estarían trasladando al prestador de aseo las exigencias en materia de estándares del servicio y eficiencia, contenidos en el régimen tarifario vigente para acueducto.”^[11]

Sin embargo, en la participación ciudadana y en el proceso de recolección de información para la estructuración del CCS, se recibieron observaciones respecto de casos en los que la facturación conjunta no se hacía exclusivamente con el servicio de acueducto, por causas tales como, las características de mercados en competencia y por los altos costos transaccionales exigidos por las entidades bancarias para mantener el convenio de facturación con el concedente. Por consiguiente, el regulador optó por el establecimiento de un precio techo específico para el convenio de facturación con el servicio de energía.

De otra parte, es necesario tener en cuenta que el servicio público de aseo no está sujeto a corte o suspensión, esto, por razones de salud pública, ambientales y sanitarias, de manera que, para efectos de garantizar el recudo por concepto de la prestación, es menester establecer un convenio con un servicio público que sí sea susceptible de suspensión y/o corte, por lo cual se optó por dar esta alternativa respecto del costo analizado.

Al respecto, en el documento de trabajo de participación ciudadana de la Resolución CRA 720 de 2015, se indicó:

“(...) Adicionalmente, y en lo relacionado al factor de recaudo la ley prevé como

mecanismo para recuperar los costos asociados con su provisión, el corte de los servicios en caso que se presente mora en el pago; sin embargo, los servicios públicos de saneamiento básico por razones técnicas no se le aplica corte ni suspensión, dadas las implicaciones de tipo ambiental y sanitario que podrían generar. En este sentido, por la misma naturaleza del servicio, se cuenta con un mecanismo, que es el cobro mediante otro servicio público domiciliario que sea sujeto de corte.^[12]

Siendo así, la Resolución CRA 720 de 2015 permite a las personas prestadoras del servicio público de aseo escoger el concedente del convenio de facturación conjunta, el cual puede corresponder a un prestador del servicio público de acueducto y/o alcantarillado o a uno, del servicio de energía, “(...) teniendo en cuenta que aunque los costos de la facturación dependen de la negociación del contrato, también es cierto que el comportamiento del recaudo del servicio dependen de la gestión del facturador (y este debe ser uno de los criterios para su selección), así como de la gestión del prestador del servicio público de aseo. Dado que las empresas toman decisiones respecto a la forma como adelantan la prestación del servicio, no es responsabilidad de la CRA asegurar niveles de utilidad distintos a los necesarios para remunerar una empresa eficiente en un sector de riesgo comparable C..)”^[13].

En caso de que se presente un cambio del CCS, se deberá agotar el trámite previsto en la Sección 5.1.2. de la Resolución CRA 151 de 2001.

“(...) 5. Que me informen si han recibido información de supuestas relaciones costo / beneficio para justificar su facturación de manera conjunta con empresas de energía. Si es así, se requiere copia de esta información. (…)”.

Teniendo en cuenta que las personas prestadoras determinan, en ejercicio de su autonomía de la voluntad, las condiciones técnicas, económicas y jurídicas que regirán su vínculo contractual derivado de los convenios de facturación conjunta, los prestadores del servicio público de aseo no deben allegar a esta Comisión de Regulación, información respecto de los análisis de costo-beneficio que realizan para escoger al concedente, tampoco deben justificar la razón de su decisión de facturar conjuntamente con uno y otro prestador. En ese sentido, no se cuenta con la información solicitada.

“(...) Por último, solicito se reviva la interpretación del cobro que existía en la Resolución 351 de 2005, artículo 9. (...)”.

Sea lo primero indicar que esta Comisión de Regulación expidió la Resolución CRA 919 de 2020: “Por la cual se adoptan medidas regulatorias para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo con ocasión de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada por el Gobierno Nacional a causa del COVID-19”, la cual dispone:

“(...) ARTICULO 1. MODIFICAR el parágrafo 2 del artículo 175 de la Resolución CRA 853 de 2018, modificado por el artículo 1 de la Resolución CRA 883 de 2019, el cual quedará así:

“Parágrafo 2. Las personas prestadoras deberán aplicar las tarifas resultantes de las metodologías contenidas en el presente acto administrativo, a más tardar el 1° de julio de 2021.”.

ARTICULO 2. MODIFICAR el artículo 176 de la Resolución CRA 853 de 2018, modificado por el artículo 2 de la Resolución CRA 883 de 2019, el cual quedará así:

“ARTÍCULO 176. Régimen de Transición. Sin perjuicio de lo establecido en el artículo precedente, las personas prestadoras del servicio público de aseo incluidas en el ámbito de aplicación de la presente resolución, podrán continuar aplicando hasta el 30 de junio de 2021 la metodología establecida en las Resoluciones CRA 351 de 2005 y CRA 352 de 2005, modificadas por los artículos 73 y 74 de la Resolución CRA 720 de 2015.”. (Subrayado fuera del texto original).

