CONCEPTO 172 DE 2024

(mayo 8)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

<Esta norma no incluye análisis de vigencia>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.,

Señora

XXXXXXXXXXX

XXXXXgmail.com

Ref.  Solicitud de concepto⁽¹⁾

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020⁽²⁾, la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “(…) absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011⁽³⁾, sustituido por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015⁽⁴⁾.

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

A continuación, se transcribe la consulta elevada:

“Buenas tardes, les solicito amablemente me aclaren bajo qué normativa se hace la responsabilidad de la limpieza de sumideros y rejas de aguas lluvias en un municipio que cuenta con un operador para la prestación del servicio de aseo, y otro para la prestación del servicio de acueducto y alcantarillado, es decir cuál es el alcance de la limpieza de cada prestador, es decir aclara (sic) si el prestador del servicio de aseo le corresponde esta obligación o al del servicio de alcantarillado, teniendo en cuenta que no está estipulado en el PGIRS ni contractualmente para el prestador del alcantarillado, cuál sería el alcance de cada prestador.”.

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 136 de 1994⁽⁵⁾.

Ley 142 de 1994⁽⁶⁾.

Decreto 1077 de 2015⁽⁷⁾.

Concepto CRA 43271 de 2021.

Concepto CRA 42281 de 2022.

CONSIDERACIONES

Como primera medida es importante traer a colación la definición establecida en el numeral 14.23 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, en el cual se establece el servicio público domiciliario de alcantarillado de la siguiente forma:

“ARTÍCULO 14. DEFINICIONES. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:

(…)

14.23. SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ALCANTARILLADO. Es la recolección municipal de residuos, principalmente líquidos, por medio de tuberías y conductos. También se aplicará esta Ley a las actividades complementarias de transporte, tratamiento y disposición final de tales residuos.” (Subrayas y negrillas de la Oficina)

Por su parte, el numeral 46 del artículo 2.3.1.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, también definió el servicio de alcantarillado, así:

“ARTÍCULO 2.3.1.1.1. DEFINICIONES. Para efecto de lo dispuesto en el presente decreto, adóptense las siguientes definiciones:

(…)

46. Servicio público domiciliario de alcantarillado. Es la recolección municipal de residuos, principalmente líquidos y/o aguas lluvias, por medio de tuberías y conductos. Forman parte de este servicio las actividades complementarias de transporte, tratamiento y disposición final de tales residuos. (Decreto 302 de 2000, artículo 3o, Modificado por el Decreto 229 de 2002, artículo 1o). (…)” (Subrayas fuera de texto).

Como se desprende de la lectura de los artículos transcritos, puede decirse que, dentro de las actividades del servicio de alcantarillado se encuentra esencialmente la recolección de residuos principalmente líquidos, y como complementarias, se halla implícita la definición dos (2) tipos de alcantarillados: (i) el sanitario (por el cual se evacúan las aguas residuales) y; (ii) el pluvial (o por medio del cual se captan las aguas lluvias desde una superficie).

Respecto de la definición del servicio de alcantarillado que tienen la legislación y la reglamentación, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA, autoridad que por medio del concepto CRA 43271 de 2021 llevó a cabo un análisis, en el cual realizó las siguientes manifestaciones:

“(…) Si bien en la definición del servicio público domiciliario de alcantarillado contenida en la Ley 142 de 1994, no se hace mención expresa al alcantarillado pluvial, es claro que, de acuerdo con las definiciones expuestas, no se hace diferenciación entre el alcantarillado pluvial y el alcantarillado sanitario, sino que por el contrario lo contextualiza como parte del servicio domiciliario de alcantarillado en sus actividades complementarias. Por tanto, dicho servicio se considera como un servicio público domiciliario y por supuesto que la Ley 142 de 1994, aplicaría para la actividad de recolección de aguas lluvias, máxime cuando técnicamente su prestación individual aparte del alcantarillado sanitario se dificulta, si se tiene en cuenta que actualmente no existe una separación física de las redes en la mayor parte de las ciudades colombianas.

Así las cosas, cuando la responsabilidad del prestador del servicio público domiciliario de alcantarillado abarca tanto el alcantarillado sanitario como el alcantarillado pluvial, se podrán incluir en las fórmulas tarifarias los costos relacionados con la prestación de estos servicios. Por el contrario, si el municipio es el responsable de la operación del alcantarillado pluvial de manera independiente al prestador del servicio de alcantarillado sanitario, los costos de prestación del mismo no se podrán incluir en la aplicación del modelo tarifario por parte de la persona prestadora.” (Subrayas y negrillas de la Oficina).

De lo expuesto por la CRA, queda claro entonces que, dentro de las actividades del servicio público de alcantarillado, también se encuentra, de manera integral, la recolección de aguas lluvias a través del conjunto de conductos, tuberías o redes (alcantarillado pluvial), las cuales, en muchas partes del territorio colombiano, son las mismas del alcantarillado sanitario.

En el mismo sentido, el numeral 19 del artículo 3o de la Ley 136 de 1994 establece que corresponde a los municipios, entre otras funciones “Garantizar la prestación del servicio de agua potable y saneamiento básico a los habitantes de la jurisdicción de acuerdo con la normatividad vigente en materia de servicios públicos domiciliarios”.

En concordancia con dicha función, según lo dispuesto en el numeral 5.1 del artículo 5o de la Ley 142 de 1994, también es mandatorio para los municipios “(...) Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, y telefonía pública básica conmutada, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio (…)”. (Subrayas de la Oficina).

Por lo tanto, de acuerdo con el Concepto CRA 42281 de 2022, que se refirió a las atribuciones de los municipios en esta materia, es importante sustraer lo siguiente:

“(…) Así, el garante de la prestación del servicio público de alcantarillado, incluyendo éste el sanitario y el pluvial, es el municipio. En este sentido, será el municipio quien deberá asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos domiciliarios, ya sea directamente o por intermedio de personas prestadoras de estos servicios y/o de sus actividades complementaria, de manera que cuando la responsabilidad del prestador del servicio público domiciliario de alcantarillado abarca tanto el alcantarillado sanitario como el alcantarillado pluvial, deberá este asumir la responsabilidad de la gestión, inversión y operación del sistema de alcantarillado pluvial. Por el contrario, si el municipio es el responsable de la operación del alcantarillado pluvial de manera independiente al prestador del servicio de alcantarillado sanitario, debe ser este último quien asuma dicha responsabilidad. (Subrayas de la Oficina).

Así pues, atendiendo a la inquietud planteada puede decirse que, para el caso que nos ocupa, el garante en la prestación del servicio público de alcantarillado, incluyendo el sanitario y el pluvial, en un primer escenario es el municipio, ya sea directamente o por intermedio de personas prestadoras que constituya para tal efecto.

Dentro de este entendido, si la autoridad municipal es la que presta directamente el servicio de alcantarillado sanitario y pluvial, o lo realiza por intermedio de una persona por ella creada, deberá asumir la responsabilidad, en lo que atañe a la gestión y operación, así como a la inversión y mantenimiento del sistema; mientras, si en el municipio hay una persona prestadora (natural o jurídica) que tenga a cargo la prestación del servicio de alcantarillado, porque su objeto social se circunscribe a dicha labor, sobre esta pesará la gestión de tal servicio, en los términos y alcance que aquí se han venido estudiando.

Por su parte, en lo que se refiere a las tarifas sobre este aspecto puntual, en el concepto CRA 43271 de 2021 anteriormente citado, se reseñó que “(…) cuando la responsabilidad del prestador del servicio público domiciliario de alcantarillado abarca tanto el alcantarillado sanitario como el alcantarillado pluvial, se podrán incluir en las fórmulas tarifarias los costos relacionados con la prestación de estos servicios. Por el contrario, si el municipio es el responsable de la operación del alcantarillado pluvial de manera independiente al prestador del servicio de alcantarillado sanitario, los costos de prestación del mismo no se podrán incluir en la aplicación del modelo tarifario por parte de la persona prestadora”.

En tal sentido, los de sumidero y canalización de las aguas lluvias mencionadas en la consulta, hacen parte de la infraestructura del servicio público domiciliario de alcantarillado, cuya operación y mantenimiento estará a cargo del prestador del servicio de alcantarillado, cuando la prestación abarca tanto el alcantarillado sanitario como el alcantarillado pluvial. Al respecto, esta Superintendencia mediante el Concepto SSPD-OJ-2019-755, señala:

“(...) Los sumideros hacen parte de las redes locales o secundarias del servicio de alcantarillado, por lo que su diseño y construcción es responsabilidad de los urbanizadores, sin perjuicio de que su posterior operación y mantenimiento, este a cargo del prestador del servicio público de alcantarillado.

En las zonas o áreas geográficas en donde los urbanizadores no hayan construido tales redes, está responsabilidad podrá ser asumida por los municipios, habida consideración que estos, en virtud de lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 5o de la Ley 142 de 1994, son los garantes finales de la prestación de los servicios públicos domiciliarios en sus territorios (…)”.

Ahora bien, en lo que concierne al Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos – PGIRS, sobre el cual también se hace alusión en la consulta, particularmente en relación con la prestación del servicio de alcantarillado, a través del Concepto CRA 25871 de 2022 se efectuaron las siguientes precisiones:

“(…) Como primera medida, es importante señalar que el Decreto 1077 de 2015, define al Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS), como el instrumento de planeación municipal o regional para el mejoramiento continuo del manejo de residuos y la prestación del servicio de aseo a nivel municipal o regional, el cual, en cabeza de los Entes Territoriales es formulado, implementado, evaluado y actualizado.

(…)

Con lo anterior, solo si en el PGIRS del municipio no se han definido las condiciones básicas para la limpieza urbana de los canales, corresponde al ente territorial como garante de la prestación de los servicios públicos establecer los mecanismos para que las actividades de limpieza urbana se presten por fuera del servicio público de aseo, sin que ello signifique que puedan ser cobradas a través de las tarifas del servicio público domiciliario de alcantarillado. Adicionalmente, acorde con el artículo 7o de la Resolución 754 de 2014 del MVCT, una vez se adopte el PGIRS por parte de la entidad territorial, las personas prestadoras del servicio público de aseo deben articular sus Programas de Prestación del Servicio Público de Aseo con los objetivos, metas, programas, proyectos y actividades definidos en el mencionado PGIRS.

En ese orden de ideas, si un prestador determina que una actividad asignada dentro del PGIRS no corresponde a su objeto social y difiere de las normas del sector establecidos para los PGIRS, corresponderá al mismo reportar la información al ente territorial para que haga las valoraciones respectivas y de ser necesario, efectúe la actualización del PGIRS, esto, teniendo en cuenta que la formulación de dicho plan debe contar con los estudios técnicos que soporten las decisiones adoptadas dado que el ente territorial no puede delegar en la persona prestadora del servicio público de aseo la elaboración, implementación y actualización del mismo.” (Subrayas de la Oficina).

Por tanto, ateniendo a lo expuesto en el concepto transcrito puede decirse que la elaboración y el diseño técnicos, así como la implementación del PGIRS, está encaminada al manejo de residuos sólidos, y a la prestación del servicio público de aseo a nivel municipal o regional, lo que excluye el servicio de alcantarillado.

Lo anterior por cuanto, dentro de la definición básica del servicio de aseo, se encuentra la “recolección municipal de residuos, principalmente sólidos” (núm. 14.24 del art. 14 de la Ley 142 de 1994), mientras que la del segundo –el de alcantarillado-, según se hizo mención en párrafos anteriores, es la “recolección municipal de residuos, principalmente líquidos, por medio de tuberías y conductos” (núm. 14.23 del art. 14 ibidem). Estas características esencialmente, representan sus elementos diferenciadores.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:

- Conforme lo establecen el numeral 14.23 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994 y el numeral 46 del artículo 2.3.1.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, el servicio público de alcantarillado comprende la recolección de residuos líquidos y/o aguas lluvia, por medio de tuberías y conductos. Dentro de esta definición se encuentran incluidos implícitamente el alcantarillado sanitario y el pluvial.

- Las estructuras de canalización de las aguas lluvias hacen parte de la infraestructura del servicio público domiciliario de alcantarillado, razón por la cual las normas aplicables a tal servicio son exigibles para este tipo de redes. En este sentido, en principio corresponderá al prestador que tenga dentro de su objeto la prestación de este servicio, realizar la recolección municipal de residuos, principalmente líquidos y/o aguas lluvias.

- En la definición del servicio público domiciliario de alcantarillado no se hace mención expresa al alcantarillado pluvial, por tanto, tampoco se diferencian el alcantarillado pluvial y el alcantarillado sanitario, sino que aquel se contextualiza como parte del servicio domiciliario de alcantarillado en sus actividades complementarias. Por tanto, dicho servicio se considera como un servicio público domiciliario que aplicaría para la actividad de recolección de aguas lluvias.

- El municipio es el primer garante de la prestación del servicio público de alcantarillado, incluyendo el sanitario y el pluvial, por lo que será este el que debe asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos domiciliarios, ya sea directamente o por intermedio de personas prestadoras de estos servicios y/o de sus actividades complementarias.

- Cuando la responsabilidad del prestador del servicio público domiciliario de alcantarillado abarca tanto el alcantarillado sanitario como el alcantarillado pluvial, deberá este asumir la responsabilidad de la gestión, inversión y operación del sistema de alcantarillado pluvial. Por su parte, cuando el municipio es el responsable de la operación del alcantarillado pluvial de manera independiente al prestador del servicio de alcantarillado sanitario, debe ser el municipio quien asuma dicha responsabilidad.

- Los de sumidero y canalización de las aguas lluvias mencionadas en la consulta, hacen parte de la infraestructura del servicio público domiciliario de alcantarillado, cuya operación y mantenimiento estará a cargo del prestador del servicio de alcantarillado, cuando la prestación abarca tanto el alcantarillado sanitario como el alcantarillado pluvial.

- El servicio público domiciliario de alcantarillado está definido en la Ley 142 de 1994, como la “recolección municipal de residuos, principalmente líquidos, por medio de tuberías y conductos”, mientras que el servicio público de aseo, según la misma Ley, obedece a la “recolección municipal de residuos, principalmente sólidos”.

Finalmente, se le informa que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

MANUEL ALEJANDRO MOLINA RUGE

Jefe Oficina Asesora Jurídica.

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Radicado 20245291241202.

TEMA: SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ALCANTARILLADO.

Subtema: Recolección de aguas lluvias.

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”.

5. “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”.

6. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.

7. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio.”.