CONCEPTO 108681 DE 2022

(noviembre 1)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá,

Asunto: Radicado CRA 2022-321-008746-2 de 26 de septiembre de 2022.

Respetado señor Carreño:

Hemos recibido su comunicación por medio de la cual consulta acerca de las metodologías tarifarias para la prestación del servicio público de aseo y solicita aclaración de aspectos relacionados con los grandes productores.

Previo a dar respuesta es preciso señalar que conforme con el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo⁽¹⁾, los conceptos emitidos constituyen orientaciones y puntos de vista de carácter general, no tienen carácter obligatorio ni vinculante, y no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares.

En los términos señalados, se da respuesta a sus consultas en el siguiente orden:

“La presente es para solicitar una orientación o asesoría técnica clara y profunda de:

1. Norma que regula las tarifas de aseo?

2. Como es el cálculo de modificación de las fórmulas tarifarias para el aseo?

(...)” (sic)

En relación con la prestación y cobro del servicio público de aseo, se debe aclarar que éste comprende la recolección municipal de residuos principalmente sólidos y las actividades complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de tales residuos, así como el corte de césped y poda de árboles ubicados en las vías y áreas públicas; el lavado de estas áreas, transferencia, tratamiento y aprovechamiento, acorde con la definición prevista en: la Ley 142 de 1994⁽²⁾, el Decreto 1077 de 2015⁽³⁾ y en los Títulos 2 ⁽⁴⁾ y 5 ⁽⁵⁾ de la Parte 3 del Libro 5 de la Resolución CRA 943 de 2021⁽⁶⁾.

Así, esta Comisión de Regulación estableció las fórmulas mediante las cuales se calcula la tarifa mensual final al suscriptor. Dichas fórmulas se establecen para el usuario que es aforado o no aforado⁽⁷⁾, es decir, para aquellos a quienes se le realiza una medición o pesaje individualizado de los residuos (usuario aforado), y a quienes se les cobra el servicio a partir de una macromedición (pesaje en relleno sanitario o no individualizada) -usuario no aforado.

Así, en cuanto al cálculo de la tarifa para los servicios públicos, el artículo 90 de la mencionada ley señala que incluye un cargo fijo expresado en $/suscriptor/mes y un cargo por unidad de consumo, que en el caso del servicio público de aseo, corresponde a un cargo por tonelada de residuos expresado en $/tonelada.

En consecuencia, a manera de ejemplo, en los municipios con más de 5.000 suscriptores en el área urbana y de expansión urbana (Títulos 2 de la Parte 3 del Libro 5 de la Resolución CRA 943 de 2021), las fórmulas para el cálculo de los costos asociados a las actividades que componen el servicio público de aseo se agrupan en: Costo Fijo Total -CFT (valor que es asumido por todos los suscriptores y por ende dividido entre todos ellos), Costo Variable de Residuos No Aprovechables -CVNA (valor que viene afectado por la cantidad de toneladas de residuos sólidos no aprovechables gestionadas) y Costo Variable de Residuos Aprovechables -CVA (valor que viene afectado por la cantidad de residuos efectivamente aprovechados).

Así mismo y en el contexto de previamente planteado, el CFT contempla el Costo por Comercialización (CCS), Costo de Limpieza Urbana (CLUS)⁽⁸⁾, y Costo de Barrido y Limpieza de Vías y Áreas Públicas (CBLS), el CVNA incluye el Costo de Recolección y Transporte (CRT), Costo de Disposición Final (CDF) y Costo de Tratamiento de Lixiviados (CTL), y finalmente el CVA se compone únicamente del Valor Base de remuneración del Aprovechamiento (VBA). Adicionalmente, esta tarifa final por suscriptor se ve afectada por el factor de contribución o subsidio correspondiente a cada suscriptor, aplicable para el servicio público de aseo, determinado por estrato o tipo de uso de acuerdo con la normatividad aplicable, subsidio con signo negativo y contribución con signo positivo (FCS_U).

A partir de los costos mencionados anteriormente, se estima la tarifa a cobrar al usuario final, teniendo en cuenta las toneladas de residuos provenientes de cada una de las actividades del servicio de aseo y diferenciando la misma para suscriptores aforados y no aforados

Es de considerar que las fórmulas de estimación de costos y tarifas difieren de las metodologías que aplican a municipios con más o menos de 5.000 suscriptores teniendo en cuenta que existen segmentaciones y esquemas diferentes, no obstante, los principios fundamentales sobre el cargo fijo y los cargos variables (de residuos aprovechables y no aprovechables) se mantienen.

Ahora bien, dichas fórmulas permiten variaciones en los valores en las tarifas a aplicar de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, derivadas de diferentes circunstancias entre las cuales se mencionan:

a. Incrementos por índices de precios: Las tarifas de los servicios públicos pueden presentar variaciones, en virtud de lo señalado en el artículo 125 de la Ley 142 de 1994: "Durante el período de vigencia de cada fórmula, las empresas podrán actualizar las tarifas que cobran a sus usuarios aplicando las variaciones en los índices de precios que las fórmulas contienen. Las nuevas tarifas se aplicarán a partir del día quince del mes que corresponda, cada vez que se acumule una variación de, por lo menos, un tres por ciento (3%) en alguno de los índices de precios que considera la fórmula. (...)".

Para el caso de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, el índice a considerar es el Índice de Precios al Consumidor - IPC; mientras que, para el servicio público de aseo el índice varía por actividad, de conformidad con las disposiciones contenidas en los Títulos 2 y 5 de la Parte 3 del Libro 5 de la Resolución CRA 943 de 2021.

Cada vez que se produzca este reajuste de tarifas, los prestadores están obligados a informar los nuevos valores a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - SSPD y a esta Comisión de Regulación, además, deben publicarlas por una sola vez en un periódico que circule en los municipios en donde se presta el servicio, o en uno de circulación nacional.

Es importante precisar que una persona prestadora, dentro de su autonomía de gestión administrativa y atendiendo el criterio de suficiencia financiera establecido en el artículo 87 de la Ley 142 de 1994, puede no realizar las actualizaciones por acumulación del índice de precios en el mes en el que se cause, por lo que se acumularía el incremento para ser aplicado con posterioridad.

b. Variaciones tarifarias generadas por efecto de la modificación en los niveles de subsidios a los estratos bajos o de los aportes solidarios a los estratos y usos contribuyentes: Los alcaldes y el concejo municipal o distrital deben tomar las medidas que a cada uno correspondan para crear en el presupuesto municipal (o distrital, de ser el caso) y ejecutar apropiaciones para subsidiar los consumos básicos de acueducto y saneamiento básico de los usuarios de menores recursos, en concordancia con lo establecido por la Ley 142 de 1994 y el artículo 125 de la Ley 1450 de 2011, al que se hizo referencia previamente.

Así las cosas, por cambios en los porcentajes de subsidios o aportes solidarios, pueden generarse variaciones en las tarifas de los usuarios de los estratos 1, 2 y 3 (sujetos de subsidios) o de estratos 5 y 6 y aquellos usuarios comerciales e industriales (sujetos de aportes solidarios).

c. Variaciones producto de la aplicación de las disposiciones contenidas en las metodologías tarifarias:

En este caso, los incrementos o disminuciones en las tarifas de las personas prestadoras, pueden ser producto de un nuevo cálculo tarifario de conformidad con las metodologías tarifarias vigentes o de alguna modificación de las fórmulas tarifarias, en virtud de una solicitud de carácter particular en aplicación de lo dispuesto en el Título 7 ⁽⁹⁾ de la Parte 8 del Libro 1 de la Resolución CRA 943 de 2021.

Del texto que precede, existen condiciones que llevan a variaciones en la tarifa del servicio público de aseo relacionadas con; i) la aplicación de las metodologías tarifarias y ii) las solicitudes de modificaciones particulares de los costos incurridos en la prestación. El primer punto se relaciona con los literales a. y b. previamente descritos, y a la actualización de las variables de producción de residuos a gestionar, las unidades del mobiliario urbano a atender y la cantidad de suscriptores y/o usuarios atendidos en determinado periodo de tiempo (literal c.). Mientras que el segundo punto, tiene que ver con una solicitud particular que hacen las personas prestadoras a la CRA para modificar los costos de referencia, bajo las causales estipuladas en el artículo 1.8.7.2.1.3 (literal d.) que de manera general indica:

“Artículo 1.8.7.2.1.3. Causales de modificación. Las causales que podrán ser invocadas para Mutuo acuerdo entre la persona prestadora y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico;

(ii) Grave error de cálculo en la fórmula tarifaria que lesione injustamente los intereses de los usuarios o de la persona prestadora; y/o

(iii) Caso fortuito o fuerza mayor que comprometa en forma grave la capacidad financiera de la empresa para continuar prestando el servicio.

(...)”

Es de aclarar que, estas modificaciones particulares son solicitudes de los prestadores bajo las causales mencionadas y deben ser acompañadas por una serie de estudios y requisitos específicos establecidos en la normatividad y será, a través de una actuación administrativa, el medio por el cual la CRA evaluará si la solicitud justifica dicha modificación del(los) costo(s) de referencia descrito(s) por la persona prestadora que eleva dicha solicitud.

“(...)

3. Para cambiar a un cliente a gran productor que pasos debe seguir la empresa y cuáles son las variables a tener en cuenta?

4. Para realizar el cambio a gran productor se debe realizar un estudio técnico?

5. Puedo solicitar el estudio técnico?

6. Que debe tener el estudio técnico?” (Sic).

Al respecto, el artículo 146 de la Ley 142 de 1994 dispone que la empresa y el suscriptor y/o usuario de los servicios públicos, tienen derecho a que los consumos se midan; a que se empleen para ello los instrumentos de medida que la técnica haya hecho disponibles; y a que el consumo sea el elemento principal del precio que se cobre al suscriptor o usuario.

Igualmente, la norma consagra que cuando, sin acción u omisión de las partes, durante un período no sea posible medir razonablemente con instrumentos los consumos, su valor podrá establecerse, según dispongan los contratos uniformes, con base en consumos promedios de otros períodos del mismo suscriptor o usuario, o con base en los consumos promedios de suscriptores o usuarios que estén en circunstancias similares, o con base en aforos individuales.

En armonía con lo anterior, el artículo 2.3.2.1.1 del Decreto 1077 de 2015, contempla entre otras las definiciones de aforo, aforo extraordinario de aseo para multiusuarios, aforo ordinario de aseo para multiusuarios, aforo permanente de aseo y de grandes generadores o productores, en los siguientes términos:

"(...)

1. Aforo. Es el resultado de las mediciones puntuales, que realiza un aforador debidamente autorizado por la persona prestadora, respecto de la cantidad de residuos sólidos que produce y presenta un usuario de manera individual o conjunta con el prestador del servicio de aseo.

2. Aforo extraordinario de aseo para multiusuarios. Es el resultado de las mediciones puntuales realizadas por la persona prestadora del servicio público de aseo, de oficio o a petición del multiusuario, cuando alguno de ellos considere que ha variado la cantidad de residuos producidos con respecto al aforo vigente.

Aforo ordinario de aseo para multiusuarios. Es el resultado de las mediciones puntuales realizadas por la persona prestadora del servicio público de aseo, para categorizar y cobrar como multiusuarios a aquellos suscriptores que optaron por esta opción tarifaria.

4. Aforo permanente de aseo. Es el que realiza la persona prestadora del servicio público de aseo a los suscriptores grandes productores o pequeños productores de residuos sólidos, cuando efectúa la recolección de los residuos presentados por el usuario.

5. Grandes generadores o productores. Son los suscriptores y/o usuarios no residenciales que generan y presentan para la recolección residuos sólidos en volumen igual o superior a un metro cúbico mensual.

51. Usuario no residencial. Es la persona natural o jurídica que produce residuos sólidos derivados de la actividad comercial, industrial y los oficiales que se benefician con la prestación del servicio público de aseo.

52. Usuario residencial. Es la persona que produce residuos sólidos derivados de la actividad residencial y se beneficia con la prestación del servicio público de aseo. Se considera usuario residencial del servicio público de aseo a los ubicados en locales que ocupen menos de veinte (20) metros cuadrados de área, exceptuando los que produzcan más de un (1) metro cúbico mensual.

(...)". (Subrayado fuera de texto original)

Así, teniendo en cuenta estas definiciones y en el contexto de sus consultas, la condición de identificar a un usuario o suscriptor como gran generador o productor depende directamente de la cantidad de residuos que produce y que sea un suscriptor/usuario no residencial. Cuando los prestadores del servicio identifican que dicho suscriptor/usuario no residencial produce mínimo un metro cubico (1m³) de residuos para la recolección, el transporte y gestión de estos, es el único requisito que se requiere para clasificarlos como grandes generadores.

Esta identificación de los grandes generadores se da como resultado del monitoreo y seguimiento que hacen los prestadores a su catastro de suscriptores y/o usuarios y como resultado de las mediciones de los residuos generados. Por lo cual, no es necesaria la implementación de un estudio técnico como menciona en su comunicación, solo se deberán seguir las metodologías de aforo dispuestas por esta comisión para este tipo de suscriptores/usuarios.

En tal sentido, los usuarios y/o suscriptores del servicio público de aseo tienen el derecho a solicitar a la persona prestadora el aforo de sus residuos, no obstante, para los grandes generadores estas mediciones son de carácter obligatorio y deberán seguir la metodología establecida por el regulador establecida en la siguiente normativa:

- La Resolución CRA 943 de 2021 en el Título 1 de la Parte 7 del Libro 5, desarrolla lo relativo a la realización de aforos de residuos sólidos a los usuarios grandes productores, esto es, a los suscriptores y/o usuarios no residenciales que generan y presentan para la recolección residuos sólidos en volumen igual o superior a un metro cúbico mensual;

“(...)

a) La persona prestadora programará las semanas para la realización de los aforos, considerando: clase de aforo, tipo de usuario, estacionalidad en la producción del usuario gran productor de residuos sólidos, en forma aleatoria y no necesariamente en forma consecutiva, atendiendo al plazo total establecido en este capítulo. Las visitas se realizarán en los horarios semanales habituales de recolección;

b) En cada una de las visitas, el aforador contará y medirá los recipientes (bolsas, canecas, contenedores o cajas estacionarias) presentados por el usuario, y anotará el volumen o su equivalencia en peso de cada uno de los recipientes en el formato de aforo, copia del cual dejará al usuario;

c) Al finalizar el número de semanas establecidas para realizar los aforos, y con base en la información consignada en el formato de aforo diligenciado en cada visita, la persona prestadora determinará el promedio simple semanal de residuos presentados por el usuario para recolección;

d) Resultado del Aforo. Para determinar el volumen mensual de residuos sólidos producidos por un gran productor, se multiplicará el valor promedio simple de producción semanal por el número de semanas del mes, el cual es 4,29. En el caso de realizar aforos permanentes, el aforo final resultante será la suma de los aforos realizados durante el período de facturación;

e) Si el usuario no se encuentra o se niega a firmar el formato de aforo, el aforador hará firmar el documento por un testigo y dejará en el inmueble copia de los resultados de la misma; el dato puntual así obtenido, tendrá plena validez;

f) La persona prestadora del servicio público domiciliario de aseo entregará copia del formato de aforo en el cual conste el resultado del aforo de los registros al usuario, a más tardar un mes después de realizado el aforo;

g) En todo caso las personas prestadoras del servicio público domiciliario de aseo tendrán autonomía para establecer los procedimientos adicionales que estimen conveniente, si esto conlleva al mejoramiento en la prestación del servicio y podrán utilizar para ello los adelantos tecnológicos disponibles;

h) En los casos donde existe área de servicio exclusivo, de conformidad con lo establecido en la sección 1.3.7 de la presente resolución, la persona prestadora del servicio público domiciliario de aseo podrá facturar: a aquellos usuarios que, estando vinculados al servicio de recolección a grandes productores, se nieguen a entregar sus desechos a las rutas especiales establecidas por la persona prestadora del servicio de aseo;

i) La persona prestadora del servicio público domiciliario de aseo podrá facturar con el promedio de los períodos anteriores del mismo usuario o con base en la producción de usuarios que se encuentran en circunstancias similares, cuando, por cualquier razón, se hace imposible practicar el aforo de los residuos producidos, de acuerdo a lo establecido en el Artículo 146 de la Ley 142 de 1994.

(...)”

En todo caso, es un derecho del usuario, así como del prestador, la medición del consumo, y para su ejercicio las partes podrán acogerse a uno de los procedimientos ya establecidos (para grandes generadores o para multiusuarios). Los costos del aforo deberán estar en concordancia con las actividades que requiera el tipo de aforo adoptado y deben corresponder a costos eficientes inherentes al desarrollo de esta actividad.

Finalmente, manifestamos la disposición para brindar la asesoría requerida y atender las inquietudes surgidas en la aplicación de las resoluciones expedidas por esta entidad. Para tal efecto, puede contactar a alguno de nuestros servidores de la Subdirección de Regulación al teléfono: (601) 487 38 20 o a la línea gratuita nacional: 01 8000 517 565.

Cordialmente,

CARLOS ALBERTO MENDOZA VELEZ

Jefe Oficina Asesora Júridica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Sustituido por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015 “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo”.

2. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.

3. Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio.

4. Compila la Resolución CRA 720 de 2015, “Por la cual se establece el régimen de regulación tarifaria al que deben someterse las personas prestadoras del servicio público de aseo que atiendan en municipios de más de 5.000 suscriptores en áreas urbanas, la metodología que deben utilizar para el cálculo de las tarifas del servicio público de aseo y se dictan otras disposiciones”.

5. Compila la Resolución CRA 853 de 2018, “Por la cual se establece el régimen tarifario y metodología tarifaria aplicable a las personas prestadoras del servicio público de aseo que atiendan en municipios de hasta 5.000 suscriptores y se dictan otras disposiciones”.

6. “Por la cual se establece el régimen de regulación tarifaria al que deben someterse las personas prestadoras del servicio público de aseo que atiendan en municipios de más de 5.000 suscriptores en áreas urbanas, la metodología que deben utilizar para el cálculo de las tarifas del servicio público de aseo y se dictan otras disposiciones”.

7. Al respecto ver artículo 5.3.2.3.1, 5.3.5.2.10.1, 5.3.5.3.9.1, 5.3.5.4.9.1, 5.3.5.5.9.1, 5.3.5.6.9.1 y 5.3.5.7.10.1 de la Resolución CRA 943 de 2021.

8. El Costo de Limpieza Urbana corresponde a la suma de los costos mensuales de las actividades de poda de árboles, corte de césped, lavado de áreas públicas, limpieza de playas, e instalación y mantenimiento de cestas.

9. Compila la Resolución CRA 864 de 2018, "Por la cual se modifica la Sección 5.2.1., del Capítulo 2, del Título V de la Resolución CRA 151 de 2001, modificada por el artículo 2 de la Resolución CRA 271 de 2003, se modifican algunas disposiciones de las Resoluciones CRA 688 de 2014, CRA 720 de 2015, CRA 759 de 2016, CRA 800 de 2017, se deroga la Resolución CRA 783 de 2016, modificada por la Resolución CRA 810 de 2017 y, se dictan otras disposiciones relacionadas con la aplicación de las metodologías tarifarias"