Así las cosas, esta Comisión ha establecido el 1 de julio de 2021, como plazo máximo para que las personas prestadoras den aplicación a las tarifas derivadas de la metodología tarifaria definida en la Resolución CRA 853 de 2018, modificada y adicionada por las Resoluciones CRA 883^[14], 892^[15] y 901^[16] de 2019, la cual deroga las Resoluciones CRA 351 y 352 de 2005 a partir del 1° de julio de 2021.

En este orden de ideas y haciendo referencia a su solicitud consistente en que: “(…) se reviva la interpretación del cobro que existía en la Resolución 351 de 2005, artículo 9”, se señala que, con la entrada en vigencia de la Resolución CRA 853 de 2018 y cumplido el periodo de transición establecido en la Resolución 919 de 2020, las disposiciones contenidas en las Resoluciones CRA 351 y 352 de 2005, serán derogadas.

Adicionalmente, teniendo en cuenta que, según el contexto de la solicitud, ésta se realiza, tras cuestionarse la legalidad de las disposiciones contenidas en la Resolución CRA 720 de 2015, respecto del CCS, se indica que, según lo dispuesto en el artículo 88 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “(...) Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. (…)”.

Siendo así, la metodología tarifaria contenida en la referida resolución, de una parte, se encuentra revestida de la presunción de legalidad de los actos administrativos y, de otra, se constituye en un acto en firme con carácter ejecutorio, de acuerdo con lo previsto en el artículo 89 del CPACA.

Finalmente, se indica que esta Comisión de Regulación se encuentra estructurando el nuevo marco tarifario para grandes prestadores del servicio público aseo^[17], en donde a partir del diagnóstico de la aplicación del marco tarifario contenido en la Resolución CRA 720 de 2015, se analizan, entre otros aspectos, la efectividad de la aplicación del CCS, los techos establecidos, los retos identificados en los talleres llevados a cabo y los que deben ser considerados en la constitución de la nueva fórmula tarifaria para la prestación del servicio público de aseo.

Cordial saludo,

DIEGO FELIPE POLANIA

Director Ejecutivo

<NOTAS DE PIE DE PAGINA>.

1. Sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015 “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo”.

2. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.

3. “Por la cual se establecen los regímenes de regulación tarifaria a los que deben someterse las personas prestadoras del servicio público de aseo y la metodología que deben utilizar para el cálculo de las tarifas del servicio público de aseo de residuos ordinarios y se dictan otras disposiciones”.

4. “Por la cual se definen los parámetros para la estimación del consumo en el marco de la prestación del servicio público domiciliario de aseo y se dictan otras disposiciones”.

5. “Por la cual se establece el régimen de regulación tarifaria al que deben someterse las personas prestadoras del servicio público de aseo que atiendan en municipios de más de 5.000 suscriptores en áreas urbanas, la metodología que deben utilizar para el cálculo de las tarifas del servicio público de aseo y se dictan otras disposiciones”.

6. "Por la cual se establece el régimen tarifario y metodología tarifaría aplicable a las personas prestadoras del servicio público de aseo que atiendan en municipios de hasta 5.000 suscriptores y se dictan otras disposiciones”.

7. Artículo 14 de la Resolución CRA 720 de 2015.

8. Documento de trabajo de la Resolución CRA 720 de 2015.

9. Ver documento de trabajo de la Resolución CRA 720 de 2015, en el que se hace mención a la consultoría para evaluar el costo de las actividades administrativas y de facturación y recaudo, que deben realizar los prestadores del servicio público de aseo, de acuerdo con la normatividad vigente y que debe ser recuperado a través de la tarifa para el componente de comercialización y manejo del recaudo. Bogotá D.C., abril de 2011.

10. 37 personas prestadoras con información consistente y eliminando los datos atípicos por el método de caja de bigotes.

11. Documento de participación ciudadana de la Resolución CRA 720 de 2015, página 64.

12. Ibídem, página 40.

13. Ídem, página 40.

14. “Por la cual se modifica la vigencia del régimen tarifario y de las metodologías tarifarias, el régimen de transición y derogatorias de la Resolución CRA 853 de 2018”.

15. “Por la cual se realizan aclaraciones y se corrigen errores de la Resolución CRA 853 de 2018 “Por la cual se establece el régimen tarifario y metodología tarifaria aplicable a las personas prestadoras del servicio público de aseo que atiendan en municipios de hasta 5.000 suscriptores y se dictan otras disposiciones”, y de la Resolución CRA 883 de 2019 que la modifica”.

16. “Por la cual se adicionan unos artículos a la Resolución CRA 853 de 2018”.

17. Se publicaron los documentos de las “Bases de los estudios para la revisión de las fórmulas tarifarias para el servicio público de aseo aplicable a municipios y/o distritos de más de 5.000 suscriptores en área urbana” junto con el documento de “Diagnóstico de la aplicación de la metodología tarifaria para personas prestadoras del servicio público de aseo que atiendan en municipios o distritos con más de 5.000 suscriptores en el área urbana y de expansión urbana”, los cuales pueden ser consultados en https://www.cra.gov.co/seccion/bases-nuevo-marco-tarifario-aseo-grandes.